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APERTURA

CHILE Y AMERICA LATINA: COMERCIAL Y ACUERDOS BILATERALES

RAKJI. E. SAEZ

INTRODUCCION 1. II. EL COMERCIO DE CHILE CON AMERICA LATINA EN AÑOS RECIENTES APERTURA E INTEGRACION ECONOMICA EN AMERICA LATINA A COMIENZOS DE LOS NOVENTA 1. Los procesos de apertura unilateral en América Latina 2. Los procesos de integración: ALADI, Pacto Andino Y MERCOSUR III. ACUERDOS BILATERALES RECIENTES DE CHILE EN AMERICA LATINA 1. Acuerdos de complementación econúmica en el marco de ALADI 2. Otros acuerdos bilaterales en la región IV. LOS ACUERDOS BILATERALES EN LA REGION Y LA POLITICA DE COMERCIO EXTERIOR DE CHILE V. CONCLUSIONES

247 248 252 252 256 263 263 268 269 275 276

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

CHILE Y AMERICA LATINA: APERTURA COMERCIAL Y ACUERDOS BILATERALES*

KAUL E. SAEZ

INTRODUCCION

Hacia comienzos de los años noventa, el comercio de Chile con América Latina muestra una significativa rcactivación al tiempo que se discuten una serie de iniciativas de carácter bilateral, una de las cuales se concretó en un acuerdo de libre comercio con México. Los empresarios chilenos realizan inversiones de monto significativo cn Argentina y las informaciones de prensa dan cuenta de un interés por exportar a los mercados de la región. Por otra parte, se observa en los países de la región un movimiento generalízado hacia la liberalización comercial, lo cual beneficiará a los exportadores chilenos. El tema de las relaciones económicas con América Latina vuelve al debate entre economistas, políticos y empresarios. El mercado latinoamericano representa sólo un 14% de las exportaciones chilenas. Sin embargo, en un mundo que va hacia la formación de bloques comerciales y en el cual se hace un uso cada vez más frecuente de restricciones administrativas y técnicas a las importaciones, es relevante discutir la perspectiva que ofrece este mercado, de manera que puedan diversificarse aún más IOS mercados de destino de las exportaciones. El crecimiento de las exportaciones a países de América Latina no se explica por las exportaciones de recursos naturales como cs el caso del incremento registrado hacia otras regiones del mundo'. Ello plantea otro tema: itenemos ventajas comparativas cn ciertos bienes manufacturados respecto de America Latina? Xuál debiera ser entonces la estrategia de la política comercial chilena? ¿Dcbe ser la misma para todos los mercados de exportación? El objetivo de este trabajo es presentar las características del comercio con América Latina en los últimos años, describir la reformas comerciales

l

1

El autor agradece la valiosa colaboración de Juan Jks en la elaboración dc los datos, la ayuda prestada por Catalina Rau y I.u~y Cangas, del Ministerio de Economía, y Ricardo Vicuña, del Ministerio de Ilacienda y los comentarios y sugerencias dc Andrea Butelmann, Pablo González y Patricio Meller. Las opiniones vertidas son de la exclusiva responsabilidad del autor y no comprometen a ninguna de estas personas. La clasificación de las exportaciones en recursos naturales, recursos naturales procesados y otros productos industriales que se usa aquí es la misma que SCencuentra en el artículo de Campcro y Escobar en este libro. Cn el Anexo 1 de ese artículo se describe la metodología de clasificación.

248

RAUL E. SAEZ

recientemente adoptadas en América Latina, así como cl estado de los procesos de integración en la región, y entregar elementos para la discusión de la estrategia de Chile frente a América Latina. En la sección siguiente se ilustran las características del comercio de Chile con los países miembros de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), con énfasis en la composición sectorial de las exportaciones. Los programas recientes de apertura en América Latina y la evolucihn reciente dc los procesosde integración se describen en la segundasección. Se mencionó antes que SChan tomado una serie de iniciativas comerciales de carácter bilateral en los últimos dos anos,algunasde las cualesse formalizaron en acuerdos. Los objetivos y contenido de estos acuerdos se presentan en la tercera sección. El propósito de la cuarta sección es entregar elementos para la discusión de las alternativas abiertas para la política comercial de Chile: icontinuar sólo con apertura unilateral o complementarla con acuerdos bilaterales?, iacucrdos con paísesde América Latina o con paísesdesarrollados (Estados Unidos, la CEE, Japón)? Ello se hace en base a la teoría de las uniones aduaneras, la estrategia comercial seguida hasta ahora por Chile y las caracterfsticas de las economías latinoamericanas. Al final se entregan algunas conclusiones. 1. EL COMERCIO DE CHILE CON AMERICA AÑOS RECIENTES LATINA EN

La ALADI como socio comercial de Chile presenta una asimetría entre las exportaciones y las importaciones. Como destino de las exportaciones representa menos del 15% e incluso, como lo muestra el cuadro NQ 1, hasta 1989 su importancia disminuyó. Sin embargo, son el principal origen de las importaciones, representando mas del 25% en algunos años, observándoseque la balanza comercial con estaAsociación es defrcitaria2. La relativa menor importancia del mercado latinoamericano para las exportaciones chilenas se explica por el menor tamaño de estas economías en comparación con otros (como la CEE, EE.UU. y Japón) y las restricciones a las importaciones que se mantuvieron como parte de las políticas de sustitución de importaciones o incrementaron, en varios casos,como respuesta a la crisis de la deuda externa durante los años ochenta. En 1991, las exportaciones a la zona ALADI crecen en un 22,1% en comparación con un crecimiento del 5,5% para el total de las exportaciones. Este mayor dinamismo se explica fundamentalmente por el comportamiento de las exportaciones a los países vecinos: Argentina, Bolivia y Perú. Un examen más desagregadode las exportaciones a los países de ALADI permite detectar tendencias de interés. En el cuadro Ne 3 del trabajo de

2

Además, junto con Africa son las dos únicas regiones del mundo con las que se mantiene un d6ficit comercial. El existente con Africa se expka por las Importaciones de petróleo.

CHILE Y MERICA

LATINA

APERTURA

Y ACUERDOS

BILATERALES

249

Cuadro NQ 7.

Comercio de Chile con ALADI

Importaciones (Millones % Importaciones totales US$ UF) Saldo Balanza Comercial (Millones US$) -47,2 -114,9 -485,2 -194,6 -716,8 -193,4

Año

Eqm-tnciones (Millones % Exportmiones US$ FOB) totales

1986 1987 1988 1989 1990 1991

685,2 835,3 871,l 959,2 1.014,3 1.238,6

l6,2 l6,4 12,4 ll,7 ll,8 13,7

732,4 950,2 1.356,3 1.753,8 1.731,1 2.032,O

23,2 23,6 27,5 26,0 23,8 26,4

Fuente: Banco Central de Chile.

Cuadro

N" 2. Composición dc las exportacionesa ALADI (Millones de US$ FOB y porcentajes)

Composicih Volar Total RlW.LKWX Naturales 1986 66,l 51,6 x,2 14,0 81,7 14,l 1991 5X,8 34,8 M,9 2,2 6737 29,4 40,6 34,s 65,o 17s 74,6 31,s 3x,0 356 29,0 24,s S2,6 4,s 7,8 14,3 21,0 1,3 ll,3 %7 27,3 33,s 68,7 7,8 40,8 Porccm.~l

1986 Mundo ALADI Argentina Bolivia BGkl Perú Fuente 4.222,4 68S,2 160,6 30,s 292,9 6539 Elaboración

1991 9.048,4 X238,6 2.57,4 112,s 447,6 14630

65

propiaenbase a cifra

del Banco CintraI.

Campero y Escobar (cn este libro) se muestra que, en 1991,las exportaciones de otros productos industriales rcprcscntaron un porcentaje mayor dc las exportaciones a esta agrupación de paísesque en el caso de las de otras regiones del mundo y que además,entre 1986y 1991,se produjo un cambio significativo en la composición de las exportaciones destinadas a ALADI, con un aumento dc ía importancia de los otros bienes industriales (dc 7,8Y0a 27,3Yo).Estas cifras se reproducen aquí en el cuadro NQ2. Ello reflejaría que las ventajas comparativas dc Chile en relación a América Latina son distintas que aquellas en relación con el resto del mundo. El cuadro N" 2 muestra la misma dcsagrcgación (cxportacioncs dc recursos naturales, de recursos naturales procesados y dc otros productos industriales)

CuadroNe 3. ComDosiciónsectorial de las emortaciones a Drincipales mercados de ALADI (Millones dê US$ FOB) SXtlJr

AL4Dl

1986

1991

1986

ARGENTINA 1991

072 5% 0:o 15,8 79,6 50,8 10,5 10,o 3,o 17,3 91,6 36,7

1986

BOLIHA 1991

w 03

BRASIL

1986 1991

1986

PERU 1991 w LO

0,4 0,7 725 995

Recursos Naturales FOreStaleS PeWUiOS MltXKlS PeS+lWS Hortofrutícolas Subtotal

0,4

26

310,4 1,O 39,2 353,s

O,9 345'0 0:8 77,s 430,7 1%,6 22,s 59,4 23,8 168,l 470,3 124,2 147,2 60,5 5>7 337,6 1.238,6

0,1 O,9 71,6 0,s 9,1 82,2 41,7 197 197 3,s

091 O,4 O,4 w 3,3 4,3 3,6 2,3

`46

04 174 2,5 13,6 2,5

225,o 0,4 13,7 239,2

O,l 04

02

26% 0:o 33,0 303,o

0.0 1.1

0.4

0.1

7,7 9,3 29.6

Recumos Naturales Procesados Forestales 143,4 Peculios 12,7 MUleKTS 34,8 Pesqueros 64 Hortofrutfcolas 804 Subtotal Otros Productos Industriales MetalmecAnicos Qufmicos Textiles otros Subtotal Total Fuente: sola: 278,l 27,3 24,9 0,9 0,5 53,6 685,3

17,7 2,3

13

O,4 ll,7 19,8 1,7 4,2 0,5 OJ 6,4 30,5

2x8

0,7 13,0 32,6

03

41,7 0,9 13,6 50,8

60

2.3 w ll,2 49.2

66

O,l 29,l 50,o

2x8

23,7 7,9 5,6 0,3 39,3 76,8

55,4 17,l 5,6 O,l O,l 22,9 NO,6

109,7

242

22,8 2,5

7,5 49,2 20,o O,l 76,7 111,9

095 3,O

02

w 3,7 292,9

ll,7 19,8 3x6 04 35,0 447,7

z7

4,8 w w 7,5 65,9

35,2 19,8 4,l 0,s 59,6 146,0

62

257,4

Elaboración propia en base a cifras del Banco Central. Los totales pueden no coincidir con la suma de los componentes debido al redondeo de las cifras.

