x

Read CASOPIS.qxd text version

INSTITUT ZA UPOREDNO PRAVO INSTITUTE OF COMPARATIVE LAW

ISSN 0039 2138

UDK 34

STRANI PRAVNI ZIVOT

2/2009

BEOGRAD 2009

Redakcija Editorial Board Prof.dr Tomas Fleiner (Friburg, Svajcarska) Prof.dr Vid Jakulin (Ljubljana, Slovenija) Prof.dr Jeryy Rajski (Varsava, Poljska) Prof.dr ore Ignjatovi (Beograd) Prof.dr ore orevi (Beograd) Doc.dr Dusan Popovi (Beograd) Dr Branislava Knezi (Beograd) Dr Ivanka Spasi (Beograd) Dr Dragana Knezi-Popovi (Beograd) Mr Jelena erani (Beograd) Dr Jovan iri (Beograd) Glavni i odgovorni urednik Editor in chief Dr Jovan iri Sekretar redakcije Secretary of Editorial Board Mr Jelena erani Lektura i korektura Proofreading Nevenka Zalac Izdavac Publisher Institut za uporedno pravo Institute of Comparative Law Beograd, Terazije 41 E-mail: [email protected] Tel. (381-11) 32 33 213

Casopis ,,Strani pravni zivot", osnovan je 1956. godine i izlazi tri puta godisnje. Rukopisi se ne vraaju i podlozni su anonimnoj recenziji. Rukopisi treba da sadrze kratak apstrakt na srpskom i engleskom jeziku i da ne prelaze obim od 20 kompjuterskih strana. Od broja 1 za 2008. godinu, casopis se moze citati i u on-line verziji na web sajtu Instituta za uporedno pravo www.comparativelaw.info

3

STRANI PRAVNI ZIVOT 2/2009

SADRZAJ

Rainer Faupel, PhD THE RULE OF LAW................................................................................7 Dr Ivanka Spasi UNIDROIT - DOPRINOS UNIFIKACIJI NEKIH OD NAJVAZNIJIH PITANJA MEUNARODNOG TRGOVINSKOG PRAVA............................27 Dr Aleksandra Rabrenovi PARLIAMENTARY CONTROL OF THE BUDGET IN FRANCE: IMPLICATIONS OF "NEW FINANCIAL CONSTITUTION" ...............55 Dr Dragan Prlja, Dr Miodrag Savovi E-MAIL KAO DOKAZNO SREDSTVO U UPOREDNOM PRAVU.......71 Dr Franci Avsec CLANSTVO KORISNIKA I INVESTITORA U ZADRUZI: UPOREDNI PREGLED UREENJA U EVROPSKOM PRIVREDNOM PROSTORU I SAD .......................................................85 Dr Monika Milosevi PRAVO NA TUZBU I PRAVO NA ZALBU U SISTEMU GRAANSKOG SUDSKOG POSTUPKA SAD ...................................127 Dr Snezana R. Stojanovi NEPRAVICNA PORESKA KONKURENCIJA U EVROPSKOJ UNIJI.........................................................................139 Dr Dragan Jovasevi PORESKA UTAJA U UPOREDNOM KRIVICNOM ZAKONODAVSTVU .............................................................................159

4 Stepi Danica KRIVICNA ODGOVORNOST LEKARA ZA NESAVESNO PRUZANJE LEKARSKE POMOI Uporednopravna analiza krivicnih zakonodavstava nekih zemalja Jugoistocne Evrope .......................................................189 Prof. dr Dragana Knezi-Popovi DISCIPLINSKA ODGOVORNOST U SLOBODNIM PROFESIJAMA ........................................................215 Mr Dusan Davidovi, Dr Zelimir Kesetovi UPOREDNI PRIKAZ ZAKONODAVSTVA PRIVATNOG SEKTORA BEZBEDNOSTI U ZEMLJAMA EU I ..............................235 Dr Milan Milosevi, Mr Sinisa Dosti SARADNJA GRANICNIH POLICIJA ZEMALjA EVROPSKE UNIJE - PRIMER SR NEMACKE I POLJSKE ..............253 Dr Zlatko Nikoli NACIONALNE, KULTUROLOSKE I FILOZOFSKOPRAVNE KARAKTERISTIKE ZATVORSKIH SISTEMA (Uporedna analiza ).............................................................................271 Mr Dejan Suput DOKUMENTI MEUNARODNIH ORGANIZACIJA KOJI PROPISUJU ZABRANU UPOTREBE DOPINGA U SPORTU ........................................................................291 Dr Zorica Mrsevi SLOBODA JAVNOG OKUPLJANJA IZMEU POLITIKE I MEUNARODNOG PRAVA ................................................................315 Dr Nenad Z. Petrovi EVROPSKA ZAJEDNICA NARODA U IDEJAMA ADOLFA HITLERA I NACIONALSOCIJALISTICKOJ PRAKSI .........345

5

FOREIGN LEGAL LIFE 2/2009

TABLE OF CONTENTS

Rainer Faupel, PhD THE RULE OF LAW................................................................................7 Ivanka Spasi Ph.D UNIDROIT - UNIFICATION OF SOME OF THE MOST INTERESTING QUESTIONS OF INTERNATIONAL COMMERCIAL LAW .............................................................................27 Aleksandra Rabrenovi, PhD PARLIAMENTARY CONTROL OF THE BUDGET IN FRANCE: IMPLICATIONS OF "NEW FINANCIAL CONSTITUTION" ...............55 Dragan Prlja, PhD, Miodrag Savovi, PhD E-MAIL AS EVIDENCE IN CONTEMPORARY LAW ...........................71 Franci Avsec, PhD PATRON AND NONPATRON (INVESTOR) MEMBERS IN COOPERATIVES: A COMPARATIVE SURVEY OF THE REGULATION IN THE EUROPEAN ECONOMIC AREA AND IN THE USA .......................................................................85 Monika Milosevi, PhD THE RIGHT TO CLAIM AND THE RIGHT TO APPEAL IN THE CIVIL PROCEDURE IN THE USA ........................................127 Snezana R. Stojanovi, PhD HARMFUL TAX COMPETITION IN THE EUROPEAN UNION .......139 Dragan Jovasevi, PhD THE TAX EVASION IN THE COMPARATIVE CRIMINAL LAW .........159

6 Danica Stepi CRIMINAL RESPONSIBILITY OF MEDICAL PRACTITIONERS FOR NEGLIGENT PROVISION OF MEDICAL ASSISTANCE ­ A COMPARATIVE ANALYSIS OF THE CRIMINAL LEGISLATION OF THE SOUTHEAST EUROPEAN COUNTRIES.............................189 Dragana Knezi-Popovi PhD DISCIPLINARY LIABILITY IN FREE PROFESSIONS .......................215 Dusan Davidovic, MA,Zelimir Kesetovic,PhD COMPARATIVE OVERVIEW OF THE LEGISLATION THAT GOVERN PRIVATE SECURITY IN EU .....................................235 Milan Milosevi, PhD, Sinisa Dosti, LLM COOPERATION OF BORDER POLICE OF THE EU MEMBER STATES ­ EXAMPLE OF FEDERAL REPUBLIC OF GERMANY AND REPUBLIC OF POLAND .................................253 Zlatko Nikoli; PhD NATIONAL, CULTURAL AND PHILOSOPHICALLY-LEGISLATIVE CHARACTERISTICS OF THE PRISON SYSTEMS (Comparative analysis) ........................................................................271 Dejan Suput, MA REGULATIONS OF INTERNATIONAL ORGANISATIONS PRESCRIBING PROHIBITION OF DOPING IN SPORT...................291 Zorica Mrsevi, PhD FREEDOM OF PUBLIC ASSEMBLY BEETWEN POLITICS AND INTERNATIONAL LAW ............................................315 Nenad Petrovi, PhD EUROPEAN COMMUNITY OF PEOPLE IN THE IDEAS OF ADOLF HITLER AND IN THE PRACTICE OF NATIONAL-SOCIALISM ...............................................................345

7 Rainer Faupel*

THE RULE OF LAW

­ Nothing Purely Abstract and No Matter for Sunday Speeches Only ­

This text is a lecture that Rainer Faupel gavein Belgrade on 21.04.2009. Few years ago on the summit of G-8 in Berlin he also gave the lecture about the Rule of law.. In this text he talks about general definitions of the notion of the Rule of law, but also pays special attention to some social, cultural and political factors that must be fulfilled if we want to establish the Rule of law in one country. In that sense he pointed out sveral factors, such as education in professional and ethical standards, building confidence in state

Dr. iur.; State Secretary (ret.), Ministry of Justice, State of Brandenburg (Germany) --- Dr. Rainer Faupel (born 1938 in Hochheim am Main, Germany) started, after studying law at Munich and Frankfurt Universities, his professional career as a scientific assistant at Giessen University and, later, as judge in labour courts in Frankfurt and Offenbach. From 1970 until 1990 he worked as civil servant in different positions in the Federal Ministry of Justice in Bonn (i.a. Civil Law section, Chef de Cabinet of the Federal Minister of Justice, Budget and Finance section, Commercial Law section,). After German re-unification in 1990 he served as head of the Berlin branch of the Federal Ministry of Justice and started the integration of the remainder of the GDR Ministry of Justice into the Federal Ministry. From December 1990 until 1999 he acted as State Secretary (Deputy Minister) in the Ministry of Justice of the newly formed Land (State) Brandenburg. In this capacity it was his task to build up the Ministry and to re-build the judiciary, to organise and supervise the drafting of the respective laws, to transform the so far GDR judiciary and prosecution into a Brandenburg State judiciary and prosecution, and to contribute to its functioning under the conditions of transformation within re-united Germany. He was appointed to serve as member in different law commissions (e.g. reforms for the Federal Constitutional Court). Since his retirement in 1999 he is working as arbitrator and as consultant. In the latter capacity he headed bilateral and EU financed projects i.a. in Serbia (2001/2002 and 20052007). He is living in Berlin. Among his publications are books and articles about his experiences in rebuilding the Brandenburg judiciary and as an expert in institution building abroad.

*

8

Strani pravni zivot 2/2009

institutions, the role of free press and media, cultural changes, political support, etc. Key words: rule of law; national and international level; education; building confidence in state institutions; free press; cultural changes; political support

I. Introduction For some it might need an explanation: Why another lecture on the rule of law topic? Why repeating statements constantly made in discussions with the public, with the Government and NGOs, and repeated in countless seminars and round tables? Why dealing with a matter which, after endless repetition, might in the meantime have become an increasingly boring subject for the counterparts in States in transition or in developing countries? The answer is very simple: There is still a terrible gap between words and practice. The essence, therefore, of my presentation is in the sub-title: First, the rule of law is much more than an abstract principle. It has most tangible flesh and bones. And if you do not see or feel the flesh and bones then you can be sure that something is wrong with the rule of law. Second, you undoubtedly hear a lot about the rule of law in Sunday speeches (or seminars and round tables), in solemn statements of politicians, or you read about it in papers of great dignity. This is not enough. If you do not experience the rule of law in day to day life, as a devoted effort of all State institutions, as common interest and common expectation, or as the normal way of life and the normal functioning of both the society and the institutions of your State, then the rule of law is just words, not practice and normality. June 1993 was a very important day not only for the European Union but also for Serbia, even if at that time only very few will have noticed or realised that here. The European Council agreed on three core conditions to be met by States wishing in future to become an EU Member State. After the big changes in Eastern Europe, after the breakdown of the Soviet Union and the Warsaw Pact, after the independence of many new (and old) States and after their fight for democracy and rule of law, it became more and more visible that the European Union rather soon would comprise quite a number of new Member States; they all had behind them a history where these core conditions for membership had not been accepted or even had been object-

Rainer Faupel · THE RULE OF LAW

9

ed. Since the European Union regards itself, inter alia, as a community of common values it is not surprising that there is a first, so-called political criterion which reads as follows:

Membership requires that the candidate country has achieved stability of institutions guaranteeing democracy, the rule of law, human rights and respect for, and protection of, minorities.

The rule of law is, of course, also a cornerstone of the foundation treaties of the European Union, and every Member State is bound to the relevant provisions.1 I will not speak today about the other two criteria, namely the economic and the acquis criterion, respectively. I am just talking about this first political criterion which, in my opinion, could also be named the "rule of law criterion": protection of human rights and of minorities undoubtedly are an indispensable part of the rule of law, and, at least for Europe, it should be equally undisputable that the rule of law requires democracy and that democracy cannot work without the rule of law. Before turning to the difficulties of establishing and implementing the rule of law in countries in transition, like in Serbia, let me underline that rule of law as a topic mainly, regrettably, for solemn declarations and Sunday speeches is not just a problem of developing countries or countries in transition. The European Union, too, in connection with recent enlargements, had to ask itself whether it had given the rule of law criterion really all the importance it should have been given. The Union and the Member States had to realise that certain new member countries had given more lip service to the rule of law issue than proper implementation; even, that certain laws regarded essential for the implementation of the rule of law have been repealed or considerably weakened after accession. Therefore, the European Union in future for sure will have to pay more attention to a really credible implementation of the rule of law, and a country wishing, like Serbia, to become a member of the European Union is well advised to take the rule of law requirement extremely serious. The European Union had to learn the lesson that words, even bills in the statute book, are not sufficient proof for the application of the rule of law. All States aspiring for EU membership will in

1 See, e.g., the consolidated text of the Treaty on European Union agreed upon, but not yet ratified by all Member States, in Lisbon on 13 December 2007, Articles 2, 3, 6.

10

Strani pravni zivot 2/2009

the years to come be observed with much more critical eyes than the States before. At the same time one should always be aware that, given the many problems of the enlargement process in the past, there is a growing sense within the European Union that, before further enlargement takes place, a certain consolidation of the Union and internal reforms are necessary. Non-fulfilment or not sufficient fulfilment of the rule of law criterion can very easily be used as an excuse for waiting a while with accession. Therefore, Serbia, like any other country wishing to become a member state, should give the utmost priority to the rule of law issue. What, with respect to the rule of law, is laid down in the draft Stabilisation and Association Agreement2 is essential for the rule of law, and the European Union, in the light of its most recent experiences, will have a still closer look whether the implementation consists just of words and promises or is consolidated practice within all State institutions and daily life. For the moment, in any case, no one, not even a most sympathetic observer like me, can be satisfied with the rule of law situation in the country. I am referring not just to the EU Commission's last Progress Report3 or to a recent Council of Europe Report on obstacles to full implementation of human rights in Serbia. If the Belgrade Centre for Human Rights deplores deterioration in the human rights situation, if even the President of the Republic of Serbia states that the future of Serbia depends on breaking links between crime, economy, justice system and politics or that the rule of law still is not achieved, then I need not quote a lot more sources. It is, to the contrary, most remarkable that again and again there are news about the involvement even of most high ranking judges in bribe and misconduct or that that one or the other among them is directly connected with criminals.

Cf. Articles 1, 2, 8, 80, 114, of the draft SAA. A more detailed list of topics essential for the rule of law is contained in the European Council Decision of 18 February 2008 on the principles, priorities and conditions contained in the European Partnership with Serbia including Kosovo as defined by United Nations Security Council Resolution 1244 of 10 June 1999 and repealing Decision 2006/56/EC; Official Journal L 080, 19/03/2008, pp. 4670. The EU Commissions Progress Report on, inter alia, Serbia of 5 November 2008 (MEMO/08/672) is not too explicit in this respect; however, there is a clear warning or reminder that there was not much progress. 3 See footnote 2

2

Rainer Faupel · THE RULE OF LAW

11

II. Definitions and General Remarks What is the "Rule of Law"? I am not going to bore you with the libraries full of definitions and descriptions of the concept of "rule of law". And I am also not talking about the other libraries full of academic dispute about similarities and divergences between "rule of law", "état de droit" and "Rechtsstaat", or similar terms in other languages. This is something for academics and I am more a practitioner. As such pragmatic approach we should follow a definition used within the United Nations. This definition is far more than the old-fashioned just formal or positivistic definition: It has, by using explicit substantive criteria, left behind the old tradition of not interfering with so so-called "Internal affairs". Moreover, it has the advantage that it is not objected by anyone. The definition reads:

The ,,rule of law" refers to a principle of governance in which all persons, institutions and entities, public and private, including the State itself, are accountable to laws that are publicly promulgated, equally enforced and independently adjudicated, and which are consistent with international human rights norms and standards. It requires, as well, measures to ensure adherence to the principles of supremacy of law, equality before the law, fairness in application of the law, separation of powers, participation in decision-making, legal certainty, avoidance of arbitrariness and procedural and legal transparency.4

You see that the definition consists of a number of fundamental substantive provisions and of provisions of a more formal character. The most important element of this definition is the idea of the supremacy of the law and of accountability to laws. This idea is deeply rooted in the European history of the age of the enlightenment and connected with the great German philosopher Immanuel Kant. Examples for the substantive provisions of the UN definition are: first, the said supremacy of the law for all actors, public and private, in a given State; I add: supremacy of the law understood as the opposite of supremacy of power or of political and economic interest; and, of course, understood as

4 Cf. e.g.: The rule of law and transitional justice in conflict and post-conflict societies;

Report of the Secretary General, UN Security Council, S/2004/616, no. 6

12

Strani pravni zivot 2/2009

the opposite of depending from just the will of a king, any other personal ruler or a political party; second, separation of powers of government (or, what I would prefer: separation and appropriate balance of powers); third, consistency of the laws with human rights norms and standards. These substantive requirements are so fundamental that, even if discussions in detail are possible, they cannot be questioned as requirements for the rule of law. Having in mind the definition and the underlying substantive charters and treaties you see why I regard it as a step back if some still talk about a merely positivistic definition of the rule of law; such positivistic definition would simply say, that you already had a functioning rule of law if, completely independent from its content in substance, the application of the law were just in line with the existing institutions and the laws formally agreed. However, the UN definition in addition has a more open part where formal, even if highly important, requirements are stated: The laws, to which all actors in a State have to be accountable, are, apart from being always required to be consistent with human rights and the other substantive provisions of the definition, not substantially circumscribed; they have just to fulfil the general requirements of being publicly promulgated, equally enforced and independently adjudicated ­ the last two conditions (equal enforcement and independent adjudication) undoubtedly again very substantive elements extremely hard to achieve in a country in transition. This distinction between substantive and more open elements of the definition is important because it raises the question to which extent the rule of law has a normative foundation in international law. The answer is: Whereas certain and most important general principles of the rule of law can be regarded as binding for all, there is, as far as there is no binding international law, wide room and discretion for national legislators to enact their individual body of national laws according to their own traditions and needs. We will have to live with the permanent tension between international disciplines and commitments and national policy space. That means for national constitutions and legislations: There are many different ways how the general principles of the rule of law concept can be translated into national constitutional and legislative systems. No such system is the one and only, and there are many ways to create and apply constitutional and legal systems that are in conformity with the rule of law, even if among them there are important differences. I am stressing this point

Rainer Faupel · THE RULE OF LAW

13

because I do not like a certain tendency of international organisations to impose something which they regard as perfect without adapting it properly to national needs and legislative traditions. It also means that, insofar as there is no binding international law, you can, if trying to improve rule of law principles, not just ask the given State to comply with "the law". It will ask: "Which law?" Therefore, instead of making a simple reference you will have to convince this State to change his law or to adopt new laws. You will have to convince that the law you have in mind out of such and such reasons is better than his, that there are broadly accepted principles of good governance, that there are best practices, and that there are international treaty systems which are so widely adhered to that it makes sense to join them, too. To give just one example: The protection of intellectual property rights ­ presently so much in danger, but so important for authors, inventors, international trade and exchange of knowledge in a globalised world ­ becomes a rule of law point in the strict sense of the above definition only once the given State is a member of the Paris or Berne Conventions, of the WTO or other international instruments and if he has accepted the relevant provisions. The same is true in the field of economic law: whether and where, for instance, national treatment for foreigners in investment matters should be the law of the land is no consequence from some abstract principle of the rule of law; it is a consequence of the sovereign decision of the State to become a member of relevant treaties or to shape his law to that effect. No "One-Size-Fits-All" Solutions; Options; Ownership This policy space has several important consequences: (1) Apart from the fundamentals just referred to, there is no "one-size-fits-all" model. (2) Within the framework of the fundamentals there are different options. (3) What is called the "ownership" of the addressee State must be respected. National and International Level Improving the rule of law concept is a necessity both on the national level and the international level. I cannot go into details here. Only this: To ask a given country to follow the rule of law internally requires from the demanding State the same attitude when it comes to its own international and national actions; there are always temptations, maybe in international

14

Strani pravni zivot 2/2009

relations even stronger than internally, to use power instead of abiding by the law. This raises the important point of consistency and credibility in politics, and there can be no doubt that a given State's policy for the improvement of the rule of law elsewhere is necessarily measured against its own practice. If this is doubtful, then the fight for the rule of law will be regarded as a Sunday speech or as motivated by something completely different from the rule law. Recent history is full of examples where "rule of law States" have not been taken too serious when they fought for the rule of law while some of their own actions correctly had been under massive criticism. In other words: I think that a State who internally is in accordance with rule of law principles will also on the international level follow rule of law principles and gain the necessary credibility. Improving the Rule of Law in Different Countries Improving the rule of law has a different meaning from State to State. It makes a difference whether you address the issue vis vis a State where the rule of law generally is accepted and established or whether you have to address it in a State where the rule of law not at all, or only in limited aspects, is the governing principle for the State's functioning. I am totally aware that the rule of law issue is an issue for all States. Balance of powers conflicts, for instance, arise everywhere. Tensions between individual rights and public security are a commonplace issue in all States, and, as mentioned before, the recent past is full of examples where even States which undoubtedly are "rule of law States" had to admit that certain practices or laws for certain circumstances have not been in conformity with the rule of law. I just quote the "enemy combatant" dispute in the USA and worldwide or the case of the Government of an EU member state which lately had to resign because the President of the Supreme Court publicly complained about attempted interference with the judicial power. Therefore, discussions on improving the rule of law concept should be conducted always bearing in mind that there is no State where the rule of law is definitely established once and forever or where it never in any way is in danger. However, there remain big differences in the respect for the rule of law. On the one hand, the dangers are slight, or they happen within a system which in general is functioning according to the rule of law, and where there is, once necessary, an immediate and open internal debate about critical points which can lead, as we have seen, to a complete political change or to the resignation

Rainer Faupel · THE RULE OF LAW

15

of a Government or Ministers. On the other hand, there are States where the simplest or most fundamental principles of the rule of law are unknown, not respected or waiting for implementation, and/or States where there is no public opposition at all or an opposition which is too weak, not sufficiently supported by press and media and by the academic community or the civil society. Regardless of these big differences: Efforts to improve the rule of law in such States are better received if certain deficits even in the most developed countries are not denied but taken as an example that the establishment of the rule of law is a never ending story and that the rule of law is always and can be everywhere in danger. III. Rule of Law and its Components Advice in Legal Drafting The statute book for the lawyer is the first reference point or field of action. The statute book shows to which extent rule of law principles, in general or with regard to specific fields of law, are respected, where changes are necessary, where existing laws have to be abolished and replaced or where new legislation has to be introduced. I am referring to constitutional provisions as well as to other laws. All these rules have to be tested whether they are in compliance with the general standards referred to above: (1) on the institutional and organisational level with the principles of democratic participation, of accountability to the law of all actors, of separation and balance of governmental powers, of independence of the judiciary, access to the courts and equality before the law, to quote just the most important; (2) on the more general level whether the existing rules are in conformity with the principles of human rights norms and standards and, as well, with all the other features of good governance. There can be no doubt that the countries in transition who, sometimes in extremely difficult and for the actors also dangerous efforts, have overturned the old dictatorial one-party systems, now have to change nearly everything in their systems or, at least, have to give a new meaning to the old words. It helps a lot if this change is seen as a marked new start and that it is not hidden in a language of some "evolutionary process" or even "continuity". For what happened in Germany some 20 years ago we use the term "peaceful revolution". Luckily, it was peaceful without bloodshed; but compared with the old system, it was a real revolution, and the extremely big changes which had to be introduced on the territory of the former German Democratic Republic have only been acceptable for the people because everyone knew that a sys-