CHILE Y AMERICA

LATINA:

APIXI'UBA

Y ACUURDOS

BILATERALES

2.51

para los cuatro mercados más importantes de ALADI para las exportaciones chilenas: Argentina, Bolivia, Brasil y Perú3. Se observa que sólo en el caso de Brasil, a pesar del fuerte aumento de las exportaciones de otros bicncs industriales entre 1986 y 1991, SCrcproducc la estructura prevaleciente para el resto del mundo. En cambio, en las exportacionesa los otros tres países,los otros productos industriales representaron en 1991 entre un tercio para Argentina y dos tercios para Bolivia. El mayor crecimiento de las exportacionestotales a estos mercados es atribuible a la evolución de las exportaciones de recursos naturales procesadosy de otros bienes industriales, y no a los recursos naturales. Como puede verse en el cuadro NP 3, todos los grupos de productos clasificados como recursos naturales procesados o como otros productos industriales muestran una expansión significativa entre 1986 y 1991. Los incrementos más notables en el valor de las exportaciones se registran en los rubros metalmécanico, químico y textil de los otros productos industriales. En 1991las ventas a la ALADI en estos rubros representaron el 68,7%, el 29% y el 40,9% de las exportaciones de estosproductos a todo el mundo, respectivamente. Aquí nuevamente se destacan Argentina, Bolivia y Perú como mercados para estos productos. El 63,9% de las exportaciones a ALADI de productos metalmecánicos y el 775% de las de textiles tuvieron como destino a los tres paíseslimítrofes. En conclusión, las exportaciones clasificadas como otros productos industriales se han expandido fuertemente hacia América Latina, teniendo a los paíseslimítrofes como principales mercados. El mayor dinamismo de las exportaciones a América Latina y el cambio en su composicibn en los últimos dos años puede deberse a una combinación de factores: una mayor competitividad de las exportacionesmanufacturadaschilenas en relación a América Latina, la reducción de la protección efectiva a los bienes manufacturados y la eliminación de barreras no arancelarias, ambas resultantes de los procesos de apertura en la región en los últimos años, una recuperación de los niveles de importación, comprimidos por la crisis de la deuda, y los retrasos cambiarios consecuenciade políticas de estabilizacióny entradas dc capitales. Es posible entonces, que parte de esta expansión de las exportaciones sea transitoria al ser insostenible el incremento de las importaciones en nuestros socios comerciales. Ello tendrá un efecto negativo sobre las exportaciones chilenas de productos manufacturados. Sin embargo, en la medida que se consoliden los procesos de apertura habrá permanentemente un mejor acceso a estos mercados y son los bienes que hemos clasificado aquf como recursos naturales procesados y otros productos industriales los que tienen las mayores posibilidades de crecimiento. El 40% del déficit comercial con los países de ALADI se explica por las importaciones de petróleo. S610los déficit con Argentina, Brasil y México no se deben a las importaciones de crudo. La balanza comercial con Bolivia y Perú,

3

En 1991, el 78% de las eqmtaciones

a ALADI

tuvieron como destino estos cuatro

países

2.52

RAUL E. SAEZ

países de los que no se importa petróleo, es positiva. En el caso de Mcxico, las importaciones también están algo concentradas: los vehículos representaron en 1991el 40% del total. En cambio, las importaciones provenientes de Argentina y Brasil están muy diversificadas, cubriendo muchos sectores.Esta diferencia tiene implicancias para los efectos de eventuales acuerdos comerciales con estos países,tema que requiere de mayor investigación. II. APERTURA E INTEGRACION ECONOMICA LATINA A COMIENZOS DE LOS NOVENTA EN AMERICA

Los años finales de la década de los ochenta y los primeros de esta década marcan el inicio de procesos de reforma económica en la mayor parte de los paises de América Latina, aunque algunos -Chile en los años setenta, México y Bolivia a mediados de los ochenta- ya los habían iniciado o completado con anterioridad. Un elemento importante de estas reformas son los programas de apertura y liberalización de los regfmenes de comercio exterior, poniendo fin a décadas de políticas comerciales caracterizadas por una alta protección arancelaria y el uso generalizado de restricciones cuantitativas, por motivos que no es del caso discutir aqu?. Dado que estas políticas de apertura tendrán un impacto en las relaciones económicas de Chile con los países de la región, en esta sección revisamos el contenido de estas reformas en algunos países con los cuales Chile tiene un intercambio comercia1 de alguna importancia y/o ha tenido negociaciones comerciales recientemente, para luego examinar el estado de los procesos de integración económica. 1.

LOS PROCESOS DE APERTURA UNILATERAL EN AMERICA LATINA'

En Bolivia y México, la liberalización del comercio exterior se inició en 1985 en el marco de un programa de estabilización y de reformas estructurales, antes que en otros países de la región. La apertura comercial fue bastante rápida en Bolivia (Morales, 1992).El primer paso consistió en una rebaja de los arancelesy la eliminación de las restricciones cuantitativas. En 1986 los aranceles fueron uniformados en 20%, pero luego en 1987 fueron rebajados a 10% para ciertos bienes de capital. Al año siguiente, se estableció un cronograma de reducciones trimestrales para llevar el arancel general a 10%. A comienzos de 1990, se fijó una estructura arancelaria en dos niveles: 5% para una lista de bienes dc capital y 10% para el resto. Sin embargo, se restableció el mecanismo de las licencias previas para el azúcar, la harina y los aceites comestibles(Morales, 1992).

4 5 Para un análisis reciente de distintos casos, véase Pensamimiento llxroomeiicano 21, enero-junio 1592. Los ptwcesos de apertura sólohan significado la reforma de los regímenes de control a las no importaciones, sino que también de los incentivos a las exportaciones. Esto último no se aborda en este documento. Además, nos concentramos cn los aranceles y cuotas aplicadas al comercio dc bienes.

CIIILEY

AMERICA LATINA: APEK'I'UKA Y ACUERDOS BILATERALI

2%

El programa de liberalización fue más gradual en México (Ten tile, 1992; Ros, 1992). Las barreras a la importación en México estaban constituidas por aranceles,un sistemade precios oficiales para evitar la subfacturación y controles cuantitativos (cuotas y permisos previos). De hecho, eran estos últimos los que efectivamente restringían las importaciones, iniciándose a partir de 1984 su reemplazo por aranceles. En el curso de 1985, se eliminaron los permisos de importación para la mayor parte de los bienes intermedios, quedando bajo control principalmente bienes de consumo. En marzo de 1986 se anunció un calendario de reducción escalonada de aranceles que debía culminar con un arancel m&dmo de 30% en 1988. Al acceder al GATT a mediados de 1986, México debió comprometerse a eliminar por complelo el sistema de precios oficiales, el cual ya habla comenzado a ser desmantelado,cn cl plazo de un año y medio, ademásde continuar con el programa de desgravación. Sin embargo, en diciembre de 1987, en conjunto con el plan de estabilización denominado "Pacto de Solidaridad Económica", se acordó ir más alla de lo programado inicialmente en la reforma arancelaria, fijándose una estructura arancelaria con cinco tasas entre 0% y 20%. El arancel promedio ponderado quedó en alrededor de lo%, dependiendo del sistema de ponderación que se use. La cobertura de los permisos de importación se redujo, quedando actualmente sujetos a esta restricción fundamentalmente productos agrícolas y algunas industrias manufactureras bajo regirnenes especiales de promoción, como la automotriz (Ros, 1992). A comienzos de 1989el nuevo gobierno de Venezuela, simultáneamentecon un drástico plan de estabilización, inicia un programa de reformas estructurales que incluye, entre otras cosas,una apertura al comercio internacional (Guerra y Tylki, 1990). Esta SC dcfinc como gradual, anunciándose el progresivo desmantelamiento de las restricciones cuantitativas, un programa de reducción de aranceles y la eliminación de las exoneraciones al pago de aranceles. La liberalización de importaciones se inició en junio de 1989 en el sector manufacturero y un año más tarde en la agricultura. Al inicio del programa, los aranceles variaban de 0 a 147%, siendo complementados por un sistema de "Notas" como régimen de control cuantitativo. Los bienes podían ser clasificados en alguna de estas notas; por ejemplo, estar en la Nota 1 significaba que la importación estabaprohibida; en la Nota 2 implicaba que la importación estaba rcscrvada al gobierno, pero éste otorgaba una licencia para su importación, etc. A marzo de 1991, el arancel máximo ya había sido reducido a 40% y el número de niveles de 40 a 8. Las restricciones cuantitativas cubrían un porcentaje bajo de las importaciones y las exoneraciones estaban eliminadas. Durante 1992, el arancel máximo debía reducirse a 30% y en 1993a 20%. Sin embargo, a partir de 1992,Venezuela inicia la adopción del arancel externo común acordado en el Pacto Andino, el cual se describe aquí mas adelante, y que no difiere significativamente de la meta a la que este país esperaba llegar unilateralmente. Por otro lado, se ha estado implcmcntando un mecanismo de derechos específicos variables para ciertas cadenasde productos de origen agropecuario.