16

Strani pravni zivot 2/2009

temic change had to be realised, not just some little repair or refurbishing here and there. I am far away from comparing the German situation with the situation in Eastern or South-Eastern Europe, but the fact that in some of those countries the revolutionary change and all "discontinuity" was denied has not proved to create among all politicians and the majority of the population the necessary consciousness for the fundamental changes to be made. To come back to the statute book I cannot quote here all the many points where new legislation or the change of old legislation is necessary, how complex this is and how many legitimate (apart from all the illegitimate) disputes are to be solved. The list of rule of law points mentioned in the EU Council Decision regarding the European Partnership with Serbia is very long, might even not be complete, and it more enumerates topics than detailing the necessary step by step legislation5 Anyway, this remains a huge challenge, not only for analysis and drafting but even more for convincing the national actors to follow that line, to follow it expeditiously, and to overcome political difficulties or just the very common trend not to change anything or not too fast. There is a lot of help offered to this effect. Given the frequent lack of coordination among donors or given even their too often diverging reform concepts, sometimes even too much help is offered; but this is another topic. In any case: It is clear that convincing the national actors cannot be done by experts alone. To create the willingness to come to fundamental changes needs political support inside the country, at least from the majority of the politicians and, hopefully, through demands or input from the side of citizens and the media. In this respect ­ creating the willingness and preparedness for change ­ the role of NGOs is of fundamental importance. However, in many cases internal support is not really existing or too weak. That means that such processes, as many examples show, also need high political support, sometimes even pressure, from the international community. Help to Adequately Apply the Law You may have noticed that I did not qualify the statute book as the only or most important field of action when trying to improve the rule of law. Equally important, and, maybe, even harder to change to the better, is the application of the law through the administration on all its levels (from min5

See above footnote 2

Rainer Faupel · THE RULE OF LAW

17

istries to communal authorities, from policemen to tax officers), and through the prosecution and the courts. The best laws, including, of course, the internationally accepted principles of human rights norms and standards, do not mean much, if they are not known or not understood by those who have to apply them. This is particularly true when the legal framework has undergone major changes, as is the case when the rule of law principles are more or less new for the country or observance of rule of law principles never was standard in day-to-day business. The problems become still bigger if the general professional qualification of the civil service, of prosecutors and judges is not particularly high. I am talking about the "general professional qualification", that is the qualification of the average civil servant, judge or prosecutor. It is not enough that the "élite" among them (and I have met quite a number of excellent and brilliant people) is fine. Therefore, as important as the enactment of new laws are formation and training of the people who, in daily contact with the citizen and on a day to day basis, have to apply the laws. I know that this problem is tackled, that a reform of civil service is underway, that training centres are set up and that certain efforts are made to improve the situation. But it is not a good sign that the money needed for such purposes for a long time had to come from the budget of donor organisations, not from the national budget. Formation and training of the civil service is a genuine obligation of the State and it takes place in its own interest. Out of general political reasons it is, for instance, unacceptable that the continued existence of training centres should be dependent on donor money. Education in Professional and Ethical Standards Applying the law correctly, equally for all, uninfluenced through outside pressure or economic interest, be it personal or general, is far more than just knowing the law and knowing the principles of professional ethics and good conduct. The values just addressed, need ­ since they do not appear to be generally observed in a bad tradition of mismanagement, misconduct, corruption, lack of control and dysfunctional governance ­ to be implanted through educational programs. Whole attitudes have to be changed, both on top of the hierarchy and down to those working in the line. The ideal civil service has, as a whole, to have knowledge, strength, impartiality of course, and a reasoned professional self-confidence, standing and pride which should enable it to do its work properly and appropriate.

18

Strani pravni zivot 2/2009

Being trained in another civil service tradition I have found it very strange to find in the former GDR too many civil servants not knowing what to do or not knowing what to propose to their superiors; they were too often waiting for directions instead of elaborating and suggesting solutions according to their expert knowledge. This was matched by superiors who erroneously thought that without their directives nothing would happen and who, completely over-estimating their own capabilities, did not have any respect for superior knowledge or expertise of civil servants working in line functions. I have made similar observations here, and if this attitude is not completely changed you will never have a civil service which knows what to do and is able to do its job properly, even if there is no superior to tell him every detail. In a good civil service most of the knowledge and expertise should be found in the line ranks of the organisation; the superiors in the hierarchy should be able to limit themselves to deciding between options normally to be developed down in the line. It is not bad, of course, if the superiors are experts, too. But expertise has, in particular, to be shown down the line and the superiors are well advised to respect that. Therefore, applying the law correctly, fair, in an open process, without discrimination and irrespective of personal interest or what the superiors or other mighty people might expect, is the challenge. It needs self-confidence, standing and the feeling that there is trust in knowledge and performance of duties. No question that formation and training in this sense needs time and that the necessary changes of attitudes can be expected, generally speaking, more easily from the young than from the old. However, all these educational exercises in knowledge, professional standards and ethics, indispensable as they are, most probably will not yield results if not, at the same time, also a general atmosphere of lawful behaviour and good conduct is created and becomes the normal attitude of all office holders. Here again ­ I just mention the problem of corruption ­ a lot is to do and a lot of pressure internally and from the outside is necessary. Internal pressure should come from the citizens, but also from inside the professions. Pressure from the outside also is often indispensable: As long as politicians do not accept the values it is difficult to expect the civil service, the prosecutors or the judges to fully comply with these standards. This, undoubtedly, is another aspect of improving the rule of law where experts need the help of politicians and the public to generally establish the values and make them principally accepted.

Rainer Faupel · THE RULE OF LAW

19

Building Confidence in State Institutions and Persons Holding Offices It is a common "feature" of States in transition that no or not much confidence in State institutions and the persons holding offices. While this lack of confidence is mentioned form time to time as a sub-item in the rule of law discussion its importance is often underestimated or, much the same: the creation of such confidence is just seen as the automatic consequence of proper laws and proper administration of the laws. This is correct in the sense that you cannot expect confidence and trust as long as the laws and its application are not in conformity with the rule of law. However, more action is necessary to help create or rebuild confidence and trust. Long lasting deficiencies often have led to such a degree of mistrust that enacting the proper legislation and have them appropriately applied will only in the very long run create a better relation between the governors and the governed. This is a point which should be much in the focus of attention. Public rating of and public trust in politicians is not high, to say the least. Recently, I have read a Serbian commentator saying that the general public is even hating the Government. Even if this should be a rather common attitude vis vis the politicians in question it is a matter of even greater concern that there is widespread distrust in the institutions, in particular the prosecution and the judiciary, in nearly all persons holding office there and in the civil service in general. It is extremely difficult to cope with this situation, which, on the one hand, is a heritage of the past, and, on the other hand, a consequence of disappointments connected with the speed of the reform process. It is quite clear (but often overlooked in daily practice) that a national legal system, or the rule of law as such, cannot function without trust in institutions and in persons. Therefore, I was, and still am, really astonished that this point is not seen as one of the most decisive for further development. It is not enough to talk about it in general terms and to believe that individual projects here and there in sum finally will change the picture also in respect of general trust in institutions and persons. "Rebuilding trust" must be a big topic of its own, and the specific measures (legislative acts, administrative measures, staff policy etc.) must be seen as part of an overall effort. It would be of enormous help if such perception were predominant in the political "elite" or, if this were not sufficiently the case, in high level talks would be conveyed to the national interlocutors. I often have experienced that convincing my direct

20

Strani pravni zivot 2/2009

counterparts was not enough, and that they have the greatest difficulty to convince the other members of the cabinet about general points like that. Everyone knows that under the old regime freedom of universities, freedom of the press and independence of the judiciary suffered most. In my perspective, by far not enough is done to cope with the judiciary's problems. To give you one example: Whereas after the fall of the old regime Parliament, as the legislative power, has gained democratic legitimacy through elections, and Government, the executive power, has gained such democratic legitimacy through support in and dependence from Parliament, no such democratic re-start happened in the judiciary where, more or less, the old persons remain in office. In Serbia, unfortunately, there was no consistent "lustration" of officeholders like in some other countries in transition. This does not only mean that there are some in office who, because of linkages to the old system, should not be there anymore; it also means that a chance for a visible and publicly noticed re-start was terribly missed. No wonder that changes in the statute book on judicial independence so far have had so little outside effects. "Lustration" would have been a marked sign of change also in the judiciary. It would have helped to build new confidence, and it is not surprising that without such re-start the low rating of the institution and the persons has not changed or, if it changed, then to the worse. The absence of lustration, and, in my opinion, also the absence of clear reactions from the international community with regard to this political decision, is one of the clear set-back points for all endeavours to do something for the legal system and the rule of law. Some now will say that "lustration" in this sense is in conflict with the personal independence of judges and its guarantee through lifetime appointments. Independence of judges, indeed, is a very high value. But after a systemic change to a real democracy under the rule of law, one has to ask for the democratic legitimacy of all three powers of Government, and the third power (which has a specifically important role to play for the implementation of democracy and rule of law) cannot be left out. Recruiting, electing and appointing judges and prosecutors cannot be left to the profession itself (this would mean: back to the middle-ages and its undemocratic power of professional guilds) or to councils and bodies without direct democratic legitimacy. There can be no doubt that "lustration" cannot be left to the good-will of the profession itself. Without too much going into details I can only say that in Germany, after the peaceful revolution, we were extremely

Rainer Faupel · THE RULE OF LAW

21

happy that the first and only really democratically elected Parliament in the former GDR immediately decided that all judges and prosecutors had to be "screened" before re-appointment. This was strongly endorsed from inside the judges and prosecutors themselves, not necessarily the associations, who knew only too well that a democratic institution could not be built up with persons who did not have the essential qualification for that or had been fierce followers of the old regime. To have had this "lustration" contributed enormously to the democratic re-start und to regain trust. Let me add a last point already touched upon. The interest in an atmosphere of general trust and confidence in institutions and persons is not just a matter for the society and the citizens. It is equally important for the institutions and persons holding office themselves. If the citizens do not have confidence they will not accept the role and function of institutions and acting persons; and if the institutions and acting persons are generally not accepted, then they will not have the authority to fulfil their tasks in administering the country, in prosecuting crimes, or in rendering decisions in criminal or penal proceedings. Therefore, the building of confidence point should be seen as a separate and not less important sub-item of the efforts to improve the rule of law. In fact, all efforts to bring the statute book in line with the rule of law, and to make the office holders apply the law correctly and on the basis of ethical conduct, should always, and maybe primarily, be seen as necessary pre-conditions for regaining trust. And not only should they be seen that way: All these efforts should also be broadly communicated to the public as measures to regain trust. The money for creating public awareness and for public support is very well invested. It serves not just information purposes but will have the additional effect of confidence building. If this is realised it will facilitate to raise the necessary funds for public campaigns. We all know that the rule of law point is a very strong point for speeches but immediately turns to be a weak point in cabinet deliberations or parliamentary debates once it comes to the money and to competition with other important needs. Very general: as long as the rule of law is regarded as a soft topic or a topic more for Sunday speeches there is not much hope for improvement. It has to become a hard point in everyday business, including mobilizing the necessary funds. Resources for sustainable investment in justice have to be made available.

22 Balance of Power

Strani pravni zivot 2/2009

I turn to the balance of power between the three branches of government, maybe the most delicate point for the rule of law. For countries in transition it is typical that under the old regime you had an over-powerful executive branch, and that the executive itself was the instrument of the leading political party or parties. This certainly is over. But it appears that, as far as an overpowerful executive is concerned, there are remnants of the past which have to be completely overcome if a functioning legal system in line with the rule of law is to be made functional. Nobody, outside and inside countries in transition, is in doubt about the necessities. It would be highly unfair and unjust to minimise the efforts undertaken so far. However, it would be equally wrong to believe that the changing of some laws is enough for the separation and balance of power of the branches of government. This is true for the new dependence or accountability of the executive from parliament under the law; it is equally true for the guarantee of independence for the judiciary in some new laws (which, as you know, is no completely new guarantee ­ just on paper you had it also under the old regime). Again, the heritage of the past is deeply rooted, and those exercising political power all have in their brains remains of experiences from the past; those bad traditions are leading them, here and there (when the temptation or a political gain is big enough), to practices which are completely incompatible with the rule of law. I do not hesitate to quote some older and newer examples, and I am sure that all of you will have more and better examples at hand. But I will not quote the examples without mentioning that one of the greatest helps form the outside for the establishment of the rule of law would be if such examples were pin-pointed not only by some local NGOs, intellectuals or commentators, but also, and in a very detailed fashion, in political talks by the highest ranking politicians. The examples: (1) Extremely quick and intransparent legislative processes outside the normal procedure when big interests are at stake; (2) the taking away of parliament membership from persons who have left their parties, or have lost the confidence of the majority in their party or in the ruling government coalition; and, above all, the disrespect for decisions of the constitutional court not allowing such parliamentary practices; (3) the manner in which sometimes, and independently from qualification in the profession, judges are elected or not, promoted or not, or removed; (4) the ways by which certain judges or prosecutors (I am not talking about those who have proved to be corrupt or unable to properly discharge their offices) are forced to leave office

Rainer Faupel · THE RULE OF LAW

23

without a legal reason or appropriate procedure; (5) the way how sometimes competences of certain judges and prosecutors are changed without their consent; (6) the way how in so-called political cases, or cases where public figures are somehow involved, expectations or even demands are most outspokenly formulated by politicians, parties or even members of the government; (7) the sometimes childish tricks how Parliament is misused not to debate the most urgent questions (e.g. the question whether or not debates should only take place once there is television broadcast); and (8) a most recent example with minor effects but great significance: no Ministry should dare to ask the courts via the Supreme Court to generally suspend certain law suits or not to execute respective decisions, and the Ministry competent for the judiciary should not have acted as "the postman" for such wishes which can only be understood as Government demands or expectations; the respect for the separation of powers should have led to the immediate refusal to forward such request. This would have been proof of a new attitude, and the public would have welcomed this as something giving hope for real changes. If the two Ministries should have cooperated in drafting such a letter to the Supreme Court ­ there was speculation about that in the press ­ it would make things even worse. If you realise how fragile the independence of the institution and of individuals in those institutions is, you will understand why I stress that the rule of law is so much more than acceptable laws. You will understand that under those conditions it is difficult to re-build trust in the institutions and, in particular, the judiciary; and, finally, you will, I hope, understand that the absence of any immediate high level criticism from outside, apart from abstract "conditionalities" of cooperation with "The Hague", is so detrimental for progress and so regretted by someone who, on a practical level, has been trying to help the country to design provisions guaranteeing the rule of law and making misuse impossible or unacceptable for all persons having responsibilities for the well-functioning of the rule of law. Enlightened Citizens; Free Press and Media I have mentioned public awareness of the rule of law topic and I come back to that for some more remarks. History shows that democracy and the main features of the rule of law concept usually have made their way into the statute book from bottom to top, not from top to bottom. Enlightened citizens and free speech of individuals are necessary for the rule of law. And to have enlightened citizens, to foster their participation in the democratic process, to make them thoughtfully use their voting rights, and to establish some public

24

Strani pravni zivot 2/2009

control for what politicians, the Government, in fact all institutions of the State are doing, it needs free press and media. There can be absolutely no doubt that without free press and media there is no real democracy and no real rule of law. In the same way as the three powers of government need separation, but also the proper balance among themselves, it is freedom of expression together with free press and media which balances against all three powers of government. Free press and media, therefore, are not just a goal in itself; they also are a prerequisite for the rule of law. The improvement of the rule of law must, consequently, include measures to create or stabilize free press and media. IV. Rule of Law as a Matter of Culture and Cultural Change I come to the end of my presentation. What I have developed so far with regard to the topic of rule of law and its many sub-items was not meant just to describe the broadness of the topic, the innumerable fields for action, the general and specific deficits in all sectors of the law and its application, or the many attitudes and behaviours to be changed. What I wanted to make visible is that the rule of law concept is much more than laws and proper application by capable, well-trained office holders of undisputable integrity. It is a matter of culture, as well. It is a matter of public awareness and it is a matter of what the whole society should have in mind as guiding principle for all State and private action. To be freely and firmly accepted by society all State authority, in decision-making in politics and administration as well as in delivering judgments through the courts, must be based on rule of law principles. When preparing my thoughts I came across the following sentences:

Promoting the rule of law involves .... changing culture as much as it does creating new institutions. .... Without a widely shared cultural commitment to the idea of the rule of law, courts are just buildings, judges just public employees, and constitutions just pieces of paper.6

I cannot put it better. To create this cultural commitment it needs every single citizen and the NGOs; it needs all State institutions as well as every politician, civil servant, prosecutor or judge; it needs the university profescf. Dobbins et al., The Beginner's Guide to Nation-Building (Santa Monica, RAND Corporation, 2007), p. 88

6

Rainer Faupel · THE RULE OF LAW

25

sors as well as the teachers in school; and, finally, it needs press and media. When trying to improve the rule of law somewhere everyone should have the sentences about the necessity of a cultural change in mind. It will help always to be aware that our endeavours never should be just a technocratic exercise.

Rainer Faupel, PhD

THE RULE OF LAW

Rainer Faupel je roen 1938 godine u Nemackoj i nakon studija prava u Minhenu i Frankfurtu, poceo je da radi kao naucni saradnik na Univerzitetu. Jedno vreme radio je kao sudija za radne sporove, a takoe i kao funkcioner Saveznog Ministarstva pravde u Bonu. Nakon ujedinjenja Nemacke, bio je drzavni sekretar u Ministarstvu pravde. Od 1999. radi kao arbitar i konsultant, a bio je i u Beogradu kao sef nekoliko projekata finansiranih od strane EU, u sklopu izgradnje kapaciteta Srbije u oblasti pravosua. Ovaj tekst predstavlja njegovo predavanje, koje je on odrzao na Kolarcu u Beogradu 21.04.2009. Na istu temu, gospodin Faupel je pre nekoliko godina odrzao predavanje na konferenciji G-8 u Berlinu. U ovom tekstu, on govori o pojmu vladavine prava i razlicitim definicijama tog pojma, a posebnu paznju posveuje nekim socijalnim, politickim i kulturnim faktorima, koji se moraju ispuniti da bi se uopste moglo govoriti o vladavini prava. U tom smislu, on posebno istice pitanja obrazovanja i etickih standarda, zatim pitanje izgradnje poverenja u drzavne institucije, zatim ulogu i znacaj slobode stampe, zatim promene u oblasti kulture i politicku podrsku. Kljucne reci: vladavina prava; obrazovanje; eticki standardi; poverenje u drzavne institucije; sloboda stampe; promene u oblasti kulture; politicka podrska.

27 Dr Ivanka Spasi Naucni savetnik Institut za uporedno pravo, Beograd

UNIDROIT - DOPRINOS UNIFIKACIJI NEKIH OD NAJVAZNIJIH PITANJA MEUNARODNOG TRGOVINSKOG PRAVA

Meunarodni Institut za unifikaciju privatnog prava (UNIDROIT) predstavlja znacajnu meunarodnu, meuvladinu organizaciju, ciji je zadatak da radi na usklaivanju, harmonizaciji i unifikaciji materije privatnog prava u meunarodnim okvirima. Izuzetno znacajan ucinak UNIDROIT je ostvario, i konstantno ostvaruje, u oblasti meunarodnog trgovinskog prava, kao jedne od najznacajnijih oblasti privatnog prava. U okviru rada na unifikaciji materije trgovinskog prava UNIDROIT je ostvario znacajne rezultate u vise razlicitih oblasti, pre svega, meunarodne prodaje, spedicije i transporta, meunarodnog zastupanja, leasing poslovanja, franchising poslova, obezbeenja potrazivanja, bankarskih poslova. Koncipiranjem i usvajanjem opstih nacela meunarodnih trgovinskih ugovora UNIDROIT je u velikoj meri doprineo procesu usklaivanja i harmonizacije ukupne materije trgovinskog prava. U ovom radu analizirana su neka pitanja i oblasti meunarodnog trgovinskog prava u kojima je rad na unifikaciji od strane UNIDROIT pokazao veoma znacajne rezultate.

UVOD Meunarodni institut za unifikaciju privatnog prava (UNIDROIT)1 je osnovan multilateralnim sporazumom, zakljucenim 1926. god. u okviru Drustva Naroda. Posle transformacije sprovedene 1940. god. UNIDROIT je uspostavio danasnji oblik i strukturu nezavisne, meunarodne, vladine organizacije. Clanice UNIDROIT-a su drzave, a sediste mu je u Rimu.

1

International Institute for the Unification of Private Law

28

Strani pravni zivot 2/2009

U skladu sa odredbama Statuta (ove) organizacije, Institut je "meunarodno telo odgovorno vladama (zemalja clanica) koje u njemu sudeluju"; u radu UNIDROIT-a sve vlade, osim italijanske, zastupaju akreditovani diplomatski predstavnici. Institut je otvoren za clanstvo svim drzavama koje pristupe njegovom Statutu. Najvisi organ Instituta je Generalna skupstina sastavljena od diplomatskih predstavnika svih drzava clanica. Pored Generalne skupstine Institut ima i Predsednika, Upravni savet i Sekretarijat. Upravni savet kontrolise sprovoenje utvrene politike, postovanje Statuta i realizaciju programa rada Instituta. Upravni savet je sastavljen od razlicitih eksperata (pravnika, profesora pravnih nauka, sudija, saradnika u ministarstvima za pravosue itd.) izabranih od strane Skupstine. Sekretarijat je izvrsni organ Instituta koji sprovodi utvreni program rada. Na celu Sekretarijata Instituta nalazi se Generalni sekretar. Delatnost Instituta finansiraju zemlje clanice uz pomo italijanske vlade. Osnovni zadatak Instituta je utvrivanje i razmatranje potreba za modernizacijom, kordinacijom i unifikacijom privatnog prava, a narocito trgovinskog, kao njegovog izuzetno vaznog dela. Od izuzetnog znacaja su razume se i metodi koji se koriste za ostvarenje ovih zadataka. Kada utvrdi postojanje potrebe za modernizacijom i unifikacijom pojedine oblasti ili pitanja, Institut preduzima radnje koje predstavljaju njegovu osnovnu i najznacajniju aktivnost a to je koncipiranje nacrta unifikovanih pravila (bez obzira na nacin unifikacije, koji moze biti razlicit u zavisnosti od toga koji se od metoda proceni kao najefikasniji). Institut je nacelno ogranicio svoj rad na unifikaciju materijalnih pravila privatnog prava ostavljajui pitanja sukoba zakona i jurisdikcija Haskoj konferenciji za meunarodno privatno pravo2. Pitanja koja spadaju u domen pomorskog, vazduhoplovnog i radnog prava, zbog svoje specificnosti su, takoe, izostavljana iz delokruga rada Instituta, budui da se njima bave specijalizovane (meunarodne) organizacije Pored aktivnosti na polju modernizacije i unifikacije koje Institut obavlja samostalno (u najveem broju slucajeva), kod pojedinih specificnih pitanja Institut uspostavlja tesnu sardnju sa meunarodnim organizacijama

2 V. R. Vukadinovi, Meunarodno poslovno pravo

(opsti deo), Kragujevac 2005, str.

182.

Dr Ivanka Spasi · UNIDROIT - DOPRINOS UNIFIKACIJI NEKIH OD NAJVAZNIJIH PITANJA...