254

RAlL

E. SAEZ

La velocidad de la apertura en Argentina fue mayor que la de los dos casos anteriores. En octubre de 1989se elimina gran parte de los permisos previos, los que continuaron siendo reducidos gradualmente hasta llegar a la situación actual, en que sólo se mantiene a la industria automotriz en un régimen especia1de cuotas de importación (Damill y Keifman, 1992). Dos mesesdespués se decreta una significativa reducción de los aranceles, continuando la liberalización a finales de 1990 con la eliminación de un derecho adicional transitorio y de gran parte de los derechos específicos. La reforma culmina en abril de 1991 con ia fijación de una nueva estructura de aranceles con tres niveles, de 0% a 22%, manteniéndose un arancel mas alto (35%) para los automóviles y los productos electrónicos. Esta estructura sufrió un ajuste en noviembre dc 1991, quedando cuatro tasas arancelarias: 0% para bienes de capital no producidos en Argentina, 5% para materias primas y productos alimenticios, 13% para los insumos intermedios y 22% para los bienes [email protected] Si bien en 198.5 hubo en Colombia una liberalización de las importaciones, incrementándose el número de bienes de libre importación (no sujetos a licencia previa), es a partir de 1990 que se producen los cambios más significativos (Ocampo y Villar, 1992;Lora, 1992).En febrero de ese último año se traspasaron al régimen de libre importación un número de posiciones arancelariasy se definió un programa por el cual se eliminarían gradualmente los controles administrativos para, en una segundaetapa, comenzar a reducir los aranceles.Sin embargo, el gobierno que asumió en la segundamitad del año aceleró el proceso, descartando el programa de transición diseñado por el anterior gobierno y en noviembre de 1990 prácticamente quedaron liberadas de licencia todas las importaciones, con la excepción de algunas correspondientes al sector agropecuario, a la espera de la introducción de un sistema de bandas de precio y de otros productos controlados por motivos de seguridad y narcotráfico. Durante 1990también se redujeron los aranceles,incluyendo una reducción de la sobretasa (arancel adicional) de 18% a 13%. Inicialmente, el nuevo gobierno mantuvo el cronograma de reducciones arancelarias que debía terminar en 1994, con un arancel promedio ponderado de 6,9% y una sobretasa de 8% (Lora, 1992). Sin embargo, en un marco de importan& entradas de divisas, en junio de 1991 SCadelantaron las rebajas arancelarias programadas para enero de 1992 y dos meses más tarde, a finales de agosto, se adoptaron los aranceles y sobretasa que debían regir en 1994 (Ocampo y Villar, 1992). Al igual que Venezuela, en 1992Colombia está adoptando el arancel externo común acordado en cl Pacto Andino; además, la sobrctasa fue derogada y se implementó un mecanismo de bandas de precio para productos agrícolas. En marzo de 1990 se inicia en Brasil la reforma de la política industria1 y comercia1 (Fritsch y Franco, 1992). Si bien el programa de liberalización implementado en Brasil tiene en común con otros de América Latina la

6 A estos aranceles debe agregársele la tasa estadística de 3% sobre el valor CIF de las

impmtacioncs.

CHILE Y AMERICA

LATINAI

APERTURA

Y ACUERDOS

BILATERALES

255

gradualidad y, en alguna medida, el nivel del arancel promedio al cual se llegará, aunque con una tasa máxima algo mayor (40%) se diferencia en la mantención de ciertas barreras para-arancelarias. Por ejemplo, los requisitos de integración nacional y la aplicación de la "ley de los similarcs"7 (Fritsch y Franco, 1992). Como primeras medidas se pone tin a exenciones de aranceles, se elimina la lista de bienes con importación prohibida y se reduce la tasa adicional aplicada a los fletes (AFRMN). Sin embargo, se mantiene la sobretasa por servicios portuarios (ATP). A partir de 1991 comienza a aplicarse el programa de desgravación anunciado, el cual debe culminar en 1994 con una nueva estructura arancelaria con siete niveles, de 0 a 40%. En alguna medida, la protección es creciente según el nivel de elaboracibn con los aranceles más altos aplicados a los productos del sector automotor (35%) y los de informática (40%)8. Respecto del programa especial de desarrollo del sector de informática, la prohibición de importar ciertos productos se mantiene hasta tines de 1992. La primera reforma al régimen de importaciones de Perú consistió en una racionalización de la estructura arancelaria en octubre de 1990 (Escobal, 1992). Esta consistió en la reducción del número de niveles de 56 a 3 (15%, 25% y 50%). Dos meses después, en diciembre, se anunció un cronograma de reducciones semestrales de los aranceles, el cual debe terminar en 1995 con un arancel uniforme de 15%. En marzo dc 1991, el nuevo Ministro de Economía descartó el cronograma anterior, rebajándose el arancel máximo a 25% y reduciendo a 15% el arancel para la mayor parte de los bienes que tenían un arancel superior. Con ello el arancel promedio ponderado por importaciones quedó en 1.5,1% (Escobal, 1992). Basándose en el argumento de distorsiones en los precios internacionales, se han introducido sobretasas para ciertos productos de origen agrícola (Escobal, 1992). En conclusión, observamos un movimiento generalizado hacia la apertura y liberalización de los regímenes de comercio exterior en América Latina. Esta apertura aparece definitivamente consolidada en México y Bolivia, además de Chile. Dada la tradicional estabilidad de las políticas económicas en Colombia, es posible pensar que también se consolidará en ese país. La debilidad política que actualmente exhiben los gobiernos de Brasil, Perú y Venczucla pone un signo de interrogación a la permanencia de las reformas económicas. En Argentina, la liberalización ha estado muy ligada a la estabilización macroeconómica, pudiéndose pensar que su mantención depende de su éxito. Esto es particularmente cierto dado que uno de los clcmcntos claves del plan de estabilización es la mantención del tipo de cambio nominal fijo, lo cual ha generado un atraso cambiarío y un fuerte aumento de las importaciones.

7 8

Esta "ley" consiste en la investigación de la existenoa de pmducción nacional similar a lo que se desea importar, antes de autorizar su importación. VCase Fritsch y Franco (1992) para mayores detalles de la nueva estructura arancelaria de Brasil.

256

RAUL E. SAEZ

2.

LOS PROCESOS MERCOSIJR9

DE INTEGRACION:

ALADI,

PACTO

ANDINO

Y

Simultáneamente con los procesos de apertura y liberalización comercial, en el comienzo de la década de los noventa, ha resurgido cl interés por la integración económica en América Latina. Esto SCrcflcja tanto en la reactivación de procesos tales como el Pacto Andino y el Mercado Común Centroamericano (MCCA), como en la creación de nuevasagrupacionescomo MERCOSUR y el Grupo de los Tres", y en la aparición de un activo bilateralismo. En esta sección revisamos el estado actual de los esquemasde integración de ALADI, Grupo Andino y MERCOSUR únicamente, puesto que aún no terminan las negociacionesdel Grupo de los Tres y las relaciones económicas de Chile con el MCCA son poco importantes aún.

A.

ALADI

La Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) fue creada por el Tratado de Montevideo de 1980,cn reemplazo de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC). Aunque se mantiene nominalmente la meta de un mercado común latinoamericano existen importantes diferencias entre la ALALC y la ALADI (CEPAL, 1991a;Laredo, 1991). En primer lugar, cn la ALADI se abandona el mecanismo de compromisos, metas cuantitativas y plazos de carácter automático y compulsivo para avanzarcn la integración económica, y se adopta un esquema más flexible y gradual, que deja más opciones a los países miembros para escoger la oportunidad para adoptar compromisos. En segundo lugar, se privilegia el bilatcralismo por sobre el multilateralismo. Esto se refleja en que existe un solo instrumento de carkter regional, la Preferencia Arancelaria Regional (PAR), por el cual los países miembros de la ALADI se otorgan una preferencia básica respecto del resto del mundo, excluyendo los productos contenidos cn listas de excepciones de cada país. En este sentido, la ALADI es un área dc preferencia comercial, es decir, el menor grado de integración económica teóricamente posible. Por otro lado, existe una serie de acuerdos que son suscritos por dos o más países sin que los beneficios se extiendan al resto de los miembros de la Asociación, sin embargo deben contener cláusulas que permitan su eventual incorporación para avanzar en la multilatcralización de la integración. Entre este tipo de convenios, se destacan los acuerdos de alcance parcial (AAP) y los acuerdos de complementación económica (ACE). En los AAP los paísestirmantcs SCotorgan preferencias arancelarias sobre la base de una rebaja porcentual respecto de los aranceles aplicados a

9

Un análisis detallado de la evolución reciente de los procesos de integración regional y subregional de América Latina se encuentra en CEPAL (199la). 10 Grupo compuesto por Colombia, México y Venezuela, cuyo objetivo es la formación de una zona dc libre comercio.

CHILE Y AMERICA

LATINA:

APERTURA

Y ACUERDOS

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importaciones de países no participantes. Estas preferencias se conceden únicamente para los productos que cada país negocia; es decir, cubren un número limitado de productos y no son los mismos para ambos países.Los AAP tienen una duración mínima de un tio y pueden contener normas respecto dc reglas de origen, barreras para-arancclarías, cláusulas de salvaguardia,y retiro y renegociación de concesiones. Los ACE tienen objetivos más amplios; por ello deben contener un programa de desgravación arancelaria para el o los sectores que se negocian, pudiendo considerar también la eliminación de las restricciones no arancelarias. Pueden además incorporar disposiciones referentes a la coordinación de programas y estímulos gubernamentales para facilitar la complementación económica, las prácticas deslealesde comercio, y la armonización de políticas e instrumentos. Estos acuerdos también contienen normas de origen y cláusulas de salvaguardia. Dado que el programa de desgravación de los ACE no tiene que abarcar todos o la mayorfa de los sectores, estos acuerdos no necesariamente llevan a la constitución de zonasde libre comercio. Dado que en estos dos tipos de acuerdo no se unifica la política arancelaria frente a terceros países,un elemento importante son las normas de origen que se utilizan. Por medio de la Resolución 78 el Comité de Re rcsentantes de ALADI aprobó el Régimen General de Origen de la AsociaciónE , por el cual se califica como originarios de un país miembro participante de un acuerdo: 1) a los productos elaborados íntegramente en el territorio de una de las partes exclusivamente con materiales provenientes de cualquiera de los miembros del acuerdo; 2) a productos mineros, vegetales,de origen animal o extraídos del mar en base a un anexo contenido en la misma Resolución; 3) a los bienes elaborados con materiales de países no participantes del acuerdo, siempre que resulten de una transformación sustancial definida como un salto en la clasificación arancelaria de ALADI; 4) a los bienes que se elaboran en procesos de ensamblaje o montaje, siempre que el valor CIF de los materiales provenientes de terceros países no supere el 50% del valor FOB de exportación; 5) a los productos contenidos en un anexo especial, elaborados en el territorio dc una de las partes cumpliendo con los requisitos especificados en ese anexo, los que consistenen que la materia prima provenga de un país signatario del acuerdo. El único avancereciente a nivel multilateral en ALADI es la profundización de la PAR acordada en junio de 1990. El margen de preferencia regional fue incrementado, quedando entre 8% y 40% respecto del arancel aplicado a países que no son miembros de la ALADI, según el nivel de desarrollo relativo del país receptor y del otorgante de la preferencia". Al mismo tiempo, fue reducido el

ll

12

Ekte Regimen se aplica también a las exportaciones que se benefician de la PAR. AI,ADI clasifica a los países en tres categorías scpún el nivel de desarrollo relativo @íses de menor desarrollo económico relativo, países de desarrollo intermedio y los otros países miembros, que son los de mayor desarrollo relativo). Como es obvio, los paises de menor desarrollo relativo son los que obtienen un mayor margen de preferencia y conceden el menor margen de preferencia.