29

specijalizovanim za te specificne oblasti i pitanja; kao plod ovakve funkcionalne sardnje nastalo je ili je "usavrseno" vise tekstova 3. Definitivne verzije predlozenih unifikacijskih tekstova se usvajaju na meunarodnim diplomatskim konferencijama. Pored izrade nacrta unifikacijskih tekstova, delatnost UNIDROIT ukljucuje i objavljivanje strucnih studija i analiza, pored toga redovno se izdaju i veoma znacajne strucne publikacije od kojih su najvaznije Godisnjak Instituta (Unification of Law) i zbirke sudske i arbitrazne prakse (Uniform Law Cases). Sam proces unifikacije se odvija u dve faze: preliminarnoj (pripremnoj) i diplomatskoj (pregovarackoj)4. U preliminarnoj fazi se razmatra potreba za sprovoenjem pravnih reformi u odreenoj oblasti (po precizno odreenom pitanju) kao i mogunost odnosno izvodljivost sprovoenja reformi. U vezi sa realnim mogunostima sprovoenja reformi sastavlja se odgovarajui izvestaj koji sadrzi izbor ili bar predlog odgovarajueg metoda unifikacije koji strucnjaci smatraju najoportunijim. Izvestaj razmatra Upravni savet; ukoliko Savet smatra izvestaj zadovoljavajuim, posredstvom Sekretarijata, sastavlja se studijska odnosno radna grupa koja e pripremiti preliminarni nacrt unifikacijskog dokumenta (najcese je to konvencija, ali moze to biti i drugi alternativni oblik unifikacije - model zakon, jednoobrazna pravila, model ugovor, nacela itd.). Posto se sastavi preliminarni tekst nacrta, razmatra ga Komitet vladinih eksperata koji i usvaja definitivnu verziju teksta Sa gotovim nacrtom teksta konvencije (ili drugog unifikacijkog akta) se prelazi u drugu fazu, a to je pregovaracka. Tokom ove faze razmatra se tekst nacrta konvencije ili alternativnog unifikacijskog akta. U ovoj fazi se utvruje konacni predlog teksta konvencije (ili alternativnog akta unifikacije) koji se potom salje na usvajanje na diplomatskoj konferenciji. Sto se tice ostvarenog doprinosa UNIDROIT-a u (meunarodnoj) unifikaciji trgovinskog prava on je veoma veliki i znacajan; narocito znacajan,

je saraivao sa UNCITRAL-om na reviziji Haskih jednoobraznih zakona o meunarodnoj prodaji (usvojenih na Haskoj diplomatskoj konferenciji). Do potrebe za revizijom je doslo zbog brojnih sustinskih i formalnih primedaba. Revidirani tekst zakona posluzio je kao osnov za donosenje Becke konvencije. Saradnja UNIDROIT - a i UNCITRAL - a uspostavljena je i u vezi sa usvajanjem Konverncije o odgovornosti preduzetnika transportnih terminala (lika, pristanista, aerodroma). 4 V. Guide to International Master Franchise Arrangements, UNIDROIT 1998, Study LXVIII-Doc. 17, str. 1-3.

3 Recimo, UNIDROIT

30

Strani pravni zivot 2/2009

moglo bi se rei kapitalan, doprinos postignut je u oblasti meunarodne prodaje robe5. Znacajan doprinos na polju unifikacije ostvaren je i u oblastima zastupanja (u meunarodnoj prodaji)6, meunarodnog prevoza robe7, odgovornosti preduzetnika transportnih terminala. Znacajne domete unifikacija je dostigla i u oblasti finansiranja investicija (finansijski leasing)8, zatim leasing poslovanja uopste (nacrt model zakona o leasingu, koji je u fazi donosenja), u oblasti poslovnog odnosno bankarskog finansiranja (faktoring)9. Pod okriljem UNIDROIT-a izvrsena je i unifikacija materije franchising poslovanja10, u meri u kojoj je to u aktuelnom trenutku bilo mogue (unifikacija se odnosi samo na master franchising sporazum, koji je najslozeniji, ostali jednostavniji oblici nisu obuhvaeni meunarodnom unifikacijom). Iz ukupnog korpusa materije franchisinga naknadno je izdvojeno pitanje otkrivanja podataka (disclosure) koje je izuzetno znacajno za franchising poslovanje. Ovo pitanje (najpre obuhvaeno UNIDROIT Vodicem za franchising) unificirano je kao samostalno model zakonom11. U materiji obezbeenja potrazivanja (na pokretnoj opremi) UNIDROIT je sproveo postupak za meunarodnu unifikaciju koji je rezultirao donosenjem odgovarajue konvencije12.

UNIDROIT je koncipirao tekstove Jednoobraznog zakona o meunarodnoj prodaji telesnih pokretnih stvari i Jednoobrazni zakon o zakljucivanju ugovora o meunarodnoj prodaji telesnih pokretnih stvari, usvojenih na diplomatskoj konferenciji u Hagu 1964. god., a vrlo aktivno je saraivao i u procesu revizije tekstova ovih zakona i stvaranju osnova za koncipiranje definitivnog teksta Becke konvencije. 6 Konvencija o zastupanju u meunarodnoj prodaji robe, usvojena u Zenevi 1973. god. 7 Institut je sacinio nacrte konvencija o ugovorima o drumskom prevozu putnika i prtljaga, kombinovanom meunarodnom prevozu, spediterskom ugovoru o meunarodnoim prevozu. 8 Konvencija o meunarodnom finansijskom leasingu, usvojena na diplomatskoj konferenciji u Otavi 1988. god. 9 Konvencija o meunarodnom faktoringu, usvojena u Otavi 1988. god. 10 Vodic za meunarodne master franchisimng sporazume, usvojen 1998. god. 11 Model zakon o otkrivanju podataka u franchising poslovanju, donet 2002. god. 12 Konvencija o meunarodnom obezbeenju na pokretnoj imovini, usvojena u Kejp Taunu (Cape Town), 2004. god.

5

Dr Ivanka Spasi · UNIDROIT - DOPRINOS UNIFIKACIJI NEKIH OD NAJVAZNIJIH PITANJA...

31

Pored nabrojanih pojedinih oblasti koje su uspesno harmonizovane treba narocito istai jos jedan izuzetan podvig na polju unifikacije, a to je koncipiranje Nacela meunarodnih trgovinskih ugovora13. U jednom radu ovog tipa naravno nije mogue opsirno govoriti o svim unifikacijama koje su sprovedene u okviru UNIDROIT-a ili uz njegovu asistenciju. U ovom tekstu e biti reci o unifikacijama koje je Autor smatrao prioritetnim. Oblici unifikacije trgovinskog prava Jedno od metodoloskih pitanja, koje se namee kao prethodno kada se pristupa unifikaciji14, je pitanje oblika unifikacije koji treba izabrati. Pored unifikacije koja se sprovodi usvajanjem meunarodnih konvencija, mogui modeli unifikacije su i jednoobrazna pravila, model zakoni, model ugovori koji sadrze standardne klauzule. Specificne vidove unifikacije predstavljaju vodici (gides) kao i harmonizovana i sistematizovana nacela15. Meunarodne konvencije, kao vid meunarodnog zakonodavstva, smatraju se dosta "krutim" oblikom unifikacije, budui da se moraju ratifikovati na nivou drzava da bi se mogle primenjivati; imajui u vidu slozeni nacin operacionalizovanja one su dosta nepodesne za brzu promenu i prilagoavanje, koje je cesto neophodno kada se radi o materiji trgovinskog prava. Sa druge strane, znacajna prednost meunarodnih konvencija lezi u cinjenici da su one najsveobuhvatniji oblik unifikacije, koji najvise vodi racuna o uspostavljanju ravnoteze izmeu vodeih svetskih pravnih sistema (common i civil law-a, koji su jednako znacajni kada se radi o materiji trgovinskog prava). Najvea prednost meunarodnih konvencija lezi u cinjenici da one najvise vode racuna o ravnotezi interesa strana ucesnica u trgovinskim poslovima. Jednoobrazna pravila, kao drugi oblik unifikacije, dosta su slicna meunarodnim konvencijama po materiji i nacinu njenog ureivanja, ali im je naUNIDROIT Nacela meunarodnih trgovinskih ugovora; Nacela su doneta 1994 a revidirana 2004. god. 14 O unifikaciji uopste, njenim metodima i modalitetima videti kod I. Spasi, Meunarodna unifikacija trgovinskih ugovora, Arhiv za pravne i drustvene nauke, 2006, br. 3-4, str. 1833 i dalje 15 O oblicima videti I. Spasi, Ugovor o laesingu, Beograd, 1990, str. 142-143.

13

32

Strani pravni zivot 2/2009

cin usvajanja i primene nesto jednostavniji; jednoobrazna pravila se cesto vezuju za meunarodne konvencije odnosno "pretapaju u njih" (kao sto je to bio slucaj sa Haskim jednoobraznim zakonima). Model zakoni i model (standardni) ugovori (sa standardnim klauzulama) predstavljaju savremenije oblike unifikacije; oni se dosta koriste u oblasti trgovinskih ugovora upravo zbog svoje elasticnosti i pogodnosti za primenu16. Specifican vid unifikacije u trgovinskom pravu predstavljaju vodici; njihova upotreba je narocito znacajna u oblastima i po pitanjima u kojima nema jedinstvenih resenja, ve postoji vise alternativnih opcija. Samo utvrivanje i analiziranje vise ponuenih varijanata veoma je znacajno za ucesnike u trgovackom prometu budui da im pruza neophodne informacije i nudi alternativna resenja. Specifican oblik unifikacije u trgovinskom pravu predstavljaju i nacela; da bi nacela mogla da se smatraju vidom unifikacije moraju obuhvatati najvaznije principe vezane za odreeno pitanje ili institut i moraju biti sistematizovana. Izradu (opstih) nacela obicno na sebe preuzimaju specijalizovane organizacije ili tela iz odreene oblasti. Za sve pomenute oblike unifikacije postoji vise konkretnih primera u praksi UNIDROIT-a. Treba naglasiti da se nijedan oblik ne moze izabrati a priori kao najbolji. Tek u konkretnom slucaju, u zavisnosti od toga koje se pitanje meunarodno ureuje, moze se rei koji e oblik unifikacije biti najpogodniji17. Ovde e biti reci o unifikaciji pojedinih pitanja trgovinskog prava znacajnih za meunarodno trgovinsko poslovanje, koje su sprovedene pod okriljem UNIDROIT-a, a koje pripadaju razlicitim kategorijama odnosno modalitetima unifikacije.

16 Primena model zakona i standardnih ugovora ne zahteva nikakve specijalne formal-

nosti, dovoljna je volja ugovornih stranaka. 17 Meunarodnim konvencijama su, recimo, ureena pitanja meunarodne prodaje robe i finasijskog leasinga; plaanje putem dokumentarnog akreditiva ureeno je jednoobraznim pravilima; unifikacija materije franchising poslova sprovedena je donosenjem Vodica; za mnoge trgovacke poslove postoje standardni ugovori; sto se, pak, opstih pitanja u vezi sa trgovackim ugovorima tice, ona su unificirana usvajanjem (opstih) nacela.

Dr Ivanka Spasi · UNIDROIT - DOPRINOS UNIFIKACIJI NEKIH OD NAJVAZNIJIH PITANJA...

33

UNIDROIT NACELA MEUNARODNIH TRGOVINSKIH UGOVORA Jedan od najznacajnih doprinosa UNIDROIT-a unifikaciji materije trgovinskog prava, predstavlja donosenje Nacela meunarodnih trgovinskih ugovora. Nacela su doneta 1994. god.. Koncepcijska resenja koja sadrze Nacela odrazavaju meunarodnu trgovinsku praksu uspostavljenu u savremenom meunarodnom poslovanju. Nacela sadrze osnovne principe koji se ticu meunarodnih trgovinskih ugovora, njihovog zakljucenja, funkcionisanja, prestanka, obezbeenja itd.; ove (osnovne) principe sadrze svi razvijeni pravni sistemi i sve znacajnije kodifikacije u svetu. U Preambuli Nacela data je sugestija da ona mogu posluziti kao model domaim i meunarodnim zakonodavcima18. Meunarodne trgovinske arbitraze (ve) imaju veoma veliku korist od donosenja Nacela; donosei presude u konkretnim slucajevima, arbitri se pozivaju na odredbe ovih Nacela 19. Kada se radi o (konkretnim) ugovorima koje zakljucuju ugovorne strane, pozivanje na odredbe Nacela je jos mnogo ucestalije. Meunarodne poslovne asocijacije raspolazu podacima da se u velikom broju meunarodnih trgovinskih ugovora odredbe Nacela utvruju kao pravo koje e biti relevantno i koje e se primenjivati u slucaju spora (merodavno pravo). Osim kod tumacenja ugovora, odredbe Nacela sluze i kao autonomno trgovacko pravo (lex mercatoria), te predstavljaju dopunu konkretnih ugovora. U periodu koji je protekao od njihovog usvajanja Nacela su i dopunjavana, pa u novoj redakciji postoje i dodatna pitanja kojih nije bilo u osnovnom tekstu20. U tehnickom pogledu tekst Nacela je sistematizovan u Preambulu i sedam glava.

18 Nacela su, na primer, uzeta u obzir prilikom izrade graanskih zakonika Ceske, Estonije, kanadske provincije Kvebek kao i novih zakonika Ruske federacije i Holandije. Americki Jednoobrazni trgovacki zakonik revidiran je kako bi se njegove odredbe usaglasile sa odredbama Nacela. Frankofonske drzave Afrike sacinile su svoj Opsti trgovacki zakonik pod uticajem Nacela. 19 U clanku prof. J.Vilus Nacela meunarodnih trgovinskih ugovora, Pravni zivot, 1998, br. 11, str. 415 citirana su dva slucaja resavana pred arbitrazama u Parizu (1995) i Njujorku (1996). U oba slucaja arbitraze su primenile Nacela kako bi popunile pravne praznine (po odreenim pitanjima) koje postoje u Beckoj konvenciji. 20 Nova dopunjena i izmenjena redakcija objavljena je 2004. god.

34

Strani pravni zivot 2/2009

UNIDROIT Nacela ureuju osnovna i najvaznija pitanja u vezi sa meunarodnim trgovinskim ugovorima; a primenjuju se ako se ugovorne stranke (u konkretnom ugovoru) saglase o njihovoj primeni. U poglavlju koje sadrzi opste odredbe utvrene su definicije najvaznijih pojmova, pre svega, slobode ugovaranja21, zatim forme, obaveznosti, izmena i tumacenja ugovora, kao i primene nacela savesnosti i postenja22. U poglavlju koje se odnosi na zakljucivanje ugovora detaljno su razraena pitanja nacina zakljucenja ugovora; to se, prvenstveno, odnosi na pitanje prihvata ponude, ali i na pitanja o njenom povlacenju, opozivu, odbijanju ponude, kao i na pitanja o tipskim klauzulama i neuobicajenim odredbama i njhovom tumacenju. U skladu sa odredbama Nacela koja se se odnose na punovaznost ugovora za zakljucenje, izmenu ili raskid ugovora dovoljan je prost sporazum ugovornih strana. Nacela definisu i zabludu, prevaru i pretnju i njihov uticaj na (ne)punovaznost ugovora. U skladu sa odredbama Nacela o tumacenju, ugovor e se tumaciti shodno zajednickoj nameri stranaka. Nacela utvruju i sadrzinu ugovora, odnosno obaveze ugovornih strana. U vezi sa pitanjem sadrzine ugovora Nacela prave vrlo znacajnu razliku izmeu obligacija cilja i obligacija sredstava23; obligacije cilja su takve obligacije kod kojih duznik mora da obezbedi postizanje odreenog cilja, odnosno da obezbedi tacno odreeni rezultat24, kod obligacija sredstava duznik je, pak, obavezan da izvrsi cinidbu sa duznom paznjom razumnog lica25; razlika izmeu ove dve vrste obligacija lezi u stepenu paznje koja se duguje26.

Sloboda ugovaranja se ogleda u pravu stranaka da zakljuce ugovor i odrede njegovu sadrzinu. 22 O izuzetnom znacaju primene nacela savesnosti i postenja opsirnije videti kod J. Vilus, op. cit. str. 416. 23 Opsirnije razlike izmeu ova dva tipa obligacija videti kod S. Perovi, Obligaciono pravo, Beograd, 1973, str. 43 i dalje. Pravljenje razlike izmeu obligacija cilja i sredstava uobicajeno je u pravnim sistemima Italije, Francuske, Belgije, Holandije. 24 Ukoliko nije postigao odreeni rezultat duznik nije ispunio cilj obligacije, pa se smatra da (duznik) da nije izvrsio obavezu, sto opet raa obavezu naknade stete; v. S Perovi, op. cit. str. 43 i dalje. 25 Izvrsenjem prestacije ne mora se postii i krajnji rezultat za poverioca, mora se samo uloziti odreen stepen paznje (duzna paznja) prilikom izvrsavanja prestacije. S. Perovi, op. cit. str. 44 26 Videti J. Vilus, op. cit. str. 424.

21

Dr Ivanka Spasi · UNIDROIT - DOPRINOS UNIFIKACIJI NEKIH OD NAJVAZNIJIH PITANJA...

35

Kod izvrsenja obaveza veoma znacajno je pitanje vremena i mesta izvrsenja ugovora. Imajui u vidu moderne nacine (elektronskog) poslovanja odnosno elektronskog transfera sredstava, pitanje vremena i mesta izvrsenja ugovora moze biti problem; moze se, naime, postaviti pitanje kada (u kom tacnom momentu) se prenos sredstava smatra obavljenim. Nacela ureuju i ovo pitanje27 sto je svakako izuzetno znacajno. Vezano za izvrsenje ugovora, Nacela sadrze i odredbe koje se ticu i izvrsavanja novcanih obaveza. Nacela su uredila i dejstvo promenjenih okolnosti na izvrsenje ugovora. Promenjene okolnosti postoje kada (novo)nastale okolnosti sustinski promene ugovornu ravnotezu. U skladu sa odredbama Nacela strana koja je osteena nastankom promene okolnosti ovlasena je da trazi ponovne pregovore. Ukoliko strane ne postignu meusobni sporazum povodom promene okolnosti svaka od ugovornih strana moze da se obrati sudu. Sud moze, kada utvrdi sustinsku promenu okolnosti, ugovor raskinuti ili izmeniti. Nacela ureuju i pitanja u vezi sa neizvrsenjem ugovora; najpre se odreuje sta se sve smatra neizvrsenjem, manjkavim izvrsenjem i zadocnjenjem sa izvrsenjem ugovora. U vezi sa izvrsenjem ugovora, ureena su i pitanja vise sile kao razloga za oslobaanje duznika od odgovornosti za neizvrsenje obaveze; pitanje raskida ugovora kao posledice neizvrsenja kao i pitanje naknade stete (kao posledice neizvrsenja ugovora). Nacela predviaju naknadu stete za sve vrste neizvrsenja ugovora (naknauje se stvarna steta i izmakla dobit). Osim ovih najvaznijih pitanja detalno su ureena i pitanja dokazivanja stete, kamata, valuta u kojoj se odreuje naknada stete. Nova redakcija Nacela28 dopunjena je odredbama koje se odnose na zastupanje, zatim ustupanje prava kao i na pitanje zastarelosti29. Dopunjena verzija Nacela sadrzi prakticno sva sustinska pitanja od znacaja za meunarodne trgovinske ugovore koja su, pri tome, sistematizovana

Kada se plaanje vrsi prenosom sredstava obaveza duznika je izvrsena kada se izvrsi plaanje finansijskoj instituciji poverioca. 28 Alktuelni podaci u vezi sa tekstom Nacela i njihovim dopunama mogu se potraziti na Internet site-u UNIDROIT-a: www.unidroit. org 29 O dopunama prvobitnog teksta Nacela i njihovim specificnostima videti u radu J. Vilus, UNIDROIT nacela meunarodnih trgovinskih ugovora, 2004. god, Pravni zivot, 2005, br. 11, str. 460 i dalje.

27

36

Strani pravni zivot 2/2009

i harmonizovana na najbolji nacin. Moglo bi se sa punim pravom rei da UNIDROIT Nacela svakako predstavljaju znacajan izvor novog meunarodnog trgovinskog prava (lex mercatoria). UNIFIKACIJA LEASINGA Leasing poslovi predstavljaju veoma znacajan vid meunarodnog trgovinskog poslovanja30. U ukupnom korpusu leasing poslovnja narocito su znacajni finansijski leasing poslovi, budui da se njima ostvaruje investiciono finansiranje; ovi poslovi omoguavaju efikasan i savremen nacin finansiranja nabavke opreme koji ima niz prednosti u odnosu na ranije korisene "klasicne" vidove nabavke opreme (kupovinu za gotovo ili kredit). Leasing posao se pojavio u poslovnoj praksi SAD, pedesetih godina proslog veka. Iz svoje maticne zemlje ovaj posao brzo se prosirio na sve kontinente. Zbog velike potrebe za investicijama zakljucivanje leasing poslova u meunarodnim okvirima je u stalnom porastu. Poslovna praksa (narocito americka) imala je dosta razraene metode realizacije leasing poslova; bez obzira na odsustvo zakonskih pravila o finansijskom leasingu u maticnoj zemlji leasinga, njegovo funkcionisanje se odvijalo neometano. Sa sirenjem leasing poslovanja u Evropu, neke evropske zemlje su, u skladu sa tradicijom civil law-a, zakonski uredile oblast leasing poslovanja (Francuska, Belgija). Sa narastanjem obima meunarodnih leasing poslova dolazilo je do izvesnih poteskoa u njihovoj realizaciji prvenstveno zbog razlika koje su postojale u razlicitim pravnim konceptima i nacinima ureivanja odreenih pitanja. Kako je obim leasing poslova narastao tako se uveavala i potreba da se osnovni postulati njegovog funkcionisanja urede u meunarodnim okvirima. Iz ove potrebe nastala je Konvencija o meunarodnom finansijskom leasingu. Celokupni posao oko meunarodne unifikacije finansijskog leasing poslovanja sproveden je od strane UNIDROIT-a. Moglo se ocekivati da e donosenje meunarodne konvencije zadivoljiti potrebe na polju unifikacije; to se, meutim, nije dogodilo, barem ne u potpunosti. Bez obzira na usvajanje i ratifikaciju Konvencije i njeno potonje stupanje na snagu Konvencija nije u potpunosti "zadovoljila" potrebe za ureO najznacajnijim karakteristikama leasing poslova videti I. Spasi, Osnovni koncepti leasing posla i ugovora, Strani pravni zivot, 2004, br. 2-3, str. 225 i dalje.

30

Dr Ivanka Spasi · UNIDROIT - DOPRINOS UNIFIKACIJI NEKIH OD NAJVAZNIJIH PITANJA...

37

enjem oblasti leasinga; narocito se to odnosilo na zemlje u razvoju i tranziciji (koje nisu imale razvijenu tradiciju leasing poslovanja). Stoga je, opet pod okriljem UNIDROIT-a, pokrenuta nova inicijativa za unifikacijom, ovog puta ukupne oblasti leasing poslovanja (finansijskog i nefinansijskog oblika leasing posla) Ova inicijativa tice se prevashodno zemalja u razvoju i tranziciji i treba da im pomogne da urede oblast leasing poslovanja prvenstveno u nacionalnim okvirima; stoga je, kao oblik unifikacije, ovog puta izabran model-zakon. Konvencija o meunarodnom finansijskom leasingu Imajui u vidu cinjenicu da je realizacija leasing poslova u meunarodnim okvirima bila skopcana sa prilicnim brojem poteskoa, u okviru UNIDROIT-a je pokrenut postupak unifikacije, koji je rezultirao donosenjem meunarodne konvencije. UNIDROIT Konvencija o meunarodnom finansijskom leasingu je usvojena na diplomatskoj konferenciji u Otavi 1988. god.. Konvencija je ratifikovana od dovoljnog (mada ne i od ocekivanog) broja drzava i stupila je na snagu. Razlog sto Konvencija nije masovnije prihvaena treba traziti sa jedne strane u nedovoljnom poznavanju ove problematike (narocito u nerazvijenim zemljama i zemaljama u tranziciji), a sa druge u nedovoljnoj preciznosti nekih od usvojenih resenja. Konvencija je uredila sva najznacajnija pitanja u vezi sa zakljucivanjem i realizacijom finansijskog leasing posla. Konvencija e se primenjivati (samo) na trostrane finansijske leasing transakcije, kod kojih se pojavljuju tri subjekta ucesnika u poslu - davalac leasinga, korisnik leasinga i isporucilac, koji su u meusobnim, direktnim ili indirektnim, odnosima. Konvencija se nee primenjivati na odnose direktnog (dvostranog) leasinga. Ova dualnost primene ima svoje opravdanje u cinjenici da su trostrane finansijske transakcije mnogo slozenije, kod njih postoji vise odnosa izmeu ucesnika, sto opet moze izazvati i najcese izaziva probleme31.