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número de productos que pueden contener las listas de productos exceptuados de la PAR. El número de ítems en lista de excepciónva de 480 a 1.920,según el nivel de desarrollo relativo del psis importador. No todos los miembros han adoptado los nuevosniveles de la PAR. En el caso cspccífico de Chile, como país intermedio, debe conceder una preferencia arancelaria que va de 12% para los "otros países miembros" a 34% para los paises de menor desarrollo relativo y mediterráneos. En cambio Chile recibe una preferencia que va de 8% por parte de los paísesde menor desarrollo a 20% por parte de los "otros miembros". La lista de excepcibn a la PAR de Chile debe contener un máximo de 960 ítems. En cuanto a los AAP, estos sólo han recogido las preferencias originalmente otorgadas en el marco de la ALALC. La mayoría de los ACE suscritos entre dos países han incorporado como programa de liberación del comercio las preferencias negociadas anteriormente, profundizándolas en algunos casosa 100% del arancel a terceros. Tal es el caso de los acuerdos entre Chile y Uruguay de 1985,entre México y Uruguay y entre México y Argentina, ambos de 1986, entre Argentina y Chile y entre Bolivia y Uruguay, ambos de 1991. Sin embargo, en ellos se incorpora algún mecanismo (renegociación de preferencias, acuerdos sectoriales, etc.) que permite ampliar las nóminas de productos beneficiados. En diciembre de 1990 Argentina y Brasil formalizaron en un ACE el programa automático de desgravacióny de reducción de las listas dc cxccpciones para llegar a la formación de un mercado común cn diciembre de 1994.En este acuerdo se incorporaron las concesiones negociadas en acuerdos de complementación económica y de alcance parcial anteriores. Otro ACE que va más alla del traspaso de preferencias de un AAP es el suscrito por Chile y MExico en septiembre de 1991. Como se verá más adclantc, este acuerdo tiene como objetivo la formación de una zona de libre comercio; por lo tanto, sólo quedó excluido del programa de liberacion un número reducido de bienes.

B.

El Pacto Andino

El Pacto Andino nace en 1969 con la suscripción del Acuerdo dc Cartagena. Sus miembros originales fueron Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú. En 1973se incorpora Venezuela; en 1976se retira Chile. El Pacto Andino de definió como un proceso de integración más ambicioso de lo que era ALALC en ese entonces (y ALADI actualmente). El propósito de los países miembros era, a través de un proceso de desgravación automático, llegar a un arancel cero para el comercio intrasubregional y a la conformación de una unión aduanera con la fijación de un arancel externo común (AEC). Se estableció también un mecanismo de programación regional de inversiones sectoriales, centrado en los Programas Sectoriales de Desarrollo Industrial, y la armonización de políticas económicas.como el tratamiento común a la inversión

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extranjera13.Además contemplaba la creación de una institucionalidad jurídica y económica tendiente a la formación de un mercado común. Aunque hubo progresos significativos a comienzos de los años setenta, el avance hacia los objetivos finales sufrió retrasos en aspectos importantes tales como el proceso de desgravación para el comercio recíproco, la adopción del arancel externo mínimo común y la determinación del AEC, postergándoselos plazos para su entrada en vigencia. Respecto de los programas industriales, sólo se concretaron los del sector metahnecánico y petroquímico. Sin embargo, se dieron pasos hacia la creación de una institucionalidad subregional (Parlamento Andino, Tribunal de Justicia Andino) y de mecanismosmonetarios y financieros (Fondo Andino de Reservasy Corporación Andina de Fomento). Las dificultades macroeconómicasen general, los problemas de balanza de pagos y la crisis de la deuda paralizaron el proceso durante los anos ochenta, e incluso ocurrieron retrocesos en materia de liberalización comercial. En un esfuerzo por mantener los avances, se flcxibilizó el esquema de integración, tendiendo a hacerlo menos regulado e imperativo (CEPAL, 1991a). A partir de la reunión de los presidentes andinos en las Islas Galápagos, efectuada en diciembre de 1989, se inicia un período de reactivación, reformulación y aceleración del proceso de integración andino. Si bien la Declaración de Galápagosenfatiza temas tales como la cooperación, la confianza mutua, el combate contra el terrorismo y el narcotráfico, y la seguridad alimentaria, en ella se incorpora un documento titulado "Disefio estratégico para la orientación del Grupo Andino". En éste se hace un diagnóstico de la situación del Grupo Andino a la luz de las condiciones de la economía mundial y se plantea el relanzamiento de la integración subregional, pero como complemento de y apoyo a los procesos de liberalización comercial y apertura externa de los países miembros. Los dos grandes objetivos que guiarán las acciones durante los anos noventa son la consolidación del espacio económico andino y el mejoramiento de la inserción del Grupo Andino en la economíamundial. De los lineamientos de política contenidos en cl documento se desprende el propósito de priorizar la desgravación arancelaria del comercio recíproco, la eliminación de los tratamientos comerciales de excepción14,la formación de la unión aduanera, la armonización de algunas políticas económicas y el diseño de otras comunes a toda la subregión, y reducir el énfasis en la programación industrial. Desde esa cumbre presidencial se sucedenuna serie de decisiones,tanto en las siguientes reuniones semestralesde los presidentes como en las sesionesde la Junta del Acuerdo. Estas decisiones se han traducido en un avance significativo

13 Este dgimen común contenido en la Decisión 24 provocó retirode Chile al ser considerado cl

por este país como muy restrictivo para la inversión extranjera. 14 Esta incluyen las Listas de Fkcepciones, el Régimen de Comercio Administrado y la Nómina de Reserva (productos resenados para alguno de los Programas Sectoriales de Dcsarollo Industrial).

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de la integración económica, adelantándose en algunos casos los plazos originalmente acordados. El régimen de comercio administrado y la nómina de reserva fueron eliminados durante 1990. El programa de desgravacihn del comercio recíproco fue acelerado, de manera que la zona de libre comercio andina debía concretarse en diciembre de 1991,en lugar de diciembre de 1!395 como inicialmente se había acordado. La reducción sustancial de las listas de excepcionesfue adelantada a diciembre de 1991, quedando sólo listas residuales que debían eliminarse en diciembre de 1995,pero ello fue adelantado a enero de 1993. La adopción del AEC quedo programada para 1992 en el caso de Colombia, Perú y Venezuela y durante 1992y 1993para Bolivia y Ecuador, con lo cual se adelantaría en dos anos la formación de la unión aduanera. Las características y niveles del AEC fueron acordadas en diciembre de 1991: a) habra cuatro nivclcs -5, 10, 15 y 20 por ciento, según el grado de elaboración- a partir de enero de 1992y hasta enero de 1994,fecha a partir de la cual serán sólo tres niveles: 5, 10 y 15 por ciento; b) se permite a Bolivia mantener su actual estructura arancelaria de sólo dos niveles, 5 y 10 por ciento; y c) las excepciones están constituidas por el sector automotor para el cual se podrá adoptar un arancel máximo de 40% hasta enero de 1994y de 25% despuésde esa fecha; el sector agrícola, cuyos aranceles serán fijados por fa política agrícola común, fas materias primas o insumos no producidos o de producción insuficiente para los cuales se podrá negociar un arancel cero, y los productos no producidos que podrán tener un arancel de 5 por ciento. Simultáneamente SChan tomado diversas decisiones que han tendido a liberalizar normas comunitarias, como las disposiciones sobre inversiones extranjeras y el tráfico aéreo dentro de la subregión. También se ha acordado trabajar en la armonización de normas de competencia comercial (subsidios y dumping), incentivos a las exportaciones, franquicias arancelarias, políticas macroeconómicas, y en la elaboración de políticas comunitarias como una política agropecuaria común y una estrategia común de modernizacibn industrial y productiva. En la primera mitad de 1992 sólo Colombia y Venezuela hicieron avances significativos hacia la formación de la unión aduanera, completando la constitución de una zona de libre comercio. Los eventos políticos en Perú, y la consecuente ruptura dc relaciones entre este pafs y Venezuela, pusieron nuevamente un signo de interrogación al cumplimiento de las metas a nivel del Grupo Andino en su conjunto. En agosto de 1992 Perú solicitó formalmente su exclusión hasta diciembre de 1993del proceso de liberación del comercio, en tanto que Bolivia, Colombia y Venezuela acordaron conformar un área de libre comercio a partir de octubre de 1992.Ecuador negoció plazos más largos para su incorporación a la zona dc Iibre comercio, dcbicndo completar el proceso a finales de 1993.Por último, el AEC (con las tasas seiialadas arriba) sería adoptado gradualmente entre noviembre de 1992 y diciembre de 1993 y se armonizarán los mecanismos de incentivo a las

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exportaciones, eliminándose el uso de los actualmente existentes para el comercio intrasubregional. A pesar de lo anterior, informaciones de prensa dan cuenta de la posiblidad que Bolivia solicite su incorporación al MERCOSUR, lo cual requeriría de SU retiro del Pacto Andino". C. El MERCOSUR

En marzo de 1991 Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay suscribieron el Tratado de Asunción, por el cual estos países se comprometen a crear el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), fijando diciembre de 1994como plazo para ello16. Para alcanzar este objetivo, el Tratado contempla una serie de acciones como la eliminación de las barreras arancelarias y no arancelarias para el comercio entre los paísesmiembros, la fijación de un AEC, la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales, y la armonización de legislaciones y normas en las áreasrelevanles. El instrumento de integración totalmente definido en el Tratado es la liberación del comercio recíproco con un programa de desgravación,el cual se inició en noviembre de 1991,al completarse la ratificación del acuerdo, con una preferencia inicial de 47% sobre el arancel a terceros. Esta preferencia se incrementa lineal y automáticamente cada seis meses, hasta alcanzar la preferencia de 100% (o arancel cero para cl comercio entre los paísesmiembros) a fines de 1994. Los productos contenidos en listas de excepcionespresentadas por cada país quedaron excluidos de este programa". Sin embargo, estas listas son transitorias: en forma automática, cada ano se reducen en un 20% hasta eliminarse en diciembre de 1994,excepto para Paraguayy Uruguay que tienen un plazo adicional de un año para eliminar sus exclusiones. En cuanto a las restricciones no arancelarias, los países miembros acordaron congelarlas al comprometerse a aplicar únicamente aquellas expresamente declaradas en las Notas Complementarias al Tratado y sólo a los productos en lista de excepción. A partir de diciembre de 1994 quedarían eliminadas todas las barreras para-arancelarias. Durante el período de transición, es decir hasta la constitución del mercado común, el órgano ejecutivo del MERCOSUR será el Grupo Mercado Común integrado por cuatro miembros por país, representando a los ministerios de RR.EE., Economía o sus equivalentes, y los bancos centrales. Este Grupo constituirá subgrupos de trabajo, los que se encargarán de aspectos tales como

1.5 Dchido a una cláusula sobre adhesiones en el Tratado de MERCOSLJR como se menciona más adelante. Cabe destacar que en 1990, un 34,5% de las exportaciones totales de Bolivia tuvk~n como destino países del MERCOSUR, principalmente Argentina, en cambio ~610 un 6,5% tuvo como destino el Pacto Andino (CEPAL, 1991b). 16 El Tratado del MERCOSUR ~¡CIIC como antecedentes el Programa de Integración y Caoperación Fronómica argentino-brasileño iniciado en 1986 y el Tratado de Integración entre Argentina Brasil de 1988. Véase el artículo de Mizala en este libro. y 17 El número de productos excluidos va desde 324 en la lista de Brasil a 960 cn la de Uruguay.