31 Imajui u vidu cinjenicu da ne postoje trostrani ugovori, ve se trostrana finansijska

leasing transakcija realizuje putem dva ugovora - ugovora o isporuci i ugovora o leasingu (koji imaju zajednicki objekat i kauzu), ve na pravi pogled se uocava problem meusobne ugovorne komunikacije ucesnika u poslu koji nisu u direktnim ugovornim odnosima (korisnik leasinga - isporucilac opreme). Poslovna praksa je imala prakticne odgovore na ove probleme ali do spornih situacija je dolazilo.

38

Strani pravni zivot 2/2009

Konvencija je uvela i definisala leasing transakciju kao posebnu kategoriju. Shodno odredbama Konvencije, to je transakciju u kojoj jedna strana (davalac leasinga), na osnovu specifikacije druge strane (korisnika leasinga), zakljucuje ugovor o isporuci sa treom stranom (isporuciocem). Na osnovu ovog ugovora davalac nabavlja opremu pod uslovima koje je odobrio korisnik leasinga; istovremeno davalac leasinga zakljucuje (i drugi) ugovor (ugovor o leasingu) sa korisnikom leasinga, prenosei na njega pravo da koristi ovu opremu u zamenu za plaanje naknade. Konvencija e se primenjivati bez obzira da li korisnik ima ili naknadno stekne opciju kupovine32, ili produzi leasing ugovor za naredni period. Za primenu odredaba Konvencije nije od znacaja da li je u pitanju nominalni (neznatni) iznos cene odnosno naknade. Konvencija e se, shodno njenim odredbama, primenjivati samo na one ugovore ciji predmet - oprema sluzi profesionalnim svrhama a ne licnim. Konvencija se moze primenjivati i na odnose finansijskog pod-leasinga Pored polja primene Konvencija je precizno utvrdila i uslove pod kojima e dolaziti do njene primene; Konvencija e se primenjivati pod uslovom da davalac i korisnik leasinga imaju poslovna sedista u razlicitim drzavama i da su ta poslovna sedista, kao i poslovno sediste isporucioca, na teritoriji drzava ugovornica, ili da se na oba ugovora (ugovor o isporuci i ugovor o leasingu) primenju pravna pravila zemlje ugovornice. Konvencija je uvela odreene zastitne mere u korist obeju ugovornih strana, vodei racuna o tome da se, koliko je to mogue, uspostavi ugovorna ravnoteza meu njima. Kao zastitne mere predviene su, sa jedne strane, pravosnaznost stvarnog prava davaoaca leasinga na opremi protiv stecajnog upravnika i poverilaca korisnika leasinga, kao zastitna mera u korist davaoca leasinga, i zastita od evikcije (pravnog uznemiravanja), kao zastitna mera u korist korisnika leasinga33, sa druge strane. Najznacajniji deo Konvencije predstavljaju odredbe kojima se ureuju prava i obaveze ugovornih strana (odnosno svih ucesnika u trostranoj finansijskoj leasing transakciji).

Ovo pitanje bilo je veoma znacajno utvrditi imajui u vidu sasvim razlicit stav koji su u vezi sa njegovim resenjem sadrzali neki nacionalni sistemi (recimo britansk) ili nacionalni zakoni (recimo francuski zakon) 33 Clanovi 7 i 8 u Konvenciji

32

Dr Ivanka Spasi · UNIDROIT - DOPRINOS UNIFIKACIJI NEKIH OD NAJVAZNIJIH PITANJA...

39

U kontekstu prava i obaveza stranaka, a u vezi sa obavezom isporuke opreme, veoma znacajno resenje, dato u Konvenciji, predstavlja utvrivanje obaveze isporucioca; Konvencija je, naime, predvidela mogunost direktne isporuke opreme korisniku leasinga34. Konvencija je utvrdila da e isporucilac dugovati obavezu isporuke opreme, koju ima na osnovu ugovora o isporuci (sa davaocem leasinga) i korisniku leasinga, kao da je on stranka u tom ugovoru i kao da se oprema njemu direktno isporucuje, sto se zapravo u praksi redovno i desava. U vezi sa definisanjem ove obaveze isporucioca naglaseno je da, u slucaju neizvrsenja ove obaveze, isporucilac nee biti odgovoran i davaocu i korisniku leasinga. Ova odredba je unesena da bi se izbeglo dupliranje odgovornosti. U vezi sa odredbama o izvrsenju isporuke stoje i odredbe Konvencije o odgovornosti stranaka (davaoca i korisnika); ovim odredbama utvrena su (istovremeno) i prava druge (osteene) strane, budui da se radi o dvostrano obaveznim i teretnim ugovorima. U slucaju neisporuke ili zakasnjenja sa isporukom opreme, Konvencija je predvidela pravo korisnika leasinga da raskine ugovor ili odbije prijem opreme, pri cemu je ovlasen i da obustavi plaanje leasing naknade. Kada je korisnik leasinga iskoristio pravo da raskine ugovor, bie ovlasen da povrati sve plaene iznose leasing naknade i ostale unapred plaene iznose, umanjene za odreenu svotu koja pretstavlja naknadu za korisenje opremom. Sem povraaja plaene leasing naknade korisnik leasinga nema drugih prava prema davaocu leasinga u vezi sa isporukom35; to prakticno znaci da korisnik leasinga nema pravo da trazi naknadu stete od davaoca leasinga. Istovremeno, Konvencija je ostavila mogunost korisniku leasinga da se obrati isporuciocu za naknadu stete. Od narocitog znacaja su resenja koja je Konvencija predvidela za slucaj da korisnik leasinga ne izvrsi svoju najvazniju obavezu - obavezu plaanja leasing naknade. U tom slucaju davalac leasinga ima vise mogunosti. Opcije koje su date davaocu leasinga nisu sve podjednakog intenziteta ve su na izvestan nacin "stepenovane", od najblaze do najstrozijih. Tezina "sankcije" po korisnika leasinga stoji u zavisnosti od tezine povrede ugovora, odnosno znacaja neizvrsenja obaveze Ono sto u Konvenciji nije precizirano i

Mogunost direktne isporuke predviena je clanom 10 Konvencije. Prava korisnika leasinga u slucaju neizvrsenja isporuke predviena su clanom 12 Konvencije

35 34

40

Strani pravni zivot 2/2009

sto svakako predstavlja veliku manu ovog teksta to je odsustvo kriterijuma sta se smatra bitnim (ne)izvrsenjem obaveze (koje povlaci teze sankcije) a sta ne. U skladu sa odredbama Konvencije, davalac leasinga moze, najpre, zahtevati prispele neplaene iznose leasing naknade, zajedno sa troskovima i kamatama. Ako je, pak, neizvrsenje obaveze od strane korisnika leasinga bitno (pri cemu, kako je ve receno, nije nigde definisano sta predstavlja bitno neizvrsenje, to je evidentno ostavljeno proceni u konkretnom slucaju) davalac leasinga moze zahtevati ubrzanu isplatu buduih iznosa leasing naknade (kada je to leasing ugovorom predvieno) ili moze raskinuti ugovor, povratiti drzavinu na opremi i traziti naknadu stete 36. Davalac leasinga nee moi da se koristi pravima na ubrzanu isplatu ili raskid ugovora ako nije obavestio korisnika leasinga, ostavljajui mu istovremeno pravo da ispravi gresku (dotle dokle je to objektivno mogue). Kada je davalac raskinuo leasing ugovor nee moi da trazi prisilno izvrsenje odredaba koje predviaju ubrzanu isplatu buduih nedospelih iznosa leasing naknade ali se ovi iznosi uracunavaju u naknadu stete. Uocljivo je da postoji izvesna neravnoteza u predvienim mogunostima stranaka u slucaju neizvrsenja obaveza od strane njihovih ugovornih partnera. Ova neravnoteza postoji naravno na stetu slabije strane - korisnika leasinga. Ovakva pojava inace je pravilo kod meunarodnih unifikacijskih akata i veoma je tesko izbei. U tom pogledu Konvencija o finansijskom leasingu nije nikakav izuzetak. Bez obzira na izvesne manje nejasnoe i manjkavosti datih resenja, na koje je ukazano, treba primetiti da je Konvencija o meunarodnoim finansijskom leasingu u prilicnoj meri uspela da uredi ovu oblast (najcese na nacin kako to i inace funkcionise u poslovnoj praksi). Model zakon-a o leasingu (Nacrt) Kako je napred u tekstu ve naglaseno, bez obzira na usvajanje Konvencije o leasingu i njeno stupanje na snagu, veliki broj zemalja, narocito nerazvijenih i onih u tranziciji imalo je probleme oko ureenja leasing poslovanja

Razlicite mogunosti davaoca leasinga, u slucaju neizvrsenja obaveze plaanja naknade od strane korisnika leasinga, predviene su odredbama clana 13 Konvencije. Odredbe ovog clana izuzetno su znacajne.

36

Dr Ivanka Spasi · UNIDROIT - DOPRINOS UNIFIKACIJI NEKIH OD NAJVAZNIJIH PITANJA...

41

i na nacionalnom nivou i u meunarodnim okvirima. Slabo poznavanje materije i odsustvo nacionalnih resenja odvraalo je mnoge zemlje od ratifikacije Konvencije o finansijskom leasingu. Stoga je UNIDROIT pokrenuo i drugu inicijativu, ovog puta za koncipitanje teksta model zakona, prevashodno namenjenog zemljama u razvoju i onima tranziciji. Dok se unifikacija materije finansijskog leasinga ticala meunarodnog aspekta posla, model zakon je namenjem prvenstveno leasing poslovanju u nacionalnim okvirima. Resenja koja su predlozena u tekstu (nacrta) Model zakona o leasingu veoma su slicna (ili i identicna) onima iz Konvencije o meunarodnom finansijskom leasingu37. Za razliku od Konvencije o leasingu, (nacrt) Model zakona je prosirio polje svoje primene i na oblike leasinga koji nisu iskljucivo finansijski. Budui Model zakon e se (bar shodno sadasnjem stanju predlozenog teksta) odnositi na finansijski, operativni leasing i na druge oblike zakupnog posla u vezi sa dobrima odnosno opremom namenjenom trgovackom poslovanju. Moze se eventualno postaviti pitanje da li je ovo prosirenje bilo neophodno, narocito kada se radi o drugim oblicima zakupa. Poznata je cinjenica da sve zemlje, pa tako i one u tranziciji (uglavnom) imaju obligacione zakone ili ova pitanja regulisu u (opstim) graanskim zakonicima; imajui sve to u vidu "sveobuhvatnost" Model zakona o leasingu moze donekle izgledati preterana38. Tekst (nacrta) Model zakona sadrzi neke pozitivne eksplikacije i prosirenja (u odnosu na tekst Konvencije o finansijskom leasingu, prvenstveno) ali ima i odredaba koje ne doprinose jasnoi dokumenta, niti doprinose lakoi ureenja oblasti leasing poslovanja. Ipak, traba stalno imati u vidu da se radi o dokumentu koji je jos u fazi izrade i podlozan je promenama. U kontekstu recenog treba istai da se znacajnija rezerva odnosi na (predvienu) mogunost da (i) fizicko lice bude davalac leasinga Ovo se odnosi naravno samo na finansijski oblik leasing posla. I u razvijenim (zapadnim) zemljama

37 Opsirnije o resenjima predlozenim u tekstu (nacrta) Model zakona videti kod I. Spa-

si, Nacrt UNIDROIT model zakona o leasingu, Pravo i privreda, 2007, br. 5-8, str. 710 i dalje. 38 Mozda je inicijativu trebalo ograniciti na oblike finansijskog i operativnog leasinga, kao oblike trgovackih poslova, a ne siriti polje primene i na druge oblike zakupa (lease-a) ciji je predmet dobro koje se koristi u trgovackom poslovanju (budui da i nema bas takvih oblika).

42

Strani pravni zivot 2/2009

postoje ogranicenja u pogledu mogunosti odreenih katagorija subjekata da se pojave u ulozi davaoca leasinga. Ta ogranicenja se odnose na statusne karakteristike kao i na visinu iznosa kapitala koja se zahteva da bi jedan privredni subjekat mogao da se bavi poslovima davanja opreme u leasing; nema nikakvog specijalnog razloga da se fizickim licima (potencijalnim davaocima leasinga), u zemljama u tranziciji, daju sire mogunosti. U ovim zemljama bi to stvorilo samo vee mogunosti zloupotrebe. Jedna od prednosti teksta (nacrta) Model zakona (u odnosu na tekst Konvencije o finansijskom leasingu) je izricito "prosirivanje" obaveze isporucioca i na korisnika leasinga; ne radi se zapravo ni o kakvom "prosirivanju" ve samo o jasnijem i direktnijem definisanju. Ova odredba je svakako dobra budui da jasno i nedvosmisleno definise stvari koje i inace egzistiraju u praksi . Izvesnu novinu (u odnosu na tekst Konvencije o finansijskom leasingu) predstavlja unosenje odredaba o nezavisnosti i neopozivosti obaveza iz ugovora; misli se prvenstveno na finansijski leasing ugovor kod koga je neopozivost i nezvisnost ugovornih obaveza pravilo, a kod ostalih vrsta leasing posla neopozivost odreenih obaveza se moze izricito ugovoriti za svaku obavezu pojedinacno. Smisao specijalnog isticanja nezavisnosti i neopozivosti obaveza (kod finansijskog leasinga) lezi u tome da se istakne njegova stragost. Obaveza koja je neopoziva mora se izvrsiti bez obzira na to da li je druga strana svoju obavezu izvrsila ili ne. Ova odredba je zapravo slika onog stanja koje postoji u praksi leasing poslovanja, i odnosi se prvenstveno na obavezu korisnika u vezi sa plaanjem naknade. U tom smislu odredba o nezavisnosti i neopozivosti obaveza iz ugovora predstavlja zamenu za izricito regulisanje situacije kada korisnik ne izvrsi obavezu plaanja leasing naknade i prava davaoca u vezi sa tim. Ono sto je svakako najupadljivije u predlozenom (nacrtu) teksta Model zakona je odsustvo posebnog clana koji bi, na izricit nacin i na jednom mestu, ureivao prava davaoca leasinga u situaciji kada korisnik leasinga ne izvrsi svoju obavezu plaanja rata leasing naknade39. Umesto toga tekst (nacrta) Model zakona daje samo koncept nezavisnosti i neopozivosti korisnikove obaveze sa stupanjem ugovora na snagu (cl. 10 Nacrta).

39 Clan ovakvog sadrzaja je inace po znacaju jedan od najvaznijih a ujedno i najrestrik-

tivnijih po prava korisnika leasinga, u Konvenciji o finansijskom leasingu.

Dr Ivanka Spasi · UNIDROIT - DOPRINOS UNIFIKACIJI NEKIH OD NAJVAZNIJIH PITANJA...

43

Kada se radi o pravima korisnika leasinga u vezi sa isporukom opreme on moze takoe traziti primenu clana 10 Nacrta (odnosno izvrsenje obaveze. bez obzira na to da li je druga strana izvrsila sviju obavezu ili ne). To je naravno samo jedna od mogunosti koje on ima; druga mogunost koja mu stoji na raspolaganju je da prihvati opremu onakvu kakva jeste, uz dobijanje naknade od isporucioca. U tom slucaju ne bi imao prava na druge zahteve. Tekst (nacrta) Model zakona, kao i Konvencija, predvia zastitne mere u korist obeju ugovornih stranaka; davaocevo pravo u vezi sa stecajem korisnika kao i zastitu od pravnog uznemiravanja (evikcije) u korist korisnika leasinga. Odredbe teksta Nacrta u vezi sa prelaskom rizika i troskova, odrzavanjem opreme i njenim vraanjem, naknadom stete, nacinom likvidiranja stete, obavestavanjem, transferom odnosno ustupanju prava, raskidom ugovora su uglavnom standardne i nesporne, identicne su i u tekstu Konvencije o leasingu, a uobicajene su i u poslovnoj praksi. Predlozeni tekst (nacrta) Model zakona bi mogao, uz izvesne manje izmene i pojasnjenja, korisno da posluzi zemljama u razvoju i tranziciji da uvedu red u vezi sa problematikom leasing poslovanja u svoje zakonodavstvo. UNIFIKACIJA FRANCHISNGA U oblasti meunarodne unifikacije franchising poslovanja ucinak UNIDROIT-a bio je, takoe, izuzetno veliki. Proces unifikacije u ovoj oblasti trgovinskog poslovanja nije rezultirao donosenjem meunarodne konvencije, budui da su strucnjaci UNIDROIT-a procenili da konvencija ne bi bila najpogodniji oblik unifikacije; umesto rigidnog oblika (kakav je konvencija) upotrebljen je vodic (gide), kao "najlabaviji" oblik (unifikacije). Vodic za franchising se odnosi samo na generalni sporazum o franchisingu (master franchising)40, dok su ostali oblici franchisinga, kao mnogo jednostavniji, ostavljeni nacionalnom regulisanju. Posle usvajanja Vodica za franchising pokazalo se da pitanje otkrivanja podataka (disclosure), koje je Vodic dosta detaljno uredio, treba jos vise isV. I. Spasi, Osnovi franchising poslovanja, Strani pravni zivot, 2006, br. 1-3, str. 449-456.

40

44

Strani pravni zivot 2/2009

tai zbog njegovog jako velikog znacaja za zakljucivanje franchising poslova; stoga je ovo pitanje izdvojeno i samostalno meunarodno ureeno - model zakonom, koji je takoe izradio UNIDROIT. Vodic za (master) franchising sporazume Vodic za meunarodne master franchising sporazume donet je 1998. god. Ve je pomenuto da Vodic predstavlja jedan od "najlabavijih" vidova unifikacije odreene materije, kome se pribegava kada neka oblast nije jos uvek dovoljno usaglasena i profilisana te je tako nepodobna za "cvrsu" unifikaciju. Vodic vise upoznaje zainteresovane strane sa specificnosu materije na koju se odnosi nego sto je ureuje. Materija franchisinga budui da je jako slozena i heterogena nije jos uvek pogodna za drugaciji oblik unifikacije. Vodic za franchising se odnosi samo na master franchising sporazume41 ne i na ostale oblike franchisinga, koji su znatno jednostavniji, pa im iscrpne eksplikacije nisu ni potrebne. Vodic je istakao specificnosti master franchisinga u odnosu na druge metode realizacije franchising posla (direktni franchising, filijale, joint-venture), ukazavsi na prednosti i mane (svih) pomenutih oblika, ukazujui i na nacin izbora najoptimalnijeg oblika franchising poslovanja, u zavisnosti od konkretnog slucaja i datih okolnosti. Kada se radi o procesu zakljucivanja meunarodnog master franchising sporazuma, Vodic je narocito istakao znacaj koji za davaoca franchisinga ima izbor (potencijalnog) saugovaraca. Sa druge strane istaknuta je i obaveza koju davalac franchisinga ima prema (potencijalnom) saugovaracu; ova obaveza se odnosi na detaljno upoznavanje saugovaraca sa specificnostima sistema poslovanja; to upoznavanje ostvaruje se kroz otkrivanje najvaznijih podataka relaventnih za poslovanje, bez poznavanja ovih podataka potencijalni saugovarac ne moze da proceni da li mu ponueni odnos poslovne saradnje odgovora ili ne, niti moze uspesno da se ukljuci u sistem poslovanja davaoca franchisinga. Moglo bi se rei da otkrivanje podataka na strani davaoca franchisinga i ispunjavanje odreenih uslova i kriterijuma na strani

Meunarodni master franchising sporazum je takav sporazum kod koga davalac master franchisinga ustupa saugovaracu u stranoj zemlji ekskluzivno pravo da, na odreenoj teritoriji i za odreeno vreme, obavlja franchising poslovanje, ali i da ustupa ovo pravo drugim licima (sto je mozda i vaznije, budui da su ugovorni odnosi u tom slucaju mnogostruki, pa se moze postaviti pitanje kako se ovi ugovori odnose meusobno).

41

Dr Ivanka Spasi · UNIDROIT - DOPRINOS UNIFIKACIJI NEKIH OD NAJVAZNIJIH PITANJA...

45

njegovog (potencijalnog) saugovaraca, pretstavljaju neophodni preduslov za nastanak ugovornog odnosa. Kako je ve napomenuto, pitanja otkrivanja podataka (disclosure) koja su tesno povezana sa (uspesnom) realizacijom franchising poslovanja su zbog svog velikog znacaja naknadno izdvojena iz celokupnog kompleksa pitanja koja obrauje Vodic i posebno ureena Model zakonom o otkrivanju podataka u franchising poslovanju42. Jedno od najznacajnijih pitanja koje se vrlo detaljno razmatra u Vodicu, je pitanje vrste, oblika i prirode prava koja se ustupaju franchising ugovorom (ustupanje pomenutih prava predstavlja sustinu franchising posla); u vezi sa tim Vodic detaljno analizira ugovorne relacije koje nastaju kod master ugovora, sa jedne strane, kao i pod-franchising ugovora, sa druge. Kada se govori o pravima koja se ustupaju ugovorom, od najveeg znacaja je cinjenica o kome tipu ugovora se (konkretno) radi. Meunarodni master franchising sporazum je najcese franchising poslovnog formata (business format franchising); kod ovog tipa ugovora dolazi do ustupanja niza slozenih prava i znanja; ustupljena prava podrazumevaju metod obavljanja posla na nacin kako to radi davalac franchisinga. Uz poslovni sistem obavezno idu i know-how i industrijska svojina (firma, zigovi, modeli, logo). Najcese se ugovorom prenose svi aspekti obavljanja posla, a obavezno oni najznacajniji koji su naophodni za njegovo uspesno funkcionisanje. Potrebno je da se veoma jasno preciziraju prava koja se ugovorom ustupaju, to je u interesu obe ugovorne strane Imajui prethodno receno u vidu, Vodic je detaljno utvrdio prava koja se ugovorom ustupaju; tu spadaju licenca (trgovackog i poslovnog) ziga, know-how, modeli, logo, prirucnici o poslovanju (manuals). U zavisnosti od prirode konkretnog franchising posla know-how ukljucuje (i) metode marketinga, recepture i produkcione formule, tehniku isporuke, proceduru nabavke, higijenske i kontrolne standarde, obuku personala kao i mnoge druge operacije koje (u zavisnosti od vrste posla) predstavljaju sastavni deo "poslovnog paketa". Osim odreivanja prava koja se ustupaju ugovorom, Vodic ukazuje i na to kako se ustupljena prava (pravilno i u skladu sa ugovorom) koriste. Ustupanje ukupnog poslovnog sistema (ili eventualno njegovih glavnih komponenti) moze biti teritorijalno ograniceno (na odreenu oblast) ili se moze odnositi na celu drzavu, dok je vremensko odreivanje obavezno (sporazum mora imati odreeni rok). Prostorno- vremensko odreenje vazenja

42

Model Franchise Disclosure Law, donet 2002. god.

46

Strani pravni zivot 2/2009

ugovora najcese je povezana sa ekskluzivnosu (davalac uglavnom ustupa ekskluzivno pravo korisniku za odreenu teritoriju i u odreenom vremenskom roku). Ekskluzivnost ustupljenog prava (kada postoji, a najcese postoji) mora biti definisana; utvrivanje pitanja ekskluziviteta je u interesu normalnog obavljanja poslova i funkcionisanja ugovora. Pored analize specificnih odnosa stranaka - ucesnika u master i podfranchising sporazumima, Vodic detaljno analizira i njihova specificna prava i obaveze, kao i sa tim povezane posledice eventualnog neizvrsavanja ili neurednog izvrsavanja tih obaveza (ugovornu odgovornost). Pored osnovnih obaveza davaoca franchisinga koje se sastoje u ustupanju odreenih prava (korisenja firme, zigova, znakova razlikovanja) i znanja (ustupanje konow-haw-a), Vodic je utvrdio, kao veoma znacajnu i obavezu obucavanja odnosno treninga lokalnog saugovaraca; to se odnosi na pocetnu obuku (osposobljavanje za preuzimanje posla odnosno uspostavljanje sistema i primenu know-how-a), i na kasniju obuku kojom se lokalni saugovarac osposobljava da vodi poslovnu jedinicu, uspostavlja franchising mrezu, kao i da ustupa franchising paket svojim ugovornim partnerima. Prilikom obucavanja vrlo znacajnu funkciju imaju uputstva sadrzana u tzv. prirucnicima za poslovanje (manuals). Ovi prirucnici se koriste narocito kod franchisinga poslovnog formata, a sadrze podatke koji cine know-how i ostala prava iz intelektualne svojine. Pored inicijalne i tekue, moze postojati i naknadna obuka i dodatni trening programi kako bi sub-franchisor bio u toku sa savremenim trendovima u poslovanju. Imajui u vidu karakter i slozenost master franchising posla jasno je da on ne bi mogao da se odvija bez asistencije i pomoi franchisor-a, kako one vezane za pocetnu fazu poslovanja tako i tokom citavog trajanja ugoivora. Korisnik franchisinga ima naravno kao primarnu obavezu da plati najpre pristupninu (initial fee), a potom i redovnu franchising naknadu (royality). Pored obaveze plaanja naknade korisnik je obavezan da koristi ustupljena prava na ugovoren i propisan nacin, da cuva poslovnu tajnu i na "podnosi" stalan nadzor davaoca franchisinga. U neposrednoj vezi sa pitanjem izvrsavanja (odnosno neizvrsavanja) ugovornih obaveza stoji i pitanje okoncanja ugovora zbog neizvrsenja obaveza (vanredno okoncanje ugovora-raskid), kao i pravnih posledica takvog okoncanja. Vodic detaljno analizira i pitanje pravnih sredstava koja stoje strankama na raspolaganju. Za raskid master franchising ugovora vaze ista pravila koja se odnose na sve franchising ugovore samo sto su posledice ras-

Dr Ivanka Spasi · UNIDROIT - DOPRINOS UNIFIKACIJI NEKIH OD NAJVAZNIJIH PITANJA...

47

kida kod ovih ugovora znatno komplikovanije; naime, pored prestanka odreenih ugovornih prava i nastanka nekih obaveza, kod master ugovora se postavlja i pitanje sudbine pod-franchising ugovora; pitanje koje se postavlja u ovom slucaju je da li se pod-franchising ugovor, ili ugovori ako ih ima vise, automatski raskidaju ili ne. Odgovor na ovo pitanje varira od zemnlja do zemlje. Potpuno izvesna i striktna pravila po pitanju sudbine pod-franchising sporazuma ne postoje ni posle donosenja Vodica za franchising; Pitanje odgovornosti stranaka za neizvrsenje ili manjkavo izvrsenje obaveza je od izuzetnog znacaja, pa je shodno tome dobilo i znacajno mesto u Vodicu. Posebna paznja u Vodicu je posveena problematici intelektualne svojine, know-how-a i poslovne tajne (kao specificnog dela know-how-a), budui da ove kategorije predstavljaju sustinski deo franchising poslovanja. Kada je u pitanju franchising posao, intelektualna svojina obuhvata prvenstveno pravo na zig, ali i na izvesne oblike autorskog prava43. Sve razvijene trgovacke zemlje predviaju neki vid registracije zigova (kod nadleznih drzavnih organa). Registracijom se konstituise pravna zastita ziga. Sama tehnika izvoenja registracije i organi koji je sprovode se dosta razlikuje od zemlje do zemlje. Registracija ziga garantuje vlasniku ekskluzivna prava korisenja ziga i stiti ga od mogueg ugrozavanja od strane treih lica. U slucaju povreivanja prava registrovanog ziga njegov zastieni imalac je ovlasen na pokretanje akcije protiv treih lica koja ugrozavaju njegovo pravo. Kod realizacije master franchising posla, davaoci franchisinga ustupaju lokalnim davaocima pravo i licencu da koriste zig, ali i pravo i licencu da ustupaju taj zig i licencu na njemu i svojim saugovaracima (pod-licenca ziga). Problem moze nastati zbog toga sto je u nekim zemljama pod-licenca ziga zabranjena; u tim slucajevima moraju se koristiti alternativni putevi za realizaciju potrebnih ugovornih realacija; u veini slucajeva ovaj problem se razresava tako sto davalac master franchisinga direktno prenosi licencu ziga korisniku franchisinga iz pod-franchising sporazuma. Vodic detaljno razmatra sve alternative koje se javljaju kod razresenja ovog pitanja u praksi. Pored intelektualne svojine Vodic tretira i pitanje know-how-a, kao sastavnog i vrlo bitnog dela franchising poslovanja Pod know-how-om se generalno podrazumeva ukupnost profesionalnog znanja koje se odnosi na jednu specificnu oblast i problematiku. To znanje je obicno kombinacija opsteg

43

Prvenstveno se radi o tzv. manuals odnosno prirucnicima za poslovanje.

48

Strani pravni zivot 2/2009

(sa)znanja i iskustva stecenog kroz praksu44. Znanja i iskustva koja sacinjavaju know-how mogu biti veoma razlicita po svojoj prirodi, mogu biti tehnicka, komercijalna, administrativna, finansijska i druga45. U kontekstu franchising poslovanja razlikuju se komercijalni i tehnicki know-how. Komercijalnim know-how-om se smatraju znanja i metode organizovanja prodaje i plasmana robe i vrsenja usluga, pridobijanja potrosaca, poveavanja prometa, sirenja poslovanja; jednom reciju komercijalni knowhow sacinjava odreeni "metod" (sistem obrazac, formula) poslovanja. Sta cini konkretnu sadrzinu komercijalnog know-how-a zavisi naravno od svakog pojedinacnog slucaja, odnosno od sadrzine svakog franchising sporazuma ponaosob. Komercijalni know-how, kao prepoznatljiv metod poslovanja svojstven i karakteristican za davaoca franchisinga, ima esencijalni znacaj za franchising poslovanje, on predstavlja samu njegovu sustinu. Tehnicki know-how, takoe nezaobilazan u franchising poslu, cine metodi proizvodnje i vrsenja usluga koje je razradio davalac franchisinga (tu konkretno spadaju recepture, tehnoloski postupci, tehnicki propisi i standardi, tehnicka dokumentacija, planovi, specifikacije i slicno). Tehnicki know-how se najcese javlja kao akcesorni uz komercijalni. Pored know-how-a uopste, Vodic apostrofira i institut poslovne tajne, odnosno "neotkrivenih" podataka. Poslovna tajna i know-how su neraskidivo povezani, naime, poslovna tajna predstavlja tzv. poverljivi (confidential) know-how. Jasno je da je poslovna tajna znatno uzi pojam od know-haw-a; to je samo deo know-haw-a koji je izuzetno znacajan i specifican, oruginalan i (specijalno) zastien. U vezi sa tajnosu know-how-a, jasno je da sluzbenici i saradnici korisnika franchisinga moraju biti upoznati sa podacima koji cine poslovnu tajnu kako bi poslovanje moglo normalno da se odvija. Sa druge strane potrebno je da oni to znanje "sacuvaju" ne otkrivajui ga drugima tokom procesa poslovanja a ni kasnije po okoncanju ugovora (bar za jedan odreen vremenski period). Stoga se u franchising ugovore unose klauzule o poverljivosti podataka. I lokalni davalac i korisnici franchisinga moraju postovati tajnost podataka koji su im preneti. Know-how je, zbog svog znacaja, zastien specijalnim pravnim propisima kao i (pojedinim) odredbama krivicnog prava; bez obzira na to u ugo44 45

V. R. Prica, Ugovor o know-how-u, Beograd, 1981, str. 11. V. Ph. Bessis, Le contract de franchisage, Paris, 1986, str. 66.

Dr Ivanka Spasi · UNIDROIT - DOPRINOS UNIFIKACIJI NEKIH OD NAJVAZNIJIH PITANJA...

49

vore se unose klauzule koje stite know-how za vreme trajanja ugovora i po njegovom okoncanju46. Klauzule o (ne)konkurenciji su takoe vid zastite know-how-a po okoncanju ugovora. Lokalni davalac i korisnici franchisinga (koji stupaju u odnose master franchisinga) se obavezuju da se nee, direktno ili indirektno, angazovati na istom ili slicnom poslu, na odreenoj teritoriji i u razumnom vremenskom roku. Osim ovih esencijalnih pitanja Vodic se detaljno bavi i nekim drugim vaznim pitanjima koja stoje u neposrednoj korelaciji sa pomenutima; takva su recimo pitanja osiguranja, reklamiranja, pribavljanja opreme, proizvoda i usluga, pitanje ustupanja i transfera potrazivanja itd. Pored podrobne analize najvaznijih pitanja, kao i sugestija za "izbor" najpovoljnijih opcija ako ih ima vise, Vodic sadrzi i eksplikacije "dopunskih" pitanja (recimo, uobicajenih klauzula, prateih dokumenata, pribavljanja dozvola, i slicno) tamo gde su neophodna kako bi sto preciznije upoznao ugovorne strane i ostale korisnike sa specificnostima franchising posla. Bez obzira sto ne daje konkretne i precizne odgovore na mnoga pitanja, postojanje Vodica ima veliki znacaj (i) sa stanovista konkretnog resavanja mnogih problema skopcanih sa franchising poslovanjem, budui da zainteresovanim stranama predocava potencijalna i alternativna resenja. Model zakon o otkrivanju podataka u franchising poslovanju Jedna od znacajnih obaveza davaoca franchisinga je obaveza davanja informacija u vezi sa franchising poslom. Ova obaveza se moze javiti kao prethodna, u periodu zakljucivanja ugovora, ali se ona moze javiti i javlja se i tokom celog trajanja ugovora; u tom slucaju davalac franchisinga je obavezan da permanentno informise korisnika o svim cinjenicama koje omoguavaju normalno funkcionisanje posla. Kako je ve receno, zbog znacaja obaveze otkrivanja podataka (disclosure) javila se potreba da se ova oblast franchising poslovanja uredi (i) samostalnim dokumentom (a ne samo u okviru Vodica za franchising); stoga

confidentiality clauses (klauzule o poverljivosti podataka); klauzule o (ne)konkurenciji; grantback klauzule (klauzule o "uzvratnom" ustupanju); kao i klauzule o "polju primene".

46 Ugovorne klauzule kojima se stiti know-how i druge poverljive informacije su:

50

Strani pravni zivot 2/2009

je UNIDROIT preduzeo neophodne radnje koje su rezultirale usvajanjem model zakona o otkrivanju podataka kod franchising poslova. Model zakon je izabran kao najpogodniji vid ureenja ovog pitanja, budui da je veoma pogodan nacionalnim zakonodavcima kao primer "za ugled" prilikom nacionalnog reglementiranja. Model zakon ureuje kljucna pitanja vezana sa problem otkrivanja podataka, pre svega utvruje i definise osnovne pojmove, utvruje izgled i formu samog dokumenta, izuzetke od pravila (odnosno obaveze) urucivanja dokumenta, podatke koji se unose, odnosno informacije koje sadrzi dokument (sto je i najvazniji deo model zakona), pravna sredstva koja stoje na raspolaganju korisniku franchisinga u slucaju da se obaveza otkrivanja podataka ne postuje, kao i vremensko vazenje dokumenta. Model zakon je najpre precizirao definicije kljucnih pojmova koji se pojavljuju u ovom tekstu (i u poslu franchisinga), to su pre svega definicije franchising posla, master i pod-franchising posla, ucesnika u poslu franchisinga (davaoca i korisnika), poslovnih jedinica (stranaka), dokumenta o otkrivanju podataka itd. Kao najznacajniju obavezu davaoca franchisinga Model zakon je istakao obavezu urucivanja dokumenta o otkrivanju podataka o poslovanju svakom potencijalnom korisniku franchisinga. Sam dokument o otkrivanju podataka (disclosure document) mora biti urucen (potencijalnom) saugovaracu zajedno sa tekstom (budueg) ugovora bar cetrnest dana pre potpisivanja bilo kog franchise dokumenta od strane korisnika (osim eventualno dokumenta o poverljivosti informacija); isto se odnosi i na eventualna plaanja od strane korisnika franchiisnga (koja ne mogu biti vrsena pre urucenja dokumenta o otkrivanju podataka). Dokumet o otkrivanju podataka (disclosure document) mora (uvek) biti azuran i sadrzati aktuelne podatke, stoga se mora azurirati krajem svake fiskalne godine. Disclosure document mora biti sacinjen kao jedinstven (celovit) dokument, i to u pismenoj formi; Model zakon ne postavlja druge zahteve u vezi sa izgledom ovog dokumeta. Od striktne obaveze urucivanja dokumenta o otkrivanja podataka postoje izvesni izuzeci; to se, pre svega, odnosi na slucaj kada da se franchise paket ustupa osobi koja je bila poslovni operativac ili direktor u firmi davaoca franchisinga ili u njegovoj filijali (barem godinu dana pre potpisivanja ugovora); dokument o otkrivanju ne mora se uruciti ni u slucaju ustupanja ili

Dr Ivanka Spasi · UNIDROIT - DOPRINOS UNIFIKACIJI NEKIH OD NAJVAZNIJIH PITANJA...

51

drugog transfera korisnikovih prava po osnovu postojeeg ugovora, ukoliko subjekat na koga se odnose prenesena prava stupa na mesto korisnika pod istim uslovima (a uloga davaoca je pasivna, odnosno on samo daje pristanak za pomenuti transfer). Dokumet o otkrivanju podataka se ne mora uruciti ni u slucaju obnavljanja ili produzenja (postojeeg) franchising ugovora, pod istim uslovima Takoe, dokument o otkrivanju ne mora se (obavezno) uruciti ni osobi (pravnoj ili fizickoj) koja se bavila istim ili slicnim poslom u prethodne dve godine. Osim ovih, postoje i dva izuzetka vezana za ocekivanu vrednost ostvarenog prometa na osnovu ustupljenog franchise paketa; ove vrednosti nisu precizirane. Naravno da se najvazniji deo Model zakona odnosi na informacije koje se moraju uciniti dostupnim potencijalnim korisnicima franchisinga; te informacije predstavljaju sadrzinu dokumenta o otkrivanju; ove informacije su nabrojane u cl.6 Model zakona i imaju formu slicnu formularu47. Prvenstveno se u disclosure formular moraju uneti precizni podaci o poslovnom imenu odnosno firmi i poslovnom sedistu davaoca franchisinga; trgovackom imenu, svim poslovnim imenima pod kojima davalac vodi poslovanje, poslovnom sedistu davaoca u zemlji gde se nalazi (potencijalni) korisnik franchisinga, zigovima; opisu samog poslovanja koje e (eventualno) biti ustupljeno (uz naknadu) korisniku franchisinga; opis poslovanja mora biti precizan; takoe formular mora sadrzati precizan opis poslovnog iskustva davaoca franchisinga i njegovih filijala. Formular dalje mora sadrzati podatke o rukovodeem kadru davaoca franchisinga (imena, poslovne adrese, pozicije u rukovoenju, odgovornost). Disclosure formular mora dalje obavezno sadrzati podatke o eventualnim kriminalnim osudama ili postupcima voenim zbog postojanja odgovornosti u vezi sa franchising poslovanjem. Takoe, formular mora sadrzati podatke o postojanju stecaja ili insolventnosti davaoca franchisinga ili njegovih filijala (u prethodnih pet godina). U disclosure formular moraju se uneti i podaci o svim korisnicima franchisinga koji su u "franchising sistemu", odnosno posluju pod imenom (firmom) davaoca franchisinga (kako korisnici franchisinga tako i korisnici iz pod-franchising ugovora). Budui da je intelektualna svojina izuzetno znacajan element franchising poslovanja u formulare se moraju uneti podaci koji se odnose na obliIdentican nacin prezentacije korisen je recimo u Americi u veoma siroko primenjenom UFOC formularu.

47

52

Strani pravni zivot 2/2009

ke intelektualne svojine prvenstveno na zigove, patente, autorsko pravo i softver48 U disclosure formulare moraju se uneti i podaci o tome koje e robe i usluge korisnik franchiisnga morati da kupuje ili iznajmljuje, narocito je, pri tome, znacajno navesti da li e korisnik ove robe i usluge nabavljati od davaoca franchisinga ili od drugog lica. U dokumente (formulare) o otkrivanju podataka unose se i podaci o najvaznijim finansijskim pitanjima vezanim za franchising posao. Pored ovih najvaznijih i obaveznih podataka i drugi podaci mogu biti uneti u formular, najcese se unose i podaci o rokovima (trajanja ugovora) i uslovima za obnavljanje franchising ugovora; zatim podaci o uslovima pod kojima moze doi do okoncanja ugovora; podaci o ekskluzivitetu (iskljucivosti) ustupljenih prava, kao i teritorijalnom dejstvu; podaci o inicijalnoj franchising naknadi ("pristupnini u sistem"), kao i drugim plaanjima, i konacno podaci o izboru merodavnog prava i suda (za slucaj spora). Ukoliko se obaveza otkrivanja podataka ne postuje i podaci (u formularu sadrzani kao bitni) ne saopste, odnosno formular se ne uruci u propisanom roku, ili, pak, sadrzi pogresno prezentirane cinjenice ili omaske korisnik franchisinga je ovlasen da, u roku od 30 dana po pismenom obavestenju, okonca franchisaing ugovor i podigne zahtev za naknadu stete. Osnov za pokretanje postupka za naknadu stete je vremenski ogranicen na period od 1-3 godine49. Model zakon e se primenjivati na sve franchising sporazume zakljucene ili obnovljene po njegovom stupanju na snagu. Za razliku od Vodica za franchising, koji analizira najznacajnija pitanja i daje alternative, Model zakon je naravno mnogo konkretniji budui da direktno ureuje jednu mnogo uzu oblast franchising poslovanja. Budui da je pitanje otkrivanja podataka izuzetno vazno (a zloupotrebe su mogue i desavaju se u praksi) Model zakon je izuzetno znacajan i koristan kako za meunarodne franchising poslove tako i za nacionalne. Bilo bi dobro da nacionalni zakonodavci unesu utvrene odredbe Model zakona u svoje nacionalne privredne ili graanske zakone (sto e svakako i biti slucaj u zemljama koje jos nemaju ovakve propise).

Podaci se odnose prvenstveno na registraciju, trajanje, zastitu itd. Rok od jedne godine postoji za slucaj da disclosure document nije bio uopste urucen; ukoliko je pak bilo propusta i omaski u obavestavanju o cinjenicama vaznim za poslovanje, rok za pokretanje postupka iznosi tri godine.

49 48

Dr Ivanka Spasi · UNIDROIT - DOPRINOS UNIFIKACIJI NEKIH OD NAJVAZNIJIH PITANJA...

53

Ivanka Spasi Ph. D. Research Adviser Institute of Comparative Law Belgrade

UNIDROIT - UNIFICATION OF SOME OF THE MOST INTERESTING QUESTIONS OF INTERNATIONAL COMMERCIAL LAW

International Institute for the Unification of Private Law (UNIDROIT) is very importante international inter-governmental organisation, with the main task to work on harmonisation and unification of private law in international boundaries. Following this task UNIDROIT has done some very significant results, especially in the field of international commercial law (one of the most imortante and most vivid part of the internationale private law). Many international convention, model laws, standard forms, guides were created by UNIDROIT. The most importante areas and subjects of international harmonisation and unification, which has been treated by UNIDROIT, are international sale of goods, transport, liability, agencies, leasing, franchising, securyities, international factoring ect. By creating the general principles of international commercial contracts UNIDROIT gave a great contribution to the process of harmonisation of international trade law. This article analyses some of the most interesting unifications in the field of international commercial law, done by UNIDROIT.

55 Dr Aleksandra Rabrenovi Naucni saradnik, Instituta za uporedno pravo, Beograd

PARLIAMENTARY CONTROL OF THE BUDGET IN FRANCE: IMPLICATIONS OF "NEW FINANCIAL CONSTITUTION"...

The paper analyses a substantive reform of the budget control framework in France enabled through the adoption of La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) in 2001, so-called new French "Financial Constitution".1 The focus of the paper is on the increasing role of the Parliament in holding the Government to account for the stewardship of public money and improving the transparency of expenditure allocation. Under the new legal framework, MPs are given the right to make amendments to a modernised, programme budget framework and are provided with much better information on the overall economic, social and financial situation in the country at the time the budget is discussed. The LOLF also provides the Finance Committees of both Assemblies of the Parliament greater investigative and hearing powers. Whereas the first signs of the LOLF implementation have been encouraging, especially regarding the Parliamentary power over the budget approval, it still remains to be seen whether the Parliament would have sufficient strength and capacity to effectively keep the executive to account after the money is spent. In this sense, the author argues for improvement of the relations between the Parliament and the Cour des Comptes and for strengthening of the role of Mission d'Evalution et de Controle (MEC), as newly established subcommittee of the French Parliament Finance Committee, which should play an increasingly important part in holding the Government to account for the French taxpayers money. Key words: Parliamentary control, budget reform, France

Constitutional bylaw No. 2001-692 of 1 August 2001 on budget acts, `French Official Journal' No. 177 of 2 August 2001, p. 12480.

1

56 Introduction

Strani pravni zivot 2/2009

The right of Parliament to scrutinise public finances in France was established only at the beginning of the XIX century, following the development of a French parliamentary system. The foundations of the Parliamentary control over finances were set up almost a century and half later than in Britain, during the period of Restoration (1814-30), often in an attempt to imitate well established practices that existed in the British Isles at that time.2 Thus, the Restoration law of 15 May 1818, for the first time stipulated the right of Parliament to pass two kinds of financial laws: loi de finances, which contains both envisaged revenues and expenditure of the Government for the next year (budget act), and loi de reglement, which comprises the consolidated government accounts (financial statements), prepared on the basis of the actual execution of the loi de finances, as an ex post control of government financial operations. At this time, this was of great political importance, since it enabled the Parliament to control the actions of the executive.3 During the III and IV Republics the means of control of Parliament over the executive were oscillating from rather strong position of the Parliament under the III republic and gradual lessening of its powers under the IV republic. Under the III Republic (1875-1940), Parliament was endowed with very real powers enabling it to influence the contents of the budget and thus control the Government. The debate on the proposed loi de finances allowed the Parliament to obtain extensive information about the policies of the government and to influence its activities in a desired direction.4 However, during the IV Republic Parliament was gradually losing its powers over finance, which resulted in further formal restrictions imposed after the establishment of the V Republic.5

2 P. Lalumiere, "Parliamentary Control of the Budget in France", in D. Coombes et al.,

The Power of the Purse, (London George Allen & Unwin ltd), 1976, pp. 126-127; A. Rabrenovi, "Parlamentarna kontrola javne potrosnje u Velikoj Britaniji", Strani pravni zivot, 2/2008, pp. 178-194. 3 L. Saidj, "La loi de reglement et le deceloppement du controle parlementaire de la Restauration a nos jours", Revue Francaise de Finances Publiques, n 51, 1995, pp. 172173. 4 P. Lalumiere, ibid. 5 Ibid.

Dr Aleksandra Rabrenovi · PARLIAMENTARY CONTROL OF THE BUDGET...