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los asuntos comerciales y aduaneros, las normas técnicas, las políticas fiscal y monetaria relacionadas con el comercio, el transporte terrestre y marítimo, las políticas industrial y tecnológica, agrícola, y energética, y finalmente, la coordinación de políticas macroeconómicas. En esto último se incluye la defmicibn del AEC, sobre cuyo nivel parecen haber diferencias significativas entre algunos de los miembros del MERCOSUR. En la primera reunión del Consejo del MERCOSUR, en diciembre de 1991, se suscribió el Protocolo sobre Solución de Controversias entre los países miembros y se adoptaron decisiones sobre los certificados de origen y la reglamentación de los acuerdos de complementación sectorial, así como aspectos de carácter institucional. En la reunión de presidentes, efectuada en junio de 1992, se acordb un cronograma de acciones que incluye la elaboración de un reglamento para enfrentar situaciones dc competencia desleal en el comercio interno del MERCOSUR (octubre de 1992), de un documento final sobre el AEC (marzo de 1993), de diversos documentos sobre armonización de políticas sectoriales y macroeconómicas,la evaluaciónde los acuerdosbilaterales suscritos con países no miembros (abril de 1993) y otros aspectos del programa de integración. D

Chile y los procesos de integración latinoamericanos

Desde el abandono del Pacto Andino en 1976,cl único acercamiento a ese bloque consistió en la reincorporación de Chile como accionista de la Corporación Andina de Fomento (CAF) en 1992. Chile se convierte así, junto con México, en accionista "c", lo cual permitirá la obtención de líneas de crédito para el financiamiento del comercio e inversiones conjuntas con los paises miembros del Grupo. En cuanto a apertura comercial, Chile ha preferido la negociación bilateral con países miembros del Pacto, descartándose una reincorporación a esta agrupación. Es así como negoció un acuerdo de libre comercio con Venezuela, se estudia la posibilidad de uno con Colombia y se negocian preferencias con Bolivia. El Tratado del MERCOSUR contiene una cláusula que permite la adhesión de otros paísesmiembros de ALADI, pero las solicitudes para ello sólo serán consideradas después de cinco anos de vigencia del Tratado, con la excepción dc aquellas presentadaspor paísesque "no forman parte de esquemas de integración subrcgional o de una asociaciónextrarregional". Esto se interpretó como una forma de permitir la incorporación anticipada de Chile, dado que al momento de la firma del Tratado sólo Chile cumplía con dicha condición. Sin embargo, no queda claro en qué situación queda Chile luego de la suscripción del Acuerdo de Libre Comercio con México y, si ocurriera, de un acuerdo del mismo tipo con Estados Unidos. En todo caso,Argentina y Uruguay han rcitcrado en diversasoportunidades su posición favorable a la incorporación de Chile. A pesar de ello, la posición de Chile es la de observar cl desarrollo del proceso y no considerar el ingreso hasta

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que, por un lado, no se definan aspectos claves como el AEC, y por otro lado Argentina y Brasil no consoliden una mayor estabilidad macroeconómica. III. ACUERDOS BILATERALES AMERICA LATINA RECIENTES DE CHILE EN

En los últimos dos anos, Chile ha suscrito varios acuerdos bilaterales con países de América Latina. Estos acuerdos involucran distintos niveles de avance hacia una mayor apertura comercial con estos países: algunos llevarán a la formación de zonas de libre comercio, otros enfatizan aspectos distintos de la desgravacibn arancelaria como mecanismo para incrementar el intercambio comercial y otros simplemente lijan el marco para las relaciones económicas bilaterales y para futuras negociacionesde ampliación de acuerdosya existentes. Dos de los acuerdos firmados y un tercero por suscribirse son ACE en el marco de la ALADI, por lo que en primer lugar analizamos estosacuerdos; luego mencionamos los acuerdos de otro tipo. En la sección anterior sobre la ALADI hicimos una breve descripción del contenido general de un ACE, por lo que no se repetirá aqui.

1. ACUERDOS DE ALADI DE COMPLEMENTACION ECONOMICA EN EL MARCO

Si bien en febrero de 198.5 Chile suscribió un ACE con Uruguay, es a partir de mediados de 1990 cuando SCinicia un período más activo de negociaciones bilaterales. Ello coincide con el cambio de gobierno en Chile, cl nuevo impulso que toma la integración económica entre paíseslatinoamericanos y el movimiento global hacia la formación de bloques comerciales.En 1990se acordaron las bases para la negociación de tres ACE bilaterales: con Argentina, con México y con Venezuela. Estos acuerdos comparten algunos objetivos y contenidos como el tener programas de liberación de distinta intensidad y cobertura, pero que implican la eliminación tanto de barreras arancelarias como para-arancelarias y listas de excepciones con los productos que se excluyen dc la eliminación de estas barreras. Pero como éstas no constituyen las únicas trabas al comercio internacional, tambien se promueven iniciativas para la liberalización del transporte, el intercambio de información sobre, y cuando sea posible, la armonización, normas fito y zoosanitariasy bromatológicas, normas técnicas en general y la no discriminación en las compras estatales. Un objetivo adicional es el aprovechamiento de los mercados ampliados para mejorar la competitividad en los mercados del mundo. Para ello se busca incluir mecanismos para estimular la inversión extranjera recíproca y la formación de empresas con capitales de los paísessuscriptores. Por último, estos acuerdos contienen normas sobre origen, dumping, subsidios y otras prácticas desleales de comercio, cláusulas de salvaguardia, solución de controversias, administración del acuerdo, así como también disposiciones comunes a los

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acuerdos de ALADI respecto de adhesión de terceros países, vigencia y denuncia. Naturalmente, la vecindad geográfica con Argentina implica que existen aspectos adicionales a los que se consideran en los acuerdos con México y Venezuela. Por ejemplo, la circulación de mano de obra y maquinaria, la promoción del turismo, la complementación y coordinación en los sectores minero, agrícola y hortofrutícola, infraestructura y energético, y el tránsito de mercaderías hacia y desde terceros mercados. Sin embargo, el acuerdo con Argentina, a diferencia de los otros dos, no tiene como objetivo final la formación de una zona de libre comercio.

A. Acuerdos para la formación de zonas de libre comercio

Dos son los acuerdos bilaterales de libre comercio que Chile ha estado negociando con paises latinoamericanos. El acuerdo con México se suscribió en septiembre de 1991y entró en vigencia el 1Q enero de 1992.Las negociaciones de del acuerdo con Venezuela concluyeron en el segundo semestre de 1992. Las características generales de los dos acuerdos serán muy similares, diferenciándose principalmente en aspectos tales como el ritmo y plazo de la desgravación arancelaria y el contenido de las listas de desgravación lenta y de excepciones". Las materias centrales en el Acuerdo dc Libre Comercio entre Chile y México son: i) el programa de liberación general; ii) las excepcionesal programa general, iii) las normas para el comercio recíproco; y iv) las disposicionespara la administración del Acuerdo. El programa de liberación, es decir de eliminación de las barreras al comercio recíproco, se aplica a la mayor parte de los bienes, detiniéndose sólo listas de productos excluidos de este programalg. En primer lugar, a partir del 1" de enero de 1992,fecha en que entró en vigencia el Acuerdo, se eliminaron todas las barreras para-arancelarias para los productos incluidos en el programa de liberación. En segundolugar, a partir de esamisma fecha el arancel máximo para los bienes no incluidos en la lista de exccpcioncs o cn alguna de las listas de desgravación especial es de 10%. Este arancel máximo se reduce en 2,5 puntos porcentuales el l* de enero de cada año, hasta llegar a 0 en 199620. El Acuerdo contiene tres listas de productos sujetos a un programa distinto o totalmente exceptuados de sus beneficios. Una primera lista contiene aquellos

18 La desgravación arancelaria en el acuerdo con Venezuela se inicia el 19 de enero de 1993 y temrina en 1996 con arancel 0 para los bienes en el programa general. Si bien, al igual que en cl acuerdo con México, al entrar en vigencia el acuerdo habrá una reducción inicial de los aranceles para 10s productas en la lista de desgravación lenta, la siguiente rebaja de los aranceles se producirá en 1995, llegándose a arancel 0 en 1999. 19 A diferencia de los acuerdos parciales en que se elabora sólo una lista de productos incluida en el acuerdo. 20 Las preferencias ya otorgadas en el AAP NQ 37 se conselva" en el acuerdo y cuando el programa de desgravación signifique un arancel menor, comienza a aplicarse el arancel correspondiente al programa de desgravación general.

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sectoresconsiderados como sensiblesy que, por lo tanto, requieren un programa de desgravaciónmás lento para permitir su ajuste a la reducción de aranceles.Si bien el arancel máximo para estosproductos es desde la entrada en vigencia del Acuerdo también lo%, las rebajas adicionales sólo se inician en 1994para llegar al arancel 0 en 199S21. Una segunda lista contiene todos los productos excluidos de los beneficios del Acuerdo, hasta una nueva negociación. Ambos países incluyeron aquf productos que no pueden ser liberados porque son altamente sensibles a la competencia externa, porque la eliminación del arancel tendría un fuerte impacto en el presupuesto fiscal, para mantener la consistenciade un política de carácter sectorial o debido a limitaciones constitucionales. Por último, los vehículos (buses,camiones, camionetasy automóviles) están sometidos a un tratamiento especial dado que en ambos paísesexisten políticas especialesen este sector. Estos bienes quedan excluidos hasta el 1" de enero de 1996, cuando su arancel para el intercambio recíproco se reduce a 0 en ambos paisesy en México se eliminan todas las restricciones no arancelarias existentes, que constituyen la barrera efectiva a las importaciones, para las exportaciones chilenas. En cuanto al comercio de servicios, el Acuerdo contiene disposiciones específicas sobre transporte marítimo y aéreo únicamente. Ambos países se otorgaron recíprocamente el libre acceso de las empresasnavieras nacionales a todas las cargas de su comercio exterior. También se negoció una mayor apertura en el transporte aéreo, pero con una limitación ". En cuanto a otros servicios, sólo se encomendó a la Comisión Administradora la búsqueda y propuesta de mecanismos para facilitar la apertura recíproca en la prestación de servicios, tomando en cuenta las negociacionesde la Ronda Uruguay sobre la materia. Por último, cn materia de inversiones extranjeras, los capitales dc cada país recibirán el mejor tratamiento contemplado en sus respectivas legislaciones de inversión extranjera. En otras palabras, ambospaísesse conceden mutuamente un trato de nacion más favorecida, no pudiendo otorgar beneficios mayores a terceros países. Las compras gubernamentales,las normas técnicas y las barreras sanitarias pueden también usarse como restricciones al comercio, por lo que deben ser tratadas en un acuerdo de libre comercio. No quedaron especificadas normas sobre compras gubernamentales,pero se encargó a la Comisión Administradora la elaboración, en el curso del primer año de vigencia del Acuerdo, de las disposiciones que regularán estascompras, considerando los criterios del GATT. Esta misma Comisión deberá analizar las normas técnicas, industriales, comerciales, de salud pública y de seguridad de cada país, y luego recomendar accionespara evitar que constituyan barreras al comercio. Las normas para el comercio recíproco están constituidas básicamente por la regla de origen, las disposiciones sobre prácticas desleales, promoción de

21 Las uvas quedaron sometidas a un calendario de desgravación distinto, que rige durante la mayor parte del abo, pero totalmente excluidas del acuerdo durante seis semanas de cada afio. 22 Referente a los vuelos desde las ciudades capitales.

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exportaciones y políticas de precios, y la cláusula de salvaguardia. La regla de origen general para el Acuerdo es la definida en la Resolución 78 de ALADI, quedando exceptuadosúnicamente los vehículos (buses, camiones, camionetasy automóviles) para los cuales se permite un porcentaje máximo de insumos importados de paísesno miembros de este Acuerdo de 68%, superior al 50% de la regla de ALADI para bienes ensamblados.Este porcentaje puede ser aún mayor (84%) en el caso de los automóviles, pero se impuso una restricción al número de automóviles que se pueden intercambiar con este menor contenido nacional. La cláusula de salvaguardia del Acuerdo permite suspender transitoriamente, previo aviso a la contraparte, los compromisos del acuerdo en base a la Resolución 70 de ALADI, pero bajo ciertas limitaciones. Si al aplicarse las medidas de salvaguardia se invocan desequilibrios en la balanza de pagos, tendrán un plazo de un afro y no podrán ser discriminatorias (entre países de origen de las importaciones) ni selectivas,debiendo aplicarse sobretasasa todos los bienes importados. Si las medidas sejustifican porque la importación de uno o más productos beneficiados con desgravaciónarancelaria está causandoun dario significativo a la producción interna de bienes similares o competitivos, también tienen un plazo de un ano y no pueden ser discriminatorias. En ambos casos,las medidas pueden renovarse por un ano, previo estudio conjunto de los fundamentos invocados en su aplicación. El dumping y otras prácticas desleales de comercio, los subsidios a la exportación y otros subsidios de efecto equivalente quedan prohibidos. De surgir alguna de estas situaciones, el país afectado puede recurrir a las medidas contempladas en su legislación sobre la materia, procurando seguir los criterios y procedimientos acordados en el GATT. Un aspecto novedoso lo constituye el reconocimiento que las políticas de precios públicos, entendidos como de empresas públicas, pueden tener efectos distorsionadores sobre cl comercio bilateral. Es decir, se reconoce que una política de carácter general, como podría ser la venta de un insumo básico de la producción en muchos sectoresa un precio tal que constituye un subsidio, afecta la competitividad internacional. Este tipo de situaciones serán examinadaspor la Comisión Administradora del Acuerdo. Respecto del uso de instrumentos de promoción de exportaciones en el comercio recíproco, el Acuerdo no hace ninguna mención a ellos, aparte de los subsidios, a pesar que el uso de regímenesde dmwback u otros que suspendenel pago de arancelesa los insumos incorporados en la producción de exportacion;; no son compatibles con el intercambio dentro de una zona de libre comercro . Estos mecanismosde incentivos a las exportacionesdeben ser eliminados cuando éstastienen por destino otro pafs miembro de un acuerdo de libre comercio.

23 Existen dos motivos por los cuales las cxportacioncs dentro de un área de libre comercio no deben beneficiarse de este tipo de qfmcncs. En primer lugar, porque se estarían negando los beneficios del acuerdo a los productores de insumos de los otros países miembros. En segundo lugar, porque los productores de bienes competitivos con esas cqxxtaciones en el país socio de destino no pueden beneficiarse de la misma rcducaón de aranceles a los insumos porque venden en su propio mercado.

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El resto de las disposiciones del Acuerdo tienen que ver con los mecanismos de solución de controversias, la administración del mismo, la que está a cargo de una Comisión Administradora, y otros objetivos menores del Tratado de Libre Comercio.

B. Otros acuerdos de complementación económica

En febrero de 1985 Chile y Uruguay suscribieron un ACE. El programa de desgravaciónconsisteen el otorgamiento de preferencias arancelarias,en general de 100% respecto del arancel a terceros países,únicamente para los productos que se negociaron. En materia de restricciones no arancelarias, los dos paísesse comprometieron a no aplicar a los productos negociados medidas adicionales a las declaradas en el acuerdo. El ACE conticnc además normas sobre preservación, renegociación y retiro de las preferencias, régimen de origen, cláusulasde salvaguardiay administración del acuerdo. En agosto de 1991 Chile y Argentina suscribieron un ACE que cubre una serie de materias como preferencias arancelarias, normas de acceso a los mercados y prácticas leales de competencia, complementación económica e integración física. Además varios protocolos adicionales complementan diversas disposiciones del acuerdo mismo. El programa de liberación consiste en la incorporación de las preferencias arancelarias contenidas en el AAP N* 26 y en tres AAP de Naturaleza Comercia12L'. tanto, al entrar en vigencia cl ACE no hubo ninguna reducción Por de arancelespara el comercio recíproco. Sin embargo, durante el año 1992 deben efectuarse negociacionespara ampliar los márgenes de preferencia e incorporar otras mercaderías. En cuanto a las barreras para-arancelarias, éstas quedaron identificadas en un protocolo adicional, con el compromiso de no aplicar nuevas restricciones de este tipo. El acuerdo sefiala también que se buscará eliminar gradualmente las normas administrativas (prohibiciones, licencias previas, permisos de importación) que restringen el acceso a los mercados. Con respecto a barreras técnicas al comercio, deberán dctinirse los mecanismospor los cualesse facilitará el comercio recíproco de productos sujetos a normas zoo y titosanitarias, bromatológicas, de metrologia y otros aspectostécnicos. Con respecto a subsidios y dumping, el acuerdo indica que cada país afectado podrá aplicar las medidas que su legislación interna prevé para estos casos.También se señala el principio de seguir los criterios y procedimientos del GATT y sus Códigos. En el acuerdo se plantea ademásuna scric dc accionesde complementación económica en diversas áreas (estímulo a inversiones recíprocas, promoción y facilitación de la prestación de servicios, complementación y coordinación a nivel

24 Vhse Mizala (Wl)

para un análisis del contenido del AAP NQ 26

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sectorial, fortalecimiento de las comunicacionesy fluidez de tránsito entre los dos países), pero en estas &reasno se propone nada concreto ni se definen acciones específicasni plazos para avanzar. Los reglamentos bilaterales para el transito de productos vegetales y de animales y productos pecuarios también se incorporan como protocolos adicionales al Acuerdo. El primero se encuentra como Protocolo N* 1 y cl segundo aún estri siendo negociado. Cabe destacar que aunque el tránsito de productos argentinos por territorio chileno, y viceversa, estaba autorizado con anterioridad por el Tratado de Montevideo de 1980,se reconoce cn el ACE que este transito puede tener efectos negativos sobre el comercio del país por el cual transitan los productos por el mayor uso al cual se somete la infraestructura caminera y portuaria. En particular, puede afectar la competitividad de las exportaciones chilenas. El artículo 19 del Acuerdo determina que deben realizarse estudios de factibilidad destinados a establecer los efectos de la utilización de la infraestructura y las condiciones de acceso a ésta considerando los efectos sobre el comercio con terceros y la eficiencia y costos de operación de los puertos. Otros protocolos adicionales al ACE contienen las normas para el suministro de gas natural proveniente de la Cuenca de Neuquén (Protocolo Np 2), las disposiciones sobre cooperación e integración en el sector minero (Protocolo N* 3), y las medidas que tienden a desregular el transporte terrestre entre Chile y Argentina (Protocolo N* 4). Además, como complemento a este Acuerdo, los dos países suscribieron un Tratado sobre Promoción y Protección Recfproca de Inversiones, el cual contiene normas, garantíasy protecciones para la inversión extranjera recíproca en materias tales como trato nacional, expropiación y nacionalización, repatriación del capital y utilidades, acceso al mercado cambiario, solución de controversias entre los Estados y entre un inversionista de uno de los paísesy el Estado receptor de la inversión.

2.

OTROSACUERDOSBILATERALES EN LA REGION

En los últimos dos años otras acciones de carácter bilateral se han iniciado con diversos países de América Latina como Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador y Uruguay. El proceso, normalmente, ha consistido en la firma de acuerdos "marco" para encauzarlas relaciones económicasbilaterales. El acuerdo "marco" con Colombia es cl que podría tcncr un mayor alcance en el mediano plazo puesto que una de las labores del Consejo Bilateral, creado por el acuerdo, es la celebración de consultas en la perspectiva de negociar un acuerdo de libre comercio. Este Consejo también tiene por tarea la identificación, para su posterior levantamiento, de las barreras que restringen el comercio, las inversiones y la prestación de servicios entre los dos países. Actualmente se estarían haciendo consultas y estudios para un posible acuerdo dc libre comercio entre Chile y Colombia.