57

The Constitution of the V Republic deliberately reduced the power of the Parliament, as a reaction to its omnipotence of previous times, which resulted in great instability of successive French Government cabinets. This has had a direct effect on the reduction of the Parliament's financial powers. Although the decline in Parliament's role arises from the provisions of the 1958 constitution, Parliament's `power of the purse' was even more undermined by the `organic' Constitutional Bylaw of 1959, popularly called the French "Financial Constitution".6 The main problem with the 1959 `Financial Constitution' lay in its requirements that Parliament must either accept or reject the loi de finances as a whole without ever getting into details of its provision. The budgetary debate was actually limited only to the "new measures" to be introduced in individual ministries, which amounted to around 10% of the overall budget.7 This has deprived the Parliament of real powers of political control. Similar situation was to be found for the discussion on the consolidated government accounts, presented in the loi de reglement, which was not perceived as a genuine instrument for scrutinising the executive or bringing any additional power to the Parliament and therefore provoked an even lesser degree of interest of the French MPs. In spite of numerous attempts at changing a fairly outdated budget framework of 1959 `organic' Constitutional Bylaw, (around 38 initiatives altogether), the executive has constantly refused to reform the budget process. This resistance to change is usually explained by strongly entrenched values of a mighty administrative state and structure of strong Grands Corps that appear to have stayed in control of most of the reforms, with their central roles not been seriously undermined.8 The very beginning of the 21st century has, however, witnessed a substantial reform of the budgeting, accounting and financial accountability framework enabled through the adoption of the new "Financial Constitution", so-called LOLF (la loi organique relative aux lois de finances) in 2001.9 The LOLF attempts to attain several objectives: increase accounta6 L'ordonnance N 59-2 du 2 janvier 1959, which ceased to be in effect from 1 January

2005. F. Waintrop, C. Chol, op. cit., p. 3. C. Pollitt, G. Bouckaert, op. cit., p. 230. 9 Constitutional bylaw No. 2001-692 of 1 August 2001 on budget acts, `French Official Journal' No. 177 of 2 August 2001, p. 12480.

8 7

58

Strani pravni zivot 2/2009

bility of managers, create a more active role for Parliament and improve the transparency of expenditure allocation and Government's performance. It is interesting to note that the LOLF was adopted in the wake of the discovery of a tax fraud affair in 2000, which brought to bear significant pressure from the Parliament on the Government to overhaul the budgetary process.10 Furthermore, it may be argued that the requirements of the EU economic and monetary union have also had an impact on the need to improve public management and reduce fiscal deficit and provided an additional impetus for reforming the budgeting and financial accountability framework.11 Finally, it should be noted that the LOLF was adopted in France only a year after the UK Parliament adopted the Government Resources and Accounts Act (2000), which the UK Treasury considers as the "biggest reform and modernisation programme in the management of the country's public finances since the Gladstone era".12 However, although the importance of this Act for the enhancement of public expenditure control in UK cannot be disputed, the reforms undertaken by the LOLF have much more substantially changed the French financial accountability framework than it occurred under the Government Resources and Accounts Act 2000 in UK. Substantive reforms of parliamentary accountability through LOLF The LOLF has significantly increased the role of the Parliament holding the executive accountable for the use of the public money. Under the new legal framework, MPs are given the right to make amendments to the budgF. Waintrop, C. Chol, "France: The Challenge of a Systemic Reform", paper presented at the EGPA meeting of the Study Group on Productivity and Quality in the Public Sector, "Performance Measurement and Public Management Reform", in Ljubljana, Slovenia, September 2004. 11 R. Hertzog, "Une grande premiere: la reforme du droit budgetaire de l'Etat par le Parlement", Revue Francaise de Finances Publiques, No. 73, January 2001, pp. 7-18; H. Enderlein, "Adjusting to EMU, The Impact of Supranational Monetary Policy on Domestic Fiscal and Wage-Setting Institutions", European Union Politics, Volume 7 (1), (Sage Publications), 2006, pp. 113-140. 12 H.M. Treasury News Release 195/99. Cf. F. White, K. Hollingsworth, "Public finance reform: The Government Resource and Accounts Act 2000", Public Law, 2000, pp. 56-61.

10

Dr Aleksandra Rabrenovi · PARLIAMENTARY CONTROL OF THE BUDGET...

59

et framework, as they are able to reallocate appropriations between the various programmes which constitute a particular mission, in accordance with the Article 43 of the LOLF. Parliament will thus be paying a much more substantial role in outlining public finance expenditure strategy and setting priorities of policy objectives. In order to strengthen the link between budget execution and parliamentary authorisation, Parliament has also been given the right to supervise the movements of appropriations, such as credit transfers, carry-overs to the next budget year, advances or cancellations or particular expenditure items.13 The enhancement of Parliament's role in financial matters should also be improved by providing MPs with much better information on the overall economic, social and financial situation in the country at the time the loi de finances is discussed. Thus, the LOLF requires that the Government, in addition to the list of missions, programmes and performance indicators for the following year's loi de finance, provide Parliament with several reports: an analysis of economic, social, financial situation and outlook; a description of its economic and fiscal policy guidelines with regard to France's European commitment and medium term evaluation of the State's resources and charges broken down by main functions.14 All this should enhance Parliament's understanding of the complex and comprehensive issues of Government finances. It is important to note that the scrutinising role of the Parliament has also been very strongly emphasised by the LOLF. In accordance with Article 57, the Finance Committees of both Assemblies of the Parliament have greater investigative and hearing powers. They have the right to conduct on-the-spot investigations on particular matters and refer them to the Cour des Comptes and other bodies as part of their control and assessment remit. Article 57 also explicitly requires public officials to attend the Committee's hearings, if requested by the Committee's chairman, in order to account for the results achieved with the resources allocated to them.15

13 Ministere de l'Economie des Finances et de L'Industrie, Budget Reform and State Modernisation in France, available at www.minefi.gouv.fr 14 Article 48 and Article 50 of the LOLF. 15 Minister of the Economy, Finance and Industry et al, The Performance-Based Approach: Strategy, Objectives, Indicators ­ A methodological guide for applying the Constitutional bylaw of August 1st 2001 on budget acts, available at http://www.minefi.gouv.fr/lolf .

60

Strani pravni zivot 2/2009

The first effects of the LOLF were experienced through the adoption of the loi de finances for 2006, the first French budget based on the introduction of programme budgeting and with substantively reformed powers of the Parliament. As expected, the Parliamentary debate on the basis of the LOLF was much more substantial than in the previous years and have prompted a significant reaction of the French MPs, who have submitted around 1100 amendments to the loi de finances proposal, 400 being related to the revenue issues and around 700 regarding issues of expenditure.16 The debate on the loi de finances was held over around 30 sessions of the Parliament (14 of them related only to issues of expenditure),17 which provided room for detailed analysis of particular missions and definitely revived the Parliament's `power of the purse' in France. Whereas the first signs of the LOLF implementation have been encouraging (as regards the Parliamentary power to approve expenditure and revenue), it still remains to be seen whether the Parliament will have enough strength and capacity to effectively keep the executive to account for the effective implementation of the modernised expenditure framework. Attainment of true Parliamentary accountability will, of course, require much more than changing the legislation. It will definitely necessitate the change of culture in the French Parliament from the legislative role towards strengthening its scrutinising role, which has been widely suppressed throughout decades in the fear of reestablishment of the fragile III French Republic. Enhancing Parliamentary Scrutiny through UK recipe ­ creation of MEC In order to further strengthen the parliamentary powers in controlling the public expenditure execution, French Parliamentarians have recently established a special subcommittee "Mission d'Evalution et de Controle". The origin of this institution can be traced back to 1990s, when, due to growing international dialogue with other countries and within the EU,

Assemblee Nationale, Loi De Finances Pour 2006 (No 2540) Deuxieme parties, Amendments, Available at http://assemblee-nationale.fr/12/pdf/amendments/adts_PLF2.pdf 17 Assemblee Nationale , Calendrier de la discussion en séance publique de la second partie du project de loi de finances pour 2006. http://www.assembleenationale.fr/12/dossiers/loi_finances_2006-calend2.asp

16

Dr Aleksandra Rabrenovi · PARLIAMENTARY CONTROL OF THE BUDGET...

61

French parliamentarians become increasingly aware of the need to introduce substantive changes in their system of parliamentary control of public expenditure. The first natural reaction of the French parliamentarians was to look up at the UK model of accountability and control to try to find solutions that would fit the existing restrictive legislative framework. Thus, in 1998, a parliamentary report on reforming scrutiny of financial legislation was produced, devoted considerable attention to a study of the House of Commons Public Account Committee (PAC).18 This led a year later to the establishment of a "Mission d'Evalution et de Controle", MEC, as a sub-committee of the Parliament's Finance Committee, modelled on the UK PAC.19 The main objective of the MEC is to examine the cost effectiveness of public policies and to give the government the incentive needed to shift from efforts to accumulate resources to a culture based on spending results.20 In order to perform its tasks effectively, the French have introduced basic rules of operation of the UK PAC with some slight modifications. The MEC is comprised of the members of both ruling party(ies) and opposition and relies in its work on the expertise of the French prestigious Supreme Audit Institution, the Cour des Comptes. Unlike the UK PAC, the composition of the MEC does not rest on the proportional representation of the political parties in the parliament. Instead, in order to minimise possibilities of partisanship, political parties have equal representation on the committee.21 Furthermore, the MEC is co-presided by the President of the Finance Committee or his/her representative, who comes from the majority party and one representative of the opposition parties. According to the initial agreement, the Cour des Comptes pays close attention to work of the

Assemblee Nationale, Groupe de travail sur l'efficacite de la depense publique et le controle parlementaire, Rapport, 1998. Cf. H.B. Street, "MPs Attitudes towards Scrutiny in Britain and France", draft prepared for the ECPR workshop on the renewal of Parliaments, March 2002, Turin (permission to quote obtained from the author), p. 3. 19 Assemblee Nationale, Rapport de la Commission des Finances, de l'Economie Generale et du Plan en conclusion des travaux d'une mission d'evalution et de controle constituee le 3 fevrier 1999, Repport, No. 1781, July 1999. 20 D. Migaud, "Des progres incontestables en droit et dans la pratique du controle parlementarie sous la XI legislature. La Mission d'evalution et de controle: un exemple parmi d'autres", Revue Francaise de Finances Publiques, No 77, 2002, pp. 47-54. 21 SIGMA papers 33: Relations between Supreme Audit Institutions and Parliamentary Committees, OECD/SIGMA, Paris, 2002, pp. 36-37.

18

62

Strani pravni zivot 2/2009

MEC and its representatives are continuously present at the MEC's meetings. Work of the Cour des Comptes is thus perceived as one of the key elements for successful functioning of the Committee.22 The statute establishing the MEC stipulates that MEC members conduct their investigations not only on the basis of written evidence, which has been the case with the Finance Committee, but also can hold hearings of responsible administrators.23 This kind of examination requires again the assistance of the Cour des Comptes in preparation of its hearings. MEC also cooperates in its work and communicates its findings to other parliamentary committees (especially the Financial Committee), so that all the institutionalised parliamentary bodies can be involved in the process of financial scrutiny. The MEC examination methods have demonstrated the ambition of MEC to examine use of public funds on a regular basis, assessing not only the regularity of expenditure, but also efficiency and effectiveness of public spending. This has been proved by the majority of MEC's reports, in which questions of efficiency and effectiveness investigations occupy the most prominent place.24 The MEC members have also ensured that their work is open towards media and the public and its reports regularly published and represented in the broadcasting media, which should facilitate effective follow up on its findings and recommendations.25 Although the first years of MEC's operation have shown satisfactory results, serious challenges still remain to be faced. This is primarily due to overall attitude of the French Parliament which perceives itself mainly as a legislator and much less as a scrutiniser of Government activity, which does not provide a good environment for the MEC's work. The

22 J.D. Charpantier, "L'asistance de la Cour des Comptes au Parlement", (Institut d'Etudes Politiques de Grenoble Universite Pierre Mendes France), 2000, pp. 173-175. 23 Ibid. 24 For example cf. Assemblee Nationale, Rapport d'Information par la Commission des Finances, de L'Economie Generale et du Plan en conclusions des travaux de la Mission d'evalution et de controle (MEC) sur la gouvernance des Universites dans le contexte de la LOLF, Rapport No. 3160, Juin 2006, all MEC reports are available at the website of the French National Assembly: http://assemblee-nationale.fr 25 D. Hochedes, ,,La mission d'évaluation et de contrôle (MEC) Une volonté de retour aux sources du Parlement : la défense du citoyen ­ contribuable", Revue française de finances publiques, No. 68/999.

Dr Aleksandra Rabrenovi · PARLIAMENTARY CONTROL OF THE BUDGET...

63

MEC has, naturally, still not achieved the prestige of the UK PAC and will need time to impose itself as an important guardian of public money. Furthermore, the cooperation between the MEC and the Cour has not been satisfactory, as will be pointed out in more detail later. Although there is no need that the Cour establish too close a relationship with the Parliament, modelled on the National Audit Office/House of Commons, a high degree of cooperation will be necessary in order for MEC to function properly. Furthermore, it is very important for MEC to enhance collegial work within its membership in order to reduce possible political partisanship and be able to more effectively convey its findings both to the Parliament and citizens.26 Against such a background, it will be essential to further strengthen the role of the MEC in controlling the public expenditure. It needs to be ensured that the MEC members are adequately trained to perform their investigative duties and to impose their work to members of Parliament as well as the wider public. In this sense, it would be helpful if the MEC would obtain the status of the standing Committee of the French Parliament, instead of its current status of the Financial Committee sub-committee, which has to some extent kept the operations of the MEC in the shadow of its Finance Committee big brother. Furthermore, it is essential to establish good working relations between the MEC and the Cour, which highly professional staff would be able to continuously provide the MEC with reliable information on the Government's financial performance. This, however, will not be such an easy task, as it may look at the first sight, the reasons of which will be examined in the next section. Emerging alliance between the Parliament and the Cour des Comptes? Unlike in Britain, the Supreme Audit Institution of France, the Cour des Comptes (hereinafter the Cour), is traditionally not closely related to the Parliament, but represents a prestigious institution in its own right. Article 47 of the French Constitution of 1958 proclaims that "The Cour assists Parliament

26 Assemblee Nationale, Rapport de la Commission des Finances, de l'Economie Gen-

erale et du Plan en conclusion des travaux d'une mission d'évaluation et de contrôle constituée le 20 décembre 2000, Rapport No. 3664, 2002.

64

Strani pravni zivot 2/2009

and the Government in the control of the execution of loi de finances." However, the Cour has never become a close ally of the representative body. Its essential characteristic is strong judicial independence, dedicated to a task of financial control, as the servant of neither the executive nor legislature, but only of "the nation".27 The LOLF has recognized a need for a stronger alliance between the Parliament and the Cour in order to enhance Parliamentary control of public expenditure. In this sense, there have been two major aspects of reform. The first is a requirement that the Cour more actively responds to the requests of the Parliament in carrying out its audits. The second is an obligation of the Cour to provide MPs with additional sources of information on execution of the new budgetary framework, especially on the state of the Government accounts. The LOLF has defined the need for a more proactive assistance of the Cour to the Parliament in scrutinising the implementation of the loi de finances through the following requirements: the obligation of the Cour to respond to assistance requests from the chairman and the general rapporteur of each assembly's finance committee for the audit and evaluation mission (MEC);28 the obligation of the Cour to carry out any investigation requested by the National Assembly and Senate financial committees on the managements of agencies or bodies it supervises. The conclusions of these investigations must be communicated within eight months of the formulation of the request to the committee issuing the request, which rules on their publication.29 In spite of a clearly defined legal framework, the cooperation between the Parliament and the Cour has not been functioning well. This perhaps should not been surprising as these provisions of the LOLF do infringe the Cour's independence in defining its own work, which has been the traditional feature of this prestigious institution. In order to `defend' its independence, the Cour has consistently refused to respond to Parliamentary request for carrying out specific investigations. This has provoked strong reaction from the MP's and especially the President of a Finance Committee (who is at the same time the President of MEC) who

27 28

E.L. Normanton, The Accountability and Audit of Governments, op. cit, p. 19. Article 58, paragraph 1 of the LOLF. 29 Article 58, paragraph 2 of the LOLF.

Dr Aleksandra Rabrenovi · PARLIAMENTARY CONTROL OF THE BUDGET...

65

have characterised the Cour's refusals for cooperation as `shocking'.30 It is further argued that although the Cour should certainly have independence in carrying out its duties, this independence must have its limits, especially in relation to an institution of democratic audit, such as the Parliament. In the President's own words: "The democracy requests the controllers also to be sometimes controlled".31 The adversarial relation between the Parliament and the Cour is certainly not a good sign for the future development of the French financial accountability system. Clearly, contrary to the presupposed intention of the LOLF to develop strong working relations between the Cour and the Parliament, the opposite is happening at the moment, which may have an adverse effect on both functioning of the Parliament as a scrutiniser of the executive's behaviour and the Cour's ability to follow up on its recommendations. Therefore, there is an obvious need for establishment of a more cordial relationship between the Cour and the Parliament in their day-to-day work. As regards the second sets of obligations of the Cour towards the Parliament, the LOLF further requires the Cour to provide the Parliament with three annual reports: the preliminary report on developments in the national economy and public finance trends,32 (which is to assist the Government to prepare for the Parliamentary discussion on the loi de finances for the next year)33; the report regarding the consolidated financial statements of the Government, which in particular, analyses the utilisation of appropriations by mission and by programme; and report on certification that the State's accounts are lawful, faithful and present a true and fair view.34 This certification are annexed to the loi de reglement (law on consolidated Government accounts) and are accompanied by the report on the audits conducted.35 Up

Cf. Assemble Nationale, "Rapport d'Information par la Commission des Finances, de l'Economie General et du plan sur le suivi de preconisations de la Cour des comptes et de la Mission e'evaluation et de controle," Report No. 2298, of May 2005., available at http://assemblee-nationale.fr, p. 61. 31 Ibid. 32 Article 58 paragraph 4 of the LOLF. 33 Article 48 of the LOLF. 34 Article 58, paragraph 6 of the LOLF. 35 Article 58, paragraph 5 of the LOLF.

30

66

Strani pravni zivot 2/2009

to now, the Cour has finalized three annual reports for the past two years: 200636 and 200737 (reports for 2008 have not been finalized yet). Whereas the request for presenting the first two kinds of annual reports is obviously in line with the desire to enhance the role of the Parliament in holding the executive to account for better financial performance, one may wonder what is the logic behind requesting the Cour to provide the certification/assurance that the Government accounts present a fair view. This requirement may seem a bit surprising, as the Cour has lately not experienced any significant problems with respect to accuracy of the public accounts. It is interesting to note that the concept of provision of certification/assurance of the accuracy and fairness of accounts has for some time been present in the framework of the EU financial management, as will be analysed in more detail in the next chapter. The European Court of Auditors has for the last 11 years been request to provide statement of assurance (déclaration d'assuranceDAS) on reliability of the EU accounts and its underlying transactions. This is one of example of how EU concepts and instruments affect areas of traditional national competence. However, whereas the reasons for the introduction of the DAS in the EU system stem from complexities and weaknesses of the EU financial accountability framework, the logic behind the introduction of certification in the French system is certainly different. Reasons for requiring the Cour to produce certification of the accounts and submit it to the Parliament become quite apparent when one takes into account the LOLF's intention to introduce accrual accounting in the French Government. Introduction of accrual accounting, as a part of overall changes introduced by the LOLF, represents a big challenge to the French Government, as faithful representation of transactions and events under the resource accounting requirements will be much more complex and demanding. Although already the budget of 2006 had elements of resource accounting, the transition towards the

Cour des Comptes: Certification des Comptes de l'Etat, Exercice, 2006, available at: http//:www.ccomptes.fr 37 Cour des Comptes: Certification des Comptes de l'Etat, Exercice, 2007, available at: http//:www.ccomptes.fr

36

Dr Aleksandra Rabrenovi · PARLIAMENTARY CONTROL OF THE BUDGET...

67

introduction of a true accrual accounting is a long-term project and will take at least another two years to be fully successfully implemented.38 Furthermore, it may be argued that the imposed request to the Cour to carry out certification of the accounts has a much deeper meaning than it may look at first sight. Namely, concept of certification implies a sort of technical examination of the accounts, rather than deciding on a personal responsibility of accounts, which is the basis of French financial accountability system.39 Certification is a process in which a certifier has to be assured that there are no significant errors in the quality of accounts, which comprises the assessment of risks and internal audit and control processes in the organization.40 Therefore, certification is a much broader concept than traditional Cour's judgment of accuracy of accounts and their legality and regularity and is expected to provide a much comprehensive view of the state of accounts both to Parliament and the general public and in this way enhance democratic means of control of public expenditure in France. Conclusion Over the last couple of years, France experienced a substantive reform of its budget control framework. The passage of the LOLF in 2001 has endowed the Parliament with much more substantive role in holding the executive to account for the use of the public money and has therefore introduced a fully new dimension of public expenditure control and accountability in France. The strengthening of the role of the Parliament, through enhancement of its powers to decide on the allocation of expenditure as well as to scrutinise its implementation through specialised Parliamentary Committees (MEC), demonstrates the recognition of all French authorities of the importance of democratic accountability mechanisms in the stewardship of public money.

International Federation of Accountants, "The Modernisation of Government Accounting in France: the current situation, the issues, the outlook, January 2003", available at http://www.ifac.org 39 P. J-R. Alventosa, "La nouveau role de la Cour des comptes," ENA mensuel, June 2002, No. 322, pp. 9-11. 40 Ministere de l'Economie des Finances et de L'Industrie, La reforme des comptes de l'Etat, available at www.minefi.gouv.fr

38

68

Strani pravni zivot 2/2009

However, the relations between the key guardian institutions of financial accountability, the Parliament and the Supreme Audit Institution, the Cour des Comptes, are still not functioning well, which may have an adverse affect on the effectiveness of the overall financial accountability system. Therefore, it will be important to work on establishing better working relations between different financial accountability actors. It would also be important to enhance the role of the "Mission d'Evalution et de Controle" (MEC), to extend its mandate and provide it a status of a standing parliamentary committee. This analysis of reform of public expenditure control in France also demonstrates that, in spite of strong influence of New Public Management ideas based on performance logic and the doctrine of enhanced managerial freedoms, the French financial accountability system will not let go easily its traditional values based on primary respect for legal rules and compliance with established procedures. But it could, perhaps, provide an affirmative example on how traditional values of compliance could be well coupled with modern ideas of performance.

Dr Aleksandra Rabrenovi; Naucni saradnik Instituta za uporedno pravo, Beograd

PARLIAMENTARY CONTROL OF THE BUDGET IN FRANCE: IMPLICATIONS OF "NEW FINANCIAL CONSTITUTION"...

U radu se analizira sveobuhvatna reforma kontrole budzeta u Francuskoj nakon donosenja Zakona o budzetskom sistemu 2001. godine, tzv. novog francuskog »Finansijskog Ustava«.41 Posebna paznja posveena je sve veoj ulozi parlamenta u kontroli budzeta i pozivanju Vlade da polozi racuConstitutional bylaw No. 2001-692 of 1 August 2001 on budget acts, `French Official Journal' No. 177 of 2 August 2001, p. 12480. w

41

Dr Aleksandra Rabrenovi · PARLIAMENTARY CONTROL OF THE BUDGET...

69

ne za trosenje budzetskih sredstava, kao i poveanju transparentnosti alokacije javnih rashoda. Novi Zakon o budzetskom sistemu daje poslanicima pravo da daju amandmane na novi, modernizovani, programski budzet, kao i da zahtevaju od Vlade mnogo bolje informacije o sveukupnoj ekonomskoj, socijalnoj i financijskoj situaciji u zemlji, sto bi trebalo da im omogui mnogo bolji uvid u budzetsku problematiku. Novi Zakonom takoe su data mnogo vea investigatorska ovlasenja Odborima za finansije oba doma Parlamenta. Iako su prvi koraci u implementaciji Zakona u budzetskom sistemu ohrabrujui, pogotovo kada su u pitanju ovlasenja Parlamenta prilikom usvajanja budzeta, i dalje ostaje da se vidi da li e Parlament imati dovoljno snage i kapaciteta da kontrolise i izvrsenje budzeta. U tom smislu, autor se zalaze za uspostavljanje sto boljih odnosa izmeu Parlamenta i Racunskog suda, kao glavnih institucija zaduzenih za kontrolu budzeta, i posebno za jacanje uloge nedavno ustanovljene Misije za evaluaciju i kontrolu (podkomiteta Odbora za finansije), koja bi trebalo da odigra sve znacajniju ulogu u kontroli trosenja novca francuskih poreskih obveznika. Kljucne reci. Parlamentarna kontrola, budzetska reforma; Francuska

71 Dr Dragan Prlja Institut za uporedno pravo Dr Miodrag Savovi Udruzenje pravnika za demokartiju

E-MAIL KAO DOKAZNO SREDSTVO U UPOREDNOM PRAVU

Elektronska posta, odnosno "e-mail" sve se cese upotrebljava kao dokazno sredstvo u sudskim slucajevima. U ovom clanku se razmatraju pitanja vezana za upotrebu elektronske poste kao dokaznog sredstva. U prvom delu clanka objasnjavaju se opsta pitanja u vezi sa dokazima. U drugom delu clanka centralno pitanje koje se razmatra je pitanje najbolje prakse u legislativi, sudskim slucajevima i pravnoj doktrini, a u vezi korisenja elektronske poste kao dokaznog sredstva. Ovaj clanak proistekao je iz analize sudskih slucajeva u kojima je elektronska posta korisena kao dokazno sredstvo, i slucajeva u kojima su korisena slicna dokazna sredstva kao sto je elektronska posta. U zakljucku ovog clanka sugerise se da je svrha i stil komunikacije elektronskom postom u najmanju ruku uobicajena kao i svaki drugi tip pisane komunikacije i elektronska posta je bez ikakve sumnje u mnogim slucajevima pouzdano dokazno sredstvo. Kljucne reci: e-mail, dokazi, elektronski dokazi, legislativa, sudski slucajevi

1. O DOKAZIMA UOPSTE Cilj postupka pred sudom ili drugim drzavnim organom bez obzira da li se radi o postupku resavanja graanske stvari (parnicni postupak), krivicne stvari (krivicni postupak) ili upravne stvari (upravni postupak) je da se utvrde sve cinjenice i okolnosti koje mogu biti od uticaja na resavanje konkretne stvari.

72

Strani pravni zivot 2/2009

Meutim taj postupak, odnosno procedura mora se odvijati na nacin koji je propisan zakonom. U tom smislu Zakonik o krivicnom postupku propisuje da "Ovaj Zakonik sadrzi pravila ciji je cilj da omogui pravilno voenje krivicnog postupka, tako da niko nevin ne bude osuen, a da se uciniocu krivicnog dela izrekne krivicna sankcija pod uslovima predvienim Krivicnim zakonikom i na osnovu zakonito sprovedenog postupka".1 Takoe i Zakon o parnicnom postupku odreuje da se "Ovim Zakonom utvruju pravila postupka za pruzanje sudske pravne zastite po kojima se postupa i odlucuje prilikom resavanja graanskopravnih sporova iz licnih, porodicnih, radnih, trgovackih, imovinskopravnih i drugih graaanskopravnih odnosa, osim sporova za koje je posebnim zakonom previena druga vrsta postupka.2 Isto tako i Zakon o opstem upravno postupku propisuje da se u upravnom postupku resavaju upravne stvari, tj. odlucuje o pravima, obavezama i pravnim interesima u pojedinacnom slucaju. Drugim recima svrha upravnog postupka je da se doe do materijalne istine i da se pri tome zastite prava i pravni interesi stranaka.3 Da bi se mogao postii cilj postavljen u navedenim zakonima koji se ticu krivicnih, parnicnih i upravnih stvari, neophodno je, ne samo sprovesti propisanu proceduru, ve i koristiti druga sredstva, meu koja svakako spadaju i dokazi. Drugim recima treba sprovesti dokazni postupak koji, uz ostale radnje, predstavlja osnovu za utvrivanje istine u svakom od ovih postupaka. Radi toga se moze rei da je dokazni postupak sastavi deo krivicnog, parnicnog ili upravnog postupka u smislu da se u okviru dokaznog postupka izvode proceduralne radnje dokazivanja. Pri tome postoje dva osnovna nacela koja se primenjuju u postupku dokazivanja. Jedno nacelo favorizuje prikupljanje dokaza po sluzbenoj duznosti i tada se radi o tzv. inkvizicionom nacelu ili maksimi, odnosno o istraznom nacelu. S druge strane, u postupku gde je inicijativa na strani zainteresovanih stranaka u pitanju je primena tzv. stranackog nacela, odnosno dispoziciona maksima, odnosno nacelo.

Stav 1, clan 1 Zakonika o krivicnom postupku Republike Srbije, "Sluzbeni glasnik R.Srbije", broj 46/06. 2 Clan 1 Zakona o parnicnom postupku, "Sluzbeni glasnik R.Srbije", broj 125/04 3 Zakon o opstem upravnom postupku, "Sluzbeni list SRJ", broj 33/97

1

Dr Dragan Prlja, Dr Miodrag Savovi · E-MAIL KAO DOKAZNO SREDSTVO U UPOREDNOM PRAVU

73

Dokazivanje se vrsi dokaznim sredstvima i zavisno od postupka u pitanju ta dokazna stedstva mogu biti: u upravnom postupku: a) isprave; b) svedocenje; c) izjava stranke; d) vestacenje, kao i e) uviaj. U krivicnom postupku sprovode se razlicite dokazne radnje kao sto su:a) pretresanje stana; b) privreemeno oduzimanje predmeta; c) saslusanje okrivljenog; d) saslusanje svedoka; e) uviaj i rekonstrukcija, f) vestacenje; g) uvid u fotografije, slusanje zvucnih snimaka i uvid u zvucne i video snimke.4 Takoe se mogu sprovoditi i druge tzv. "posebne dokazne radnje" kao sto su: a) tajni zvucni i opticki nadzor osumnjicenog; b) pruzanje simulovanih poslovnih usluga i sklapanje simulovanih pravnih poslova; c) angazovanje prikrivenog islednika; d) kontrolisana isporuka; e) automatsko racunarsko pretrazivanje licnih i drugih podataka; f) saslusanje svedoka saradnika.5 Meutim, da bi dokazi bili valjani oni ne smeju biti pribavljeni na nezakonit nacin. Naime, sudske odluke se ne mogu zasnivati na dokazima koji su "...sami po sebi ili prema nacinu pribavljanja u suprotnosti sa odredbama ovog zakonika, drugog zakona ili su pribavljeni, odnosno izvedeni povredama ljudskih prava i osnovnih sloboda propisanim ustavom i ratifikovanim meunarodnim ugovorima".6 S druge strane, u nasem krivicnom zakonodavstvu vazi i primenjuje se nacelo slobodne ocene dokaza. Ono podrazumeva da pravo suda i drzavnih organa koji ucestvuju u krivicnom postupku da ocenjuju postojanje ili nepostojojanje cinjenica nije vezano, uslovljeno ili ograniceno posebnim formalnim dokaznim pravilima. U parnicnom postupku dokazivanje se vrsi pomou: a) svedoka; b) vestaka; c) saslusanjem stranaka, itd. Pri tome, svaka stranka je duzna da iznese cinjenice i predlozi dokaze na kojima zasniva svoj zahtev ili kojim osporava navode i dokaze protivnika.7 Zakoni o krivicnom, parnicnom i upravnom postupku sadrza precizna i detaljna pravila u vezi sa dokaznim postupkom, dokazivanjem, kao i dokaznim sredstvima. Svakako da svaki od ovih postupaka sadrzi odreene specificnosti koje su primerene regulisanju materije koja je u pitanju.

4 5

Glava VII Zakonaika o krivicnom postupku Srbije Glava VIII Zakonika o krivicnom postupku Srbije 6 Clan 15 Zakonika o krivicnom postupku Srbije 7 Clan 220 Zakona o parnicnom postupku, "Sluzbeni glasnik R.Srbije", broj 125/04.

74

Strani pravni zivot 2/2009

Medjutim, postoje i odreene zajednicke karakteristike u pogledu dokaza odnosno dokaznih sredstava i dokazivanja. Tako npr. kao dokazno sredstvo u svim postupcima upotrebie se sve sto je podesno za utvrivanje stanja stvari koje odgovara konkretnom slucaju. S druge strane, postoje odreene cinjenice i okolnosti koje u konkretnom slucaju ne treba dokazivati. Tu se najcese radi o opstepoznatim cinjenicama, kao i o onim cinjenicama za koji zakonska pretpostavka da ih ne treba dokazivati. Pored toga, u odreenim situacijama neke cinjenice i okolnosti ne moraju se u potpunosti dokazivati, ve je dovoljno da se samo ucine verovatnim. Ovo vazi za one situacije u kojima se prema redovnom stanju stvari moze zakljuciti da odreena cinjenica ili okolnost verovatno postoji. Ukoliko je, dakle, u pitanju ova situacija, onda se izvoenje navednih dokaza (cinjenica i okolnosti koje su opstepoznate ili su ucinjene verovatim) izvoenje dokaza se ne vrsi na nacin i po postupku utvrenim procesnim pravilima (zakonima).8 S obzirom da je predmet analize ovog teksta e-mail, tj. svojevrsni nacin komunikacije koji poprima sve veu ulogu u sluzbenim odnosima izmeu pravnih i fizickih lica, blize e se obraditi dokazno sredstvo: isprave, jer se u okviru njega na najblizi nacin moze opisati uloga e-maila kao dokaznog sredstva. Postoje razlicita shvatanja o pojmu isprave. Isprava se, izmeu ostalog, moze shvatiti kao svaki predmet na kome postoji vidan znak koji moze da posvedoci o nekom dogaaju, okolnosti ili cinjenici. Ovo je sire znacenje isprave, pa se u praksi cese koristi uze znacenje pod kojim se podrazumeva svaki dokument kojim se potvuje neka cinjenica ili drugo svojstvo. Dalje preciziranje isprave kao dokumenta moze se vrsiti u pravcu isprave kao javne ili kao privatne. Pod javnom ispravom se pri tome podrazumeva dokument cija se tacnost podrazumeva. To je tzv. prezumpcija ili pretpostavka tacnosti, sto podrazumeva da taj dokument ne treba proveravati, ve se pretpostavlja njegova verodostojnost samim tim sto je izdata od nadleznog organa. Istina ukoliko neko tvrdi da javna isprava ne sadrzi verodostojne podatke, njena istinitost se

Prema Zakonu o parnicnom postupku "ne dokazuju se cinjenice koje je stranka pruzila pred sudom u toku parnice. Sud moze odluciti da se dokazuju i priznate cinjenice, ako smatra da stranka njihovim priznanjem ide za tim da raspolaze zahtevom kojim ne moze da raspolaze" (clan 222)

8

Dr Dragan Prlja, Dr Miodrag Savovi · E-MAIL KAO DOKAZNO SREDSTVO U UPOREDNOM PRAVU

75

moze dokazivati, ali teret dokazivanja pada na onoga ko tvrdi da je javna isprava neverodostojna. Najcesa i najznacajnija vrsta javne isprave su uverenja. Uverenja su materijalni akti odreenih (najcese drzavnih organa) koja se izdaju ili na osnovu podataka o kojima odreeni organ (ili organizacija, odnosno zajednica kojoj je povereno vrsenje poslova na osnovu javnih ovlasenja) koja (cece) vodi ili (ree) ne vodi sluzbenu evidenciju. Ona uverenja koja su izdata na osnovu sluzbene evidencije imaju dokaznu snagu javne isprave, dok ona koja nisu izdata na osnovu sluzbene evidencije imaju status privatne isprave. Isprava kao dokazno sredstvo moze da se izda u razlicitim propisanim oblicima, kao sto je uverenje, potvrda, sertifikat, revers i sl. Tradicionalni nacin izdavanja je ono uverenje koje je nadlezni organ izdao u granicama svoje nadleznosti i koje je snadbeveno najcese pecatom i potpisom organa nadleznog za izdavanje. Meutim, u savremenom svetu sve cese su u upotrebi uvernja i druge isprave koje su izdate u elektronskoj formi. Zato se sa posebnom paznjom utvruje njihova dokazna snaga, odnosno njihov status kao javne odnosno kao privatne isprave. Kada je u pitanju dokazna snage takve isprave, onda smatramo da nema razlike u pogledu dokazne snage takve isprave izdate u pismenoj ili elektronskoj formi. Naime, uverenje izdato od nadleznog organa na osnovu podataka o kojima se vodi sluzbena evidencija, ima se smatrati javnom ispravom, bez obzira sto je izdata u elektronskoj formi, tj. bez pecata i potpisa ovlasenog lica. Neophodno je da je takvo uverenje izdato po propisanoj proceduri i u granicama nadleznosti organa koje je ovlaseno za izdavanja toga uverenja (potvrde, sertifikata i sl.). Ako ispunjava te uslove, onda se radi o javnoj ispravi koja ima istu dokaznu snagu koju imaju i ostale javne isprave izdate na tradiconoalni nacin, tj. u pismenoj formi. To dalje znaci, da je i za takvu ispravu mogue dokazivati da je u pitanju isprava koja je neispravno sastavljena, odnosno da su cinjenice u njoj nestinito utvrene. Takvo uverenje odnosno javna isprava za koju se sumnja da nije verodostojna, dopusteno je preispitivati odnosno dokazivati njenu verodostojnost. S druge strane, dokazna vrednost javne isprave moze biti umanjena ili isprava moze u potpunosti izgubiti dokaznu vrednost za resavanje u konkretnoj stvari. To e najcese biti slucaj ukoliko isprava sadrzi kakvu neispravnost u smislu da je u njoj nesto izbrisano ili naknadno dodato ili slicno. Verodostoj-

76

Strani pravni zivot 2/2009

nost takve isprave se proverava odnosno dokazuje kada sluzbeno lice koje vodi konkretni postupak na osnovu svih okolnosti oceni da postoje opravdani razlozi da je u odreenoj meri ili u potpunosti umanjena dokazna vrednost isprave. Kada je rec o obavezi pribavljanja isprava kao dokaza primera radi Zakon o opstem upravnom postupku navodi da isprave koje sluze kao dokaz podnose same stranke ili ih pribavlja organ koji vodi postupak. Forma u kojoj se podnosi isprava moze biti: a) u originalu; b) u mikrofilmskoj kopiji isprave; c) u reprodukciji te kopije; d) u overenom prepisu; i e) u prostom prepisu. Zavisno od forme u kojoj se predaju isprave kao dokazi u upravnom postupku, traze se odreeni uslovi. Tako, ukoliko stranka podnosi ispravu u overenom prepisu sluzbeno lice moze na uvid traziti da ona pokaze originalnu ispravu. Ukoliko je isprava podneta u prostom prepisu moze se traziti overeni prepis, odnosno uporediti tu kopiju sa originalom. Meutim mikrofilmska kopija isprave kao i reprodukcija te kopije, pod uslovom da je izdao nadlezni organ u granicama svoje nadleznosti, ima u dokaznom postupku vaznost originala. Po pitanju pribavljanja isprave i kada je to duznost stranke, ona e imati na zahtev sluzbenog lica obavezu da je podnese. Ukoliko stranka nije u mogunosti da pribavi navedenu ispravu jer njome ne raspolaze, a druga stranka je to u mogunosti da uradi, ta druga stranke e, takoe na zahtev sluzbenog lica koje vodi postupak biti u obavzi da je podnese ili pokaze. Ovo prvenstveno zbog toga da sbi protivna stranka o toj ispravi mogla da se izjasni. Moze se desiti i desava se da druga stranka nee da podnese ili pokaze ispravu koja se od nje trazi. U tom slucaju, sluzbeno lice koje vodi postupak e ceniti, s obzirom na sve okolnosti, od kakvog je to znacaja za resavanje konkretne stvari koja je predmet resavanja. Ukoliko se isprava koja se ima upotrebiti kao dokaz u upravnom postupku nalazi kod drzavnog organa ili organizacije (koja ima ovlasenje za resavanje u upravnim stvarima), a stranka nije uspela da je pribavi, iako se pozvala na nju, ovu ispravu e pribaviti organ koji vodi konkretni postupak i to po sluzbenoj duznosti. Dogaaju se i situacije u kojima se isprava nalazi i kod lica koja nisu ucesnici u konkretnom postupku. To su tzv. trea lica. Ukoliko tree lice nee dobrovoljno da pokaze ispravu, organ koji vodi postupak

Dr Dragan Prlja, Dr Miodrag Savovi · E-MAIL KAO DOKAZNO SREDSTVO U UPOREDNOM PRAVU

77

e svojom odlukom naloziti tom licu da navedenu ispravu pokaze. Tree lice moze uskratiti pokazivanje isprave iz istih razloga iz kojih svedok moze uskratiti svedocenje. Ukoliko nema opravdanih razloga za uskraivanje pokazivanja isprave, sluzbeno lice moze tree lice kazniti istom kaznom koja je predviena za lice koje odbije da svedoci bez opravdanog razloga. Kada je u pitanju problematika podnosenja isprave kao dokaza u upravnom postupku, zakon propisuje da stranka ima pravo da podnosi isprave na jeziku naroda, odnosno etnicke zajednice kojoj pripada. Ukoliko je isprava izdata na stranom jeziku ista se podnosi u overenom prepisu, ako je to potrebno. One isprave koje su izdate od strane inostranih organa koje u mestu gde su izdate imaju vrednost javne isprave, imaju istu dokaznu snagu kao i domae javne isprave. Da bi imale navedenu dokaznu snagu mora postojati reciprocitet, tj. javne isprave izdate u nasoj zemlji moraju imati istu dokaznu snagu u toj stranoj zemlji. Slicna pravila u pogledu pribavljanja i podnosenja isprava koja sluze kao dokazi vaze i u drugim postupcima. 2. E-MAIL KAO DOKAZNO SREDSTVO Dok za uverenja, potvrde, sertifikete, reverse i druge isprave koje se izdaju u tradicionalnoj formi postoji, kao sto se vidi, razlicita i obimna zakonska i druga regulativa, kod izdavanja i primene isprava u elektronskoj formi postoje brojne poteskoe i dileme. Pored nedostatka propisa koji bi na jedinstven, jasan i nedvosmislen nacin regulisali ovo pitanje, treba napomenuti da u nasoj praksi postoji i odreena skepsa u pogledu upotrebe isprava izdatih u elektronskoj formi. Upravo nedostatak potpunije zakonske i druge regulative, "razbacanost" propisa koji regulisu ovu materiju u nizu zakonskih tekstova, njihova nedorecenost i sl., razlog je razlicitog tumacenja i primene verodostojnosti elektronski izdatih isprava i njihove primene u svakodnevnoj praksi, a posebno u sudskoj praksi. Zato je cilj ove analize da ukaze na pozitivno pravne propise koji regulisu ovu materiju, kako u nas, tako i u svetu. Pravni propisi i praksa izdavanja i primene elektronskih oblika javnih i privatnih isprava je mnogo rasprostranjenija u razvijenim zemljama, pa zbog toga treba ohrabrivati primenu ovih savremenih

78

Strani pravni zivot 2/2009

sredstava u sluzbenoj komunikacji izmeu drzavnih organa i graana, izmeu ostalog i iskustvima tih zemalja. Velikim brojem pravnih propisa u u svetu i u Srbiji utvreno je da spis, pismeno, posiljka i drugi dokumenti mogu biti u elektronskoj formi i da se tretiraju potpuno jednako kao pisani dokument i imaju istu pravnu snagu. E-mail spada u onu vrstu elektronskih dokumenata koja se ima smatrati orginalom, odnosno "rukopisom" jedne ili vise osoba pa je bez ikakve sumnje dozvoljeno raspolaganje e-mailom kao dokaznim sredstvom. 2.1 ZAKONODAVSTVO I E-MAIL KAO DOKAZNO SREDSTVO Jos 1996.g. Zakonom o informacionom sistemu Republike Srbije ("Sluzbeni glasnik Republike Srbije" broj 12/1996) clanom 7. utvreno je da "dokument u informacionom sistemu sacinjen u elektronskom ili drugom obliku ima istu pravnu snagu". Direktiva EU 1999/93/EC o elektronskim potpisima (usvojena 13. decembra 1999, a formalno stupila na snagu 19. januara.2000.godine implemenirana je u nasem zakonodavstvu u Zakonu o elektronskom potpisu koji je donet 2004. godine (Sluzbeni glasnik RS br. 135/2004). Njime se ureuje upotreba elektronskog potpisa u pravnim poslovima, poslovanju i drugim pravnim radnjama, kao i prava, obaveze i odgovornosti u vezi sa elektronskim sertifikatima, ako posebnim zakonima nije drugacije odreeno. Odredbe ovog zakona primenjuju se na opstenje organa, opstenje organa i stranaka, dostavljanje i izradu odluke organa u elektronskom obliku u upravnom, sudskom i drugom postupku pred drzavnim organom - ako je zakonom kojim se ureujetaj postupak propisana upotreba elektronskog potpisa. Ovim Zakonom u clanu 2. je definisano sta se ima smatrati "Elektronskim dokumentom" i prema tom clanu ovog Zakon "Elektronski dokument je dokument u elektronskom obliku koji se koristi u pravnim poslovima i drugim pravnim radnjama, kao i u upravnom, sudskom i drugom postupku pred drzavnim organom". Clanom 3. ovog Zakona posebno se istice da se "elektronskom dokumentu ne moze osporiti punovaznost ili dokazna snaga samo zbog toga sto je u elektronskom obliku". Zakonom o izvrsnom postupku (Sluzbeni glasnik Republike Srbije br. 125/2004) u clanu 257. pod nazivom Dokazi uz prigovor utvruje da

Dr Dragan Prlja, Dr Miodrag Savovi · E-MAIL KAO DOKAZNO SREDSTVO U UPOREDNOM PRAVU

79

je izvrsni duznik obavezan da uz prigovor podnese dokaze, i to pod tackom 3. nalog za plaanje u pismenoj ili elektronskoj formi na osnovu koga je izvrsen prenos sredstava, ako tvrdi da je obaveza ispunjena. Zakonom o privrednim drustvima (Sluzbeni glasnik Republike Srbije br. 125/2004) u clanu 22 izjednacava poslovna pisma i druge dokumente privrednog drustva sa dokumentima u "elektronskoj formi". Zakon o zastiti podataka o licnosti (Sluzbeni glasnik Republike Srbije br. 97/2008) clanom broj 3 utvruje da "pismeni oblik podrazumeva i elektronski oblik". Zakonikom o krivicnom postupku (Sluzbeni glasnik Republike Srbije br. 46/2006 i 49/2007) clanom 22 utvreno je da "Spis, pismeno, posiljka i drugi dokumenti mogu biti i u elektronskom obliku i biti sadrzani u odgovarajuim nosiocima podataka, kao sto su CD, drugi diskovi, magnetne trake i bilo koji drugi nosioci podataka, sto se odnosi i na dokaze i isprave sadrzane u spisima". Sjedinjene Americke drzave imaju jedno od najrazvijenih zakonodavstava u oblasti kompjuterskog prava, pa je i pitanje korisenja elektronskih dokumenata regulisano posebnim propisom, odnosno Federalnim pravilima o dokazima (Feredal Rules of Evidence)9 Ovim pravilima (pravilo 1001) jasno se definise da i elektronski zapisi imaju istu pravnu snagu kao i dokumentimi pisani rukom. "Rule 1001 Definitions [Writings] For purposes of this article the following definitions are applicable: (1) Writings and recordings.--"Writings" and "recordings" consist of letters, words, or numbers, or their equivalent, set down by handwriting, typewriting, printing, photostating, photographing, magnetic impulse, mechanical or electronic recording, or other form of data compilation. (2) Photographs.--"Photographs" include still photographs, X-ray films, video tapes, and motion pictures. (3) Original.--An "original" of a writing or recording is the writing or recording itself or any counterpart intended to have the same effect by a person executing or issuing it. An "original" of a photograph includes the negative or any print therefrom. If data are stored in a compuFeredal Rules of Evidence, Internet strana: http://federalevidence.com/rules-of-evidence#return_dropbox, 28. decembar 2008.