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IV. LOS ACUERDOS BILATERALES EN LA REGION Y LA POLITICA DE COMERCIO EXTERIOR DE CHILE

A partir de 1974 la política comercial de Chile consistió únicamente en la apertura unilateral a través de la reducción de aranceles y la eliminación de las barreras para-arancelarias. Actualmente, el arancel a las importaciones es uniforme con una tasa ad valorem de ll%, con la excepción de los productos agrícolas sujetos a banda de precio y las sobretasas transitorias aplicadas por situaciones de competencia desleal. Además no existen barreras no arancelarias aplicadas a bienes sin uso. A partir de 1990, además de mantener la apertura de la economía y reducir unilateralmente los aranceles en junio de 1991, se toman una serie de iniciativas de carácter bilateral. Estas incluyen la decisión de negociar un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos y, como se vio en la sección anterior, varios acuerdos con países de América Latina. El objetivo de esta sección es abrir la discusión sobre algunos elementos que deben guiar la estrategia comercial hacia América Latina, exclusivamente desde el punto de vista de sus efectos económicos. Tres tipos de temas, relacionados entre sí, nos preocupan. En primer lugar, qué signitica para una economía abierta, con una política arancelaria basada en un arancel parejo, el negociar acuerdos bilaterales. En segundo lugar, qué elementos deben considerarse en la elección de un socio para un acuerdo de integración, en particular si se trata de países latinoamericanos. En tercer lugar, serialar eventuales alternativas e incompatibilidades entre acuerdos con países de América Latina y acuerdos con países de fuera de la región. La opción de Chile en los años noventa no está entre abrirse unilateralmente y abrirse bilateralmente a través de un acuerdo de integración. Esta discusión era relevante cn los años sesenta, pero actualmente la economía chilena es una economía abierta y no se descarta que se tomen nuevas decisiones que profundicen la apertura unilateral. Los acuerdos de integración no deben plantearse como sustitutos de la apertura unilateral; la discusión de fondo cs si debe (y puede) o no complementarse la apertura unilateral con acuerdos de integración, bilaterales o regionales. Dado que el proceso de apertura unilateral SCinició hace casi dos décadas y que la política arancelaria se ha mantenido estable en los últimos años, la reasignación de recursos y ajuste estructural que provoca la apertura ya ocurrieron. Por tanto, los beneficios adicionales que puedan obtenerse de nuevas reducciones unilaterales de aranceles no serían considerables desde ese punto de vista. Las aperturas discriminatorias también generan efectos reasignadores al cambiar los precios relativos, pero tienen características distintas a las de una apertura unilateral. Nos referimos esencialmente a los efectos dc creación y desviación de comercio, pero también, en el caso específico de Chile, al establecimiento de aranceles diferenciados. Considerando el alto valor del comercio internacional de Chile (en relación al PGB) y el bajo nivel del arancel, la probabilidad de desviación de comercio en un acuerdo bilateral es relativamente baja. Sin embargo, también lo es la de

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creación de comercio por el lado de las importaciones. L.a inexistencia de barreras para-arancelarias en Chile refuerza esto último. La suscripción de acuerdosbilaterales de integración implica que un mismo producto tendrá un arancel distinto dependiendo del país de origen. El arancel nominal deja de ser uniforme. La relación entre el grado de diferenciación en el arancel nominal y el número de acuerdos tiene la forma de una U invertida. A medida que aumentan los acuerdos bilaterales con distintos países,cl grado de diferenciación aumenta, pero sólo hasta cierto punto, puesto que al seguir incrementándose el número de acuerdos se aproxima a la situación de libre comercio con todo el mundo. Al pasarse a una situación con aranceles diferenciados se afecta la protección efectiva de los distintos sectoresy, por tanto, también la asignación de recursos2s.Una estrategia que privilegie los acuerdos con los mayores socios comerciales minimizará la dispersión de las tasas dc protección efectiva. Una fuente de disminución en la protección efectiva de algunos sectoresen acuerdos bilaterales se origina en el hecho que, incluso en los de libre comercio, algunos insumos quedan excluidos de la desgravaciónarancelaria pero no así el bien final. Un efecto similar pucdc darse cuando existen insumos intermedios diferenciados. El productor de un bien final que utiliza insumos intermedios originarios de terceros países,que no son sustitutos perfectos de los que exporta el país socio en un acuerdo, enfrentará una disminución en su protección efectiva al no poder compensar la reducción en el arancel del bien que produce, con la de los insumos. En el fondo, esta no es más que otra forma en la que se da la desviación de comercio. La teoría de las uniones aduaneras predice que, dado un volumen de comercio internacional, la probabilidad que un acuerdo de integración sea beneficioso está directamente relacionada con la proporción que representa el potencial socio en el comercio exterior (Lipscy, 1960). En este argumento está implícito el supuesto que en un acuerdo bilateral sólo habría desviacibn de comercio y, por tanto, ésta se minimiza si ya existe una signiticativa proporción del comercio con el otro país. Todos los argumentos anteriores apuntan a que el candidato para un acuerdo bilateral tiene que ser un socio comercial importante, principalmente como origen de las importaciones; sin embargo, Chile no tiene un socio claramente dominantel'. Los cuatro principales mercados de destino de las exportaciones, la CEE, Japón, EE.UU. y MERCOSUR, representaron en 1991el 31,8%, 18,2%, 17,6% y 8,5% de los envíostotales, respectivamente.Por el lado de las importaciones también se observa una diversificación de los paísesde origen. Los cuatro más importantes, EE.UU., la CEE, MERCOSUR y Japón

25 Sin embargo, dado que el nivel de los arancclcs cs bajo, la dispersión de las tasas de protección efectiva no será muy grande. 26 Esta es una diferencia importante con Mc'xico, por ejemplo. En 1990, el 73% de las exportaciones y el 71% de las importaciones de este país tuvieron como destino y origen, respectivamente. a Estados Unidüs (FMI, 1991).

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representaron en el mismo año el 20,6%, 18,3%, 17,3% y 8,4% del total, respectivamente. Sólo en base a esto no puede determinarse un candidato obvio para un acuerdo bilateral. No obstante, un acuerdo bilateral puede tener beneficios que no se obtienen con la apertura unilateral. Esto fue planteado y desarrollado hace más dc una década por Wonnacott y Wonnacott (1981)27.Mencionaremos dos efectos de un acuerdo bilateral discutidos en ese trabajo: el acceso a un mercado y la incorporación de costos de transporte diferenciados. A diferencia de la apertura unilateral, un acuerdo bilateral puede permitir o mejorar el acceso al mercado del país socio al eliminarse las barreras para-arancelarias y arancelarias. El acceso privilegiado a un mercado grande, protegido de otros competidores, resulta en un mejoramiento de los términos de intercambio. Esto se vuelve cada vez más importanle al perder importancia el segundo tipo de barreras y hacerse más evidentes las primeras. Como se destaca en la literatura más reciente sobre bilateralismo, los acuerdos de este tipo aseguran un acceso más estable al otro mercado en un período en que se ha hecho más común el recurso a barreras al comercio en la denominada "zona gris" del GATT, a la imposición de medidas antidumping y derechos compensatorios,y al establecimiento de normas técnicas con un claro propósito proteccionista. La existencia de costos de transporte diferentes hacia distintos mercados hace que ciertos bienes puedan exportarse únicamente a países geográficamente cercanos, en cambio otros a todos los mercados. Esto implica que para ciertos bienes habrá comercio sólo con algunos países. En tal caso, una eliminación recíproca de aranceles con el o los paísescon los que se comercia en esosbienes será preferible a la apertura unilatera12*. De lo anterior se deduce que debieran escogersesocios de gran tamaño y geográficamente cercanos. El tamaño del mercado hace más atractivo negociar acuerdos con EE.UU., Japón o la CEE que con paísesde América Latina, dado que existiría un mayor potencial de crecimiento de las exportaciones.Además, en la medida que los países de América Latina han ido reduciendo sus barreras al comercio, el argumento de mejor acceso al mercado ha perdido alguna fuerza como motivacibn para estos acuerdos, excepto cn cl caso de Brasil en que ademásse combina con un mercado de tamaño significativo. Por otro lado, los menores costos de transporte hacen más favorables los acuerdos con países geográficamente cercanos. En la primera sección de este trabajo se destacó la importancia que han adquirido los países limítrofes como mercados para las exportacionesmanufactureras,si bien pueden haber elementos de transitoriedad. A pesar de ello, este hecho refleja que estos mercados son una opción para la diversificación de las exportacioneshacia esetipo de bienes29.

27 Véase también Dombusch (lY89). 28 Lo que ocurre es que el problema se hace equivalente al caso de sólo dos economías, en que el óptimo es el libre comercio entre ellas. Véase Wonnacoll y Wonnacott (1381). 29 En esto, nuevamente, México tenía una opción clara: un vecino con un mercado de gran tamaño.

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El análisis dc los acuerdos de integración con América Latina debe incorporar otros aspectos,tales como las políticas económicas en general, y de comercio exterior en particular, aplicadas por los paises de la región, las condiciones macroeconómicas prevalecientes y la evolución de los bloques comerciales.También debe discutirse el tipo de acuerdos que puede negociarse. Una característica de América Latina en la última década es la inestabilidad macroeconómica, cuyas causasno corresponde discutir aquí. Sin embargo, esta inestabilidad tiene dos efectos negativos sobre las perspectivas de acuerdos de integración. El primero resulta de las altas tasas de inflación y la inestabilidad cambiaria. Las fuertes fluctuaciones que ellas provocan en los precios relativos y en la competitividad de los sectores transables atentan contra el desarrollo del comercio intralatinoamericano y su expansión por medio de acuerdos de desgravación arancelaria. El segundo se asocia con la necesidad de recurrir frecuentemente a polfticas de estabilización que contraen la demanda agregada. Ello lleva a variabilidad en las exportacionesde los socios comerciales y a que los sectores internos afectados por la recesión coloquen sus excedentes en los mercados vecinos, de más fácil acceso,a precios que dañan la producción local. Además las exportaciones de los socios se ven afectadas por aumentos de aranceles e imposicibn de restricciones para-arancelarias por motivos de balanza de pagos y recaudación fiscal. La compatibilidad de políticas de estímulo a nivel sectorial y de toda la economía es otro elemento a incorporar en la evaluación de un posible acuerdo. Si bien estas pueden tener efectos distorsionadores del comercio independientemente de la existencia de un acuerdo, la liberalización del comercio recíproco puede hacerlas más evidentes.Las consecuenciaspueden ser la activación frecuente de los mecanismosde defensaante la competencia desleal y la emergencia de presiones sectorialespara un aumento de la protección. Entre las políticas que tienen efectos sobre la competitividad cabe mencionar las de precios y tariticación de las empresas públicas, en particular cuando producen insumos básicos (combustibles, electricidad, etcS". Las consecuenciaspara ciertas polfticas sectoriales de Chile de los acuerdos de integración también deben ser consideradas. Por ejemplo, para mantener la coherencia de una política de bandas de precio los productos que se benefician de ésta debieran excluirse de los programas de desgravación arancelaria. Ello dificulta las negociaciones con países que tienen ventajas comparativas en esos mismos productos. Las negociacionesbilaterales con países de América Latina han tendido a centrarse en los Acuerdos de Alcance Parcial, en los que se otorgan preferencias sólo a bienes seleccionados.Tal como lo señalan Wonnacott y Lutz (1989), la dinámica de estas negociaciones de listas selectivasde productos lleva a que el

30 Como se vio antes, en el acuerdo de libre comercio entre Chile y M&co se reconoció explícitamente la impatancia de estas políticas. Recientemente en la prensa han aparecido informaciones que dan cuenta de la disconformidad de los empresarios argentinos por la dtferencias en Ics costas de la energia entre Argentina y Brasd.