9

80

Strani pravni zivot 2/2009

ter or similar device, any printout or other output readable by sight, shown to reflect the data accurately, is an "original". (4) Duplicate.--A "duplicate" is a counterpart produced by the same impression as the original, or from the same matrix, or by means of photography, including enlargements and miniatures, or by mechanical or electronic re-recording, or by chemical reproduction, or by other equivalent techniques which accurately reproduces the original." 2.2 SUDSKA PRAKSA I EMAIL KAO DOKAZNO SREDSTVO Nesumljivo je da sudska praksa u svetu jos od 1999.g. pokazuje da se odobrava korisenje email-a kao dokaznog sredstva u sudskom postupku. · Slucajevi u pravu SAD koji potvruju korisenje emaila kao dokaznog sredstva ­ Knox v. State of Indiana ­ Harley v. McCoach ­ Nardinelli et al. v. Chevron ­ Adelyn Lee v. Oracle Corporation

Dr Dragan Prlja, Dr Miodrag Savovi · E-MAIL KAO DOKAZNO SREDSTVO U UPOREDNOM PRAVU

81

2.3 SUDSKA PRAKSA U SRBIJI I E-MAIL KAO DOKAZNO SREDSTVO Prilikom suenja u vezi slucaja pedofilije u Okruznom sudu u predmetu K 1930/05. Osudjen je izvesni Stefanovi Jugoslav za krivicna dela iskorisavanja maloletnog lica za pornografiju iz cl.111a Krivicnog zakonika Republike Srbije i bludne radnje prema maloletnom licu, a koriseni su kao dokaz emailovi koje je on razmenjivao sa odredjenim licima u SAD (ti emejlovi su dostavljeni od strane FBI a pronaeni su i kod okrivljenog prilikom pretresa stana na eksternom disku i CD-ovima). Ove emailove sud je prihvatio kao dokazno sredstvo i koriseni su u dokaznom postupku. Pred Drugim opstinskim sudom u Beogradu u toku je postupak u predmetu K 1782/07 protiv Bugarci Nikole. Optuznicu je podiglo Okruzno tuzilastvo, ali je zbog promene zakona mesna nadleznost presla na Opstinski sud. Isto je u pitanju krivicno delo iz cl.111a Krivicnog zakonika Republike Srbije u produzenom trajanju a sadrzina optuznice Kt 1509/05 koja je stala na pravnu snagu je ovakva: "... na taj nacin sto je koirstei elektronsku postu sa nazivom [email protected] i korisnicko ime marko polo oglasavao prodaju fotografskih, filmskih i drugih snimaka maloletnih lica...

82

Strani pravni zivot 2/2009

kreira prezentaciju da bi bio kontaktiran od strane zainteresovanih lica radi kupoprodaje kompakt diskova... pa je sa svoje navedene e-mail adrese uputio citav niz e-mail poruka na dve e-mail adrese potencijalnog kupca i to ...@eunet.yu putem kojih je ugovorena kupoprodaja..." Emailovi kao dokazno sredstvo koriseni su u nasoj sudskoj praksi jos u nizu drugih slucajeva kada je u pitanju bila kraa internet vremena i narocito u slucajevima internet piraterije U slucajevima internet piraterije sva komunikacija (slanje kataloga i narucivanje diskova) isla je preko mejlova i oni su koriseni u dokaznom postupku. 2.4 PRAVNA DOKTRINA I E-MAIL KAO DOKAZNO SREDSTVO Pravna doktrina, u Srbiji, kao i pravna doktrina u svetu, smatra da "kada su u pitanju kompjuterski podaci (fajlovi), odnosno njihovi stampani ispisi, potrebno je izricito zauzeti stav da oni, predstavljaju dokaz."10 Puno literature u svetu napisano je na temu elektronskih dokaza, odnosno izjednacavanja pravne snage elektreonskih dokaza (ukljucujui e-mail poruke) i papirnih dokaza i dokaza u drugim formama. Misljenja su podeljena kod zapisa koje kompjuteri generisu bez uticaja coveka, ali su jedinstvena kada su u pitanju zapisi koji se samo arhiviraju na kompjuteru, a proizvodi ih covek. Ova druga vrsta zapisa fakticki sadrzi "rukopis" jedne ili vise osoba koji je u elektronskoj formi i ima se smatrati orginalom. Primeri takvih zapisa su e-mail poruke, poruke u internet diskusionim grupama, falovi obraeni tekst procesorom, itd. Strucna misljenja po ovom pitanju jedinstvena su: Paul R. Rice, Electronic Evidence: Law and Practice (ABA Section of Litigation 2005; Deanne C. Siemer, Frank D. Rothschild, Anthony J. Bocchino, and Donald H. Beskind, Effective Use of Courtroom Technology: A Lawyer's Guide to Pretrial and Trial (2002); Developments in the Law: Electronic Discovery, 38 Loyola L.A. L. Rev. 1745 (2005); G. Ross Anderson, Jr., Computer Animation; Admissibility and Uses, South Carolina Trial Lawyer Bulletin 9 (Fall 1995); J. Shane Givens, Comment, The Admissibility of Electronic Evidence at Trial: Courtroom Admissibility Standards, 34 Cumb. L. Rev. 95 (2003-2004); Andrew M Grossman, No, Don't IM Me--

10 dr Bozidar Banovi, "Elektronski dokazi", Revija za kriminologiju i krivicno pravo, br. 3/2006, str. 223-231.

Dr Dragan Prlja, Dr Miodrag Savovi · E-MAIL KAO DOKAZNO SREDSTVO U UPOREDNOM PRAVU

83

Instant Messaging, Authentication, and the Best Evidence Rule, 13 Geo. Mason L. Rev. 1309 (2006); Gregory P. Joseph, A Simplified Approach to Computer-Generated Evidence and Animations, 156 F.R.D. 327, 335-37 (1994); Linda L. Listrom, Eric R. Harlan, Elizabeth H. Ferguson, Robert M. Redis, The Next Frontier: Admissibility of Electronic Evidence (ABA Summer 2007), itd. Prema navedenim pozitivnim propisima, pravnoj doktrini i sudskoj praksi nema nikakve sumnje da je apsolutno dozvoljeno korisenje emaila kao dokaznog sredstva u sudskom postupku i nema nikakve razlike u pravnoj snazi dokaza koji se prezentiraju u pismenoj ili elektronskoj formi.

Dragan Prlja, PhD Institute of Comparative Law, Belgrade Miodrag Savovi, PhD Lawyers for Democracy

E-MAIL AS EVIDENCE IN CONTEMPORARY LAW

Electronic mail or "e-mail" has become the very fabric evidence of litigation. This Article explores a range of evidentiary issues likely to affect email with a particular focus on litigation. Section I introduces the nature of evidence. Section II focuses on the best e-mail evidence rule in the legislation, some cases, and expert opinians. This Article draws from cases involving e-mail in other types of settings, as well as cases involving analogous types of evidence. As this summary of issues suggests, the purposes and styles of e-mail communications are at least as broad as any other type of written communication and e-mail, no doubt in many cases is valid evidence. Key words: e-mail, evidence, electronic evidence, legislations, litigations,

85 Dr Franci Avsec Visoka skola za upravljanje i poslovanje, Novo Mesto, Slovenija

CLANSTVO KORISNIKA I INVESTITORA U ZADRUZI: UPOREDNI PREGLED UREENJA U EVROPSKOM PRIVREDNOM PROSTORU I SAD

Clanak analizira ureenje clanstva u novijem zadruznem zakonodavstvu unutar Evropskog privrednog prostora (EPP) i u Sjedinjenim americkim drzavama (SAD). Dok se zadruge u EPP mogu osnivati i delovati prema nacionalnom zadruznom zakonodavstvu ili na osnovi nadnacionalnog modela Evropske zadruge (Societas Cooperativa Europaea, SCE), u SAD opsti propisi o zadrugama (ako se ne uzmu u obzir kreditne zadruge, koje su regulisane saveznim zakonodavstvom i zakonima pojedinih drzava), spadaju u zakonodavnu nadleznost pojedinih drzava. Zajednicka znacajka novijih zadruznih propisa je teznja za jacanjem kapitalske osnove zadruga pa se zadrugama dopusta da pored clanova korisnika odnosno saraujuih clanova primaju u clanstvo i investitore kojima iskljucivo na osnovi kapitalskog ulaganja pripadaju odreena imovinska i upravljacka prava. Uredba br. 1435/2003/EZ o statutu SCE upuuje u pogledu dopustenosti clanstva investitora kao i u pogledu njihovih upravljackih, a narocito imovinskih prava na zadruzno zakonodavstvo drzave prema sedistu SCE. U SAD, clanstvo investitora je, kao izvor dodatnog sopstvenog kapitala zadruge, podrobnije ureeno u Jedinstvenom zakonu o zadruznim udruzenjima sa ogranicenom odgovornosu, prihvaenom 2007. godine, koji sluzi kao model (uzorak) za uvoenje ovog instituta u drzavama koje ga jos nisu regulisale. Kljucne reci: clanstvo investitora, Evropska zadruga, Societas Cooperativa Europea, Evropska unija (EU), Evropski privredni prostor (EPP), Sjedinjene americke drzave (SAD), zadruge, zadruzno pravo.

1. Uvod U meunarodnom okviru gotovo najvise prosirena i poznata je definicija zadruge koju je Meunarodni zadruzni savez proglasio u Izjavi o zadruznoj istovetnosti 1995. godine na XXX. kongresu u engleskom Mancheste-

86

Strani pravni zivot 2/2009

ru prilikom svoje stogodisnjice. Dok je u slicnim prethodnim izjavama iz 1937. i 1966. godine Meunarodni zadruzni savez nakon ankete meu clanicama utvrdio i proglasio samo nacela, karakteristicna za organizovanje i delovanje zadruga1, izjava iz 1995. godine sadrzi i definiciju zadruge, navodi zadruzne vrednosti i jezgrovito obrazlaze zadruzna nacela.2 U skladu sa Izjavom o zadruznoj istovetnosti zadruga je »autonomno udruzenje lica koja su se dobrovoljno udruzila radi ostvarivanja svojih zajednickih privrednih, socijalnih i kulturnih potreba i htenja na osnovi zajednickog i demokratski nadziranog poduzea«.3 Prema ovoj izjavi, zadruge se temelje na vrednostima samopomoi, samoodgovornosti, jednakosti, pravednosti i solidarnosti te eticnim vrednostima postenja, otvorenosti, socijalne odgovornosti i brige o drugima. Usmerenja i upute za ostvarivanje zadruznih vrednosti u praksi su zadruzni principi koji obuhvaaju dobrovoljno i otvoreno clanstvo (»zadruge su dobrovoljne organizacije, otvorene za vsa lica koja mogu upotrebljavati njihove usluge i a spremna su preuzeti odgovornosti koje proizlaze iz clanstva, bez polne, rasne, politicke ili verske diskriminacije«), demokratsko clansko upravljanje (»zadruge su demokratske organizacije koje nadziraju clanovi neposredno ucestvujui u obrazovanju politika i donosenju odluka«, u smislu jednakog glasackog prava prema nacelu »jedan clan, jedan glas« u primarnim zadrugama i organiziranosti zadruga viseg stupnja na odgovarajuoj demokratskoj osnovi, dok birani organi zadruge odgovaraju clanovima), privredna saradnja clanova (»clanovi doprinose uloge u kapital na pravednoj osnovi« i za uplaani kapital primaju samo ogranicenu naknadu ili ne primaju nikakve naknade, dok »visak rasporeuju za jedan ili vise od sledeih ciljeva: za razvitak zadruge, prema mogunosti pomou rezervi koje bi trebale biti barem delomicno nedeljive, za raspodelu meu clanova srazmerno njihovoj saradnji sa zadrugom ili za podporu bilo kojoj drugoj delatnosti koju odobre clanovi«), autonomnost i nezavisnost (u odnosima sa drzavom i drugim organizacijama), obrazovanje, osposobljavanje (clanova, organa i

Upor. The Present Application of the Rochdale Principles of Cooperation, International Co-operative Alliance, London 1937; Report of the ICA Commission on Cooperative Principles, International Co-operative Alliance, London 1966. 2 The International Co-operative Statement on Co-operative Identity, Review of International Co-operation, Vol. 88 (1995), br. 3, str. 1-68. 3 Ibidem, str. 3.

1

Dr Franci Avsec · CLANSTVO KORISNIKA I INVESTITORA U ZADRUZI: ...

87

zaposlenih u zadruzi) i obavestavanje (clanova i javnosti), saradnja meu zadrugama (»co-operation among co-operatives«) i briga o zajednici (»zadruge se zalazu za uzdrziv razvoj njihovih zajednica na osnovi politika koje odobravaju njihovi clanovi«4). Generalna skupstina Organizacije Ujedinjenih nacija krajem 2001. godine donela je rezoluciju sa naslovom »Zadruge u socijalnom razvoju«.5 Rezolucija upuuje na smernice za uspostavljanje podupirajue okoline za razvoj zadruga. Ove smernice, koje je Generalni sekretar UN prilozio svom saopstenju za raspravu i odlucivanje o rezoluciji, izricito spominju zadruzne vrednosti i zadruzna nacela.6 Sadrzaj Izjave Meunarodnog zadruznog saveza o zadruznoj istovetnosti preuzela je i Meunarodna organizacija rada u svoju Preporuku br. 193 o unapreivanju zadruga (definicija zadruge se navodi u 2. tacci, zadruzne i eticke vrednosti te zadruzna nacela u 3. tacki, dok se sadrzaj zadruznih nacela objasnjava u prilogu Preporuke).7 Na toj osnovi Hagen Henry zastupa stajaliste, da su definicija zadruge, zadruznih i etickih vrednosti zadrugarstva te zadruznih nacela iz spomenute izjave Meunarodnog zadruznog saveza sastavni dio »javnog meunarodnog zadruznog prava«.8 Na prigovor, da Meunarodni zadruzni savez nije vladna organizacija, da pomenuta rezolucija Generalne skupstine OUN i preporuka Meunarodne organizacije rada nisu pravno obavezni akti, on navodi, da je rezolucija Generalne skupstine OUN donesena konsenzom, a da je preporuka Meunarodne organizacije rada (MOR) prihvaena samo uz dva uzdrzana glasa, dodatno obrazlagajui da preporuku Meunarodne organizacije rada (MOR) treba smatrati konkretizacijom obaveznih meunaIbidem, str. 3-5. Cooperatives in social development, Resolution adopted by the General Assembly, [on the report of the Third Committee (A/56/572)], 18 January 2002, Fifty-sixth session, Agenda item 108, A/RES/56/114, http://www.copacgva.org/a56r114.pdf (20. 2. 2009) 6 Cooperatives in social development, Report of the Secretary-General, 14 May 2001, A/56/73­E/2001/68, http://www.un.org/documents/ecosoc/docs/2001/e2001-68.pdf (20. 2. 2009) 7 Recommendation No. 193 on the Promotion of Cooperatives, 2002, Geneva, 90 th Session of the Conference, 30. 6. 2002, http://www.ilo.org/ilolex/cgi-lex/convde.pl?R193 (20. 2. 2009) 8 Hagen Henr, Guidelines for Cooperative Legislation, Second, revised edition, ILO, Geneva 2005, str. 5.

5 4

88

Strani pravni zivot 2/2009

rodnopravnih akata o ljudskim pravima, a ovi akti predstavljaju polaziste za svako zadruzno zakonodavstvo.9 Pogledi na pravno znacenje zadruznih vrednosti i nacela razlikuju se s obzirom na razlicite zemlje odnosno njihovo zadruzno pravo. Tako se na primer za italijansko pravo tvrdi da zadruzna nacela predstavljaju obicajno pravo koji znaci autonoman pravni izvor i sastavni je deo pravnog poretka.10 Prema stavu iz nemacke teorije, definicija zadruge u izjavi Meunarodnog zadruznog saveza i spomenuta preporuka MOR znace samo neobavezno usmerenje, dok je definicija zadruge u spomenutoj izjavi Meunarodnog zadruznog saveza toliko uopstena da zapravo ne kaze u cemu je bit zadruge.11 Zanimljivo je i stajaliste Komisije Evropske unije koja u svom Saopstenju o unapreivanju zadruga u Europi preporucuje drzavama clanicama da svoje zakonodavstvo o zadrugama zasnivaju na zadruznim definicijama, vrednostima i nacelima, ali da pri tome uzmu u obzir i potrebe zadruga u trznom takmicenju sa drugim preduzeima, tako da »dobro koncipisano zadruzno zakonodavstvo nudi i izravnavajue mehanizme za ogranicenja koja su povezana sa zadruznim pravno organizacionim oblikom«.12 S obzirom na to da pravna pravila prema kojima se osnivaju i deluju zadruge trebaju da budu konkretnija od apstraktnih zadruznih vrednosti i nacela, u literaturi pokusava se resiti pitanje sto je bit zadruge, odnosno od kojih zadruznih nacela se moze odstupiti i za koliko, a da se jos uvek moze govoriti o zadruzi.13 Teoreticari koji se bave ekonomskom analizom zadruga, zastupaju stanoviste, da je za zadrugu karakteristicno clanstvo korisnika usluga zadruge.

Ibidem. Emanuele Cusa, Die Verwendung des Betriebsergebnisses, u: Europäische Genossenschaft - SCE, Handbuch, Nomos, Baden Baden, 2004, str. 125. 11 Volker Beuthien, Ist die Genossenschaft eine sozialethische Veranstaltung? U: Die eingetragene Genossenschaft im Strukturwandel, Vandehoeck & Ruprecht, Göttingen 2003, str. 21. 12 Commission of the European Communities, Communication on the promotion of co-operative societies in Europe [COM(2004)18], Brussels, 23.02.2004 http:// ec.europa.eu/enterprise/entrepreneurship/coop/social-cmaf_agenda/doc/coop-communication-en.pdf (20. 2. 2009) 13 Upor. na primer Günther Ringle, Genossenschaftliche Prinzipien im Spannungsfeld zwischen Tradition und Modernität, Wismarer Diskussionspapiere, br. 1/2007, Hochschule Wismar, Wismar 2007.

10 9

Dr Franci Avsec · CLANSTVO KORISNIKA I INVESTITORA U ZADRUZI: ...

89

Naime, clanovi zadruge nisu samo ulagatelji kapitala i upravljaci, nego u prvom redu korisnici usluga zadruge u najsirem smislu reci: kao dobavljaci, kupci, radnici i slicno. Americki autori navode, da su korisnici zadruge njezini vlasnici (»user-owner«), upravljaci (»user-control«) i primaoci koristi iz poslovanja zadruge (»user-benefit«).14 U nemackoj zadruznoj teoriji se kao bitna karakteristika zadruge smatra princip identiteta (»Identitätsprinzip«) i s time u vezi naglasava da je glavni cilj zadruge unapreivanje privrednih koristi njezinih clanova na osnovi saradnje izmeu zadruge i clanova (»Förderzweck«).15 Poslovi, kojima zadruga neposredno podstice privredne koristi svojih clanova, u nemackoj se teoriji nazivaju se unapreivacki poslovi (»Fördergeschäfte«). Takve poslove zakljucuje, na primer, potrosacka zadruga kada prodaje robu svojim clanovima, prodajna zadruga kada odkupuje proizvode od svojih clanova radi dalje prerade i/ili prodaje. Sa druge strane, poslovi koje zadruga zakljucuje sa treim osobama na trzistu i koji predstavljaju zrcalnu sliku unapreivackih poslova, oznacavaju se kao »suprotni« poslovi (»Gegengeschäfte«). To su, na primer, poslovi koje potrosacka zadruga sklapa radi nabavke robe sa svojim dobavljacima, i poslovi koje prodajna zadruga sklapa radi prodaje proizvoda, odkupljenih od svojih clanova. Pomoni poslovi (»Hilfsgeschäfte«) jesu oni koji omoguavaju sklapanje i izvoenje unapreivackih i suprotnih poslova. Stranski poslovi (»Nebengeschäfte«) su svi drugi poslovi koji leze van predmeta delatnosti zadruge ali ih zadruga obavlja.16 Ako se nacelo istovetnosti shvaa u apsolutnom, cistom smislu bez dopustenih izuzetaka, onda zadruga ne bi smela sklapati unapreivacke poslove sa licima koja nisu njezini clanovi, dok lica, koje ne koriste usluge zadru14 USDA, Positioning Farmer Cooperatives for the Future, Report to the Congress, Washington 1987; upor. takoer novu publikaciju USDA, Agricultural Cooperatives in the 21st Century, Cooperative Information Report 60, Washington 2002, str. 1; Doug O'Brien, Legal and Policy Considerations of Investor-Friendly Cooperatives, The National Center for Agricultural Law Research and Information, University of Arkansas School of Law 2005, str. 3. 15 Volker Beuthien, op. cit., str. 20. 16 Volker Beuthien, Genossenschaftsgesetz mit Umwandlungs- und Kartellrecht sowie Statut der Europäischen Genossenschaft, C. H. Beck, München 2004, str. 16; Günther Schulte, Genossenschaftsgesetz, Kommentar (Lang/Weidmüller), De Gruyter, Berlin 2006, str. 152.

90

Strani pravni zivot 2/2009

ge, ne bi mogla ucestvovati u sopstvenom kapitalu zadruge i u njezinom upravljanju. Dok je sklapanje poslova sa neclanovima zadruzi u raznim pravnim ureenjima iz praktickih razloga obicno dopusteno, iako se obicno navode odreeni uslovi odnosno opseg (na primer, da takvu mogunost unapred izricitom odredbom dopusta statut zadruge17 i/ili da sklapanje unapreivackih poslova sa neclanovima ne sme znacajnije od poslova sa clanovima18 sto moze biti dalje i razraeno kvantitativnim ogranicenjima19), daleko osetljivije je pitanje, da li trea lica, koja uopste ne sarauju sa zadrugom, smeju i, ako smeju, uz koje uslove, ucestvovati u obrazovanju kapitala i upravljanju zadruge, odnosno postati clanovi zadruge (tzv. clanovi nekorisnici - ulagaci ili clanovi investitori) pored clanova koji upotrebljavaju usluge zadruge (tzv. clanovi korisnici). Polazei od maksimizacije cilja zadruge time da se postignu najvee mogue privredne koristi za clanove zadruge, pojedini autori zastupaju stanoviste, da ne bi bilo u suprotnosti sa spomenutim ciljem ako zadruga licima koja inace ne koriste njezine usluge, u odreenom opsegu dopusti ulaganja u sopstveni kapital ako tim ulaganjima investitori koji poslovno ne sarauju sa zadrugom, ne postignu odluujui upravljacki uticaj, i ako, pre svega, ucese clanova investitora u upravljanju ne ometa ostvarivanje koristi za clanove-korisnike.20 Pri tome se upozarava, da je osiguravanje i odrzavanje kapitala u zadruzi povezano sa troskovima.21 Ogranicavanje kruga investitora na korisnike

Upor. na primer § 8. st. 1. tc. 5. nemackog Zadruznog zakona (GenG) odnosno clan 6. st. 1. tc. 2. finskog Zakona o zadrugama. 18 Upor. na primer clan 53. st. 4. Druge knjige nizozemskog Graanskog zakonika, odnosno clan 2. slovenackog Zakona o zadrugama. 19 Upor. clan 4. spanskog Zakona o zadrugama, odnosno clan 2512. italijanskog Graanskog zakonika u pogledu definicije zadruge sa prevlaujoom uzajamnosu (»cooperative a mutualit prevalente«). 20 Jerker Nilsson, Co-operative Organisational Models as Reflections of the Business Environments, The Finnish Journal of Business Economics (LTA), Helsinki 1999, br. 4, str. 453. 21 National Conference Of Commissioners Uniform State Laws, Draft Uniform Limited Cooperative Association Act, Drafting Committee Meeting March 9-11, 2007, http://www.law.upenn.edu/bll/archives/ulc/uaarca/2007meetingdraft_strikeandscore.htm (20. 2. 2009)

17

Dr Franci Avsec · CLANSTVO KORISNIKA I INVESTITORA U ZADRUZI: ...

91

usluga zadruge zaostrava problem obrazovanja i poveanja kapitala narocito u onim zadrugama gde se fakticka ali i potencijalna clanska baza suzava, na primer u zemljoradnickim zadrugama - radi smanjivanja broja aktivnih zemljoradnika. Clanak prikazuje postupke, otvorena pitanja i resenja kod postepenog uvoenja