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resultado sea solamente desviación de comercio. Las preferencias tienden a otorgarse únicamente para aquellos bienes que se importan de terceros países sin producción interna significativa y tienden a rechazarse cuando ésta existe3Y. Además, el rechazar preferencias y hacer fracasar las negociaciones no tiene ningún costo, no habiendo entonces incentivos para liberalizar el comercio por este mecanismo. Por ello y por el efecto que tienen las excepcionesdiscutido anteriormente, es del todo deseableque las negociacionesbilaterales evolucionenhacia acuerdos que abarquen un número signilicativo de bienes, en los que la desgravación sca generalizada. iDebieran estos acuerdos tener como objetivo la formación de areasde libre comercio o de uniones aduaneras?Si bien los recientes procesos de liberalización, descritos en una sección anterior, han reducido el promedio de los aranceles a niveles similares al vigente en Chile, la existencia de estructuras arancelarias diferenciadas dificulta la posibilidad de negociar un arancel externo común. Pero en términos más generales, mientras los procesos y los niveles de apertura no estén consolidados, los acuerdos de libre comercio tienen la ventaja que permiten la mantención de una política comercial independiente. Una alternativa que puede usarse como primer paso para negociaciones más amplias, en términos de cobertura de bicncs, son los acuerdosscctorialcs. En este caso, los ganadores y perdedores se encuentran en un mismo sector en lugar de sectores diferentes (Schott, 1989), lo cual puede hacer más fácil una negociación. El sector que tiene que reducir su protección es también el que se beneficiará con la apertura (Schott, 1989). Aún es prematuro alirmar que en América Latina se están formando bloques comerciales o que la región misma se vaya a constituir en un bloque. México tomó la opción de pertenecer al bloque de América del Norte, lo cual es razonable si se considera que su comercio con otras regiones del mundo representa sólo un 25% del total. La reactivación del Pacto Andino y la creación del MERCOSUR harían presumir la formación de dos bloques en América del Sur, pero aún es prematuro adelantar una conclusión al respecto. En todo caso, la evolución del MERCOSUR tiene más trascendencia para Chile puesto que Argentina y Brasil son los socios comerciales más importantes en América Latina y los mercados más grandes en América del Sur. Un posible efecto de su formación será una desviación de comercio en contra de Chile, que podría afectar a las exportaciones no cobreJ2. Esto se verá agravado cuando el MERCOSUR reduzca a 50% del arancel externo común todas las preferencias superiores otorgadas a terceros paísesmiembros de ALADI. Esto implica que se debe diseñar una estrategia para las relaciones económicascon esta agrupación. Después de la suscripción del acuerdo de libre comercio con México, el énfasisen la discusión sobre contratos de integración se ha puesto en un eventual tratado de libre comercio con Estados Unidos, si bien simultáneamente continuaron las negociaciones y se llegó a un acuerdo con Venezuela y se ha

31 En ocasiones, incluso se suspende la preferencia cuando aparece producción interna. 32 Véase el trabajo de Mizala en este libro para una discusión de este tema.

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anunciado el estudio de un posible convenio del mismo tipo con Colombia. iQué implicancias ticne el preferir un acuerdo con EE.UU.? El primer punto es que un tratado de libre comercio con EE.UU. puede tener dos complicaciones institucionales para las relaciones económicas dc Chile con América Latina. La primera cs que cl Tratado dc ALADI tiene una cláusula de nación más favorecida para acuerdos no previstos en ese tratado: según el artículo 44 toda concesión se hace extensiva al resto de los miembros de la Asociación. Lo que ocurra en el caso de México será un precedente para Chile, pero debe considerarse que un eventual retiro de ALADT tendría mayores costos para Chile que para México. Sólo el 2,4% de las exportaciones mexicanas tiene como destino los países de ALADI (CEPAL, 1991b), en comparación con 13,7% para Chile. Además, las preferencias ALADI tienen una importancia significativa en las exportaciones chilenas a Argentina y Brasi13'. La segunda se relaciona con la cláusula de adhesión al MERCOSUR que se señaló en una sección anterior y que permite la incorporación de Chile cn cualquier momento mientras no pertenezca a otra agrupación de integración económica. En la discusión pública de acuerdos con países de América Latina, en particular con Argentina, se destaca los costos de ajuste que significaría para ciertos scctorcs un acuerdo de integración, a pesar de que no se han hechos estudios recientes sobre el tema, al menos para el sector manufacturero. En el caso de Argentina, se reitera el temor respecto del futuro de la agricultura dedicada a los denominados "cultivos tradicionalcs" (i.e., cereales). Sin embargo, Estados Unidos tiene ventajas comparativas en los mismos cereales que Argentina. Contrariamcntc a lo que se expresa comúnmente, un acuerdo de integración debiera hacerse entre economías similares más que entre economías disímiles o complementarias. Si la complementariedad se define en términos de las estructuras productivas bajo protección, la teoría predice que mientras más similares sean éstas, mayores serán los beneticios de un acuerdo de integración (Lipsey, 1960; Michacly, 1977, cap. 6). Esto se explica porque en estos casos mayores serán los efectos reasignadores de recursos que genera el acuerdo al expandirse en cada país la producción de los bienes en que es relativamente más eficiente y contraerse la de los bienes, en que es relativamente más ineticiente. El potencial para creación dc comercio cs mayor. Curiosamente, en las discusiones públicas se enfatiza la complementariedad de las economías como un elemento en favor de la integración. Ello se explica porque si las estructuras productivas de las economías son distintas entre sí habrá muy pocos sectores perdedores con la integración. Por tanto, la economía política de la integración es más fácil que cuando existe similitud en las estructuras productivas. Dada la política comercial seguida por Chile en los últimos veinte años, el patrón de especialización rcsultantc rctlcja las ventajas comparativas respecto de

33 Véase Mirala (1990) y (1991).

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los países desarrollados. Por tanto, un acuerdo con EE.UU. podría significar menores efectos reasignadoresque contratos con paísesde America Latina. Pero también que las gananciaspotenciales del libre comercio con ese país no pueden ser exageradas. En la primera sección de este trabajo se vio que las exportaciones clasificadas aquí como otros productos industriales explican el alto crecimiento de las exportaciones hacia paísesvecinos en los ííllirnos años.De hecho, tal como se observa en el cuadro 4 del artículo de Campero y Escobar en este libro, los paisesde ALADI representan el principal mercado de las exportacionesde otros productos industriales con una participación del 38,3%. En 1986 estas exportaciones a EE.UU. y ALADI tenían un monto similar (USS 47,5 millones y US%55,3 millones, respectivamente); sin embargo en 1991 las exportaciones de este tipo con destino a Estados Unidos fueron iguales a la mitad de las que tuvieron como destino los países de ALADI (US$ 165,2 millones y US$ 343,7 millones, respectivamente). Las razonespara estas diferencias en la expansión de estas exportaciones requieren de mayor investigación, pero en una estrategia de diversificación de las exportaciones este hecho debe ser evaluado en la elección de socios para acuerdos bilaterales. Cabe señalar, eso sí, que cs probable que en el crecimiento de estas exportaciones hacia EE.UU. tengan relativamente mayor importancia factores permanentes que en la expansión hacia Latinoamérica debido a la mayor estabilidad del mercado norteamericano y del tipo de cambio real bilateral. V. CONCLUSIONES

América Latina no ha estado ausente del renovado interés en los acuerdos de integración económica que se da en todo el mundo. Además de la reactivación de antiguos grupos subregionalesse observala creación de nuevasagrupaciones, un activo bilateralismo e incluso Estados Unidos ha propuesto la formación de un área de libre comercio cn las Américas. En agosto de 1992 concluyeron las negociacionespara un tratado de libre comercio entre México, Canadá y Estados Unidos. Sin embargo, una diferencia importante con los años sesenta,Cpocaen la cual tambien hubo un alto interés en la integración económica, es que ahora ocurre simultáneamente con procesosde apertura comercial unilateral en casi la totalidad de los países dc la región. Esto significa que el contexto en el cual se dará el comercio de Chile con América Latina en los años noventa será distinto del que prevaleció en décadasanteriores. Si bien Chile no se ha incorporado a algún esquema de integraci6n subregional, en los últimos dos años SChan negociado varios acuerdos bilaterales con distintos objetivos en términos de liberalización comercial recíproca. ES así como se suscribió un acuerdo de libre comercio con México y se negoció otro con Venezuela. El ACE firmado con Argentina enfatiza aspectos distintos de la desgravaciónarancelaria, pero que también influyen en el comercio bilateral, en

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particular entre dos paíseslimítrofes. Otros acuerdos han tenido como propósito darle un marco a las relaciones económicasbilaterales. Por otro lado, a partir de 1990 se observa un fuerte crecimiento de las exportaciones a los países de ALADI, particularmente a Argentina, Bolivia y Perú. Un aspecto interesante de esta expansión es que ésta SC explica por exportaciones de bienes manufacturados, tanto basados en el procesamiento de recursos naturales como otros bienes industriales (metalmecánicos, químicos y textiles). Este dinamismo se debe a factores permanentesy transitorios, no siendo posible aún determinar cuáles predominan. Sin embargo, es destacable que el crecimiento de las exportaciones manufacturadas sea mayor hacia los mercados latinoamericanos que hacia el resto del mundo. Chile no tiene un socio comercial que sca un candidato obvio para un acuerdo de integración. Las opciones que se escojan deben buscar minimizar los efectos negativos de la desviación de comercio y maximizar los potenciales beneficios de los acuerdos bilaterales, como el que puede ser un mecanismo para obtener un acceso privilegiado y estable a otro mercado. En tal caso, los mercados de mayor tamaño son los que debiera preferirse; no obstante, la cercanía geográfica de algunos mercados permite exportar a éstos ciertos bienes que por costos de transporte no son competitivos en otros. Ambos elementosson relevantesen una estrategia comercial que busca diversificar las exportaciones. REFERENCIAS BIBLIOGRAPICAS

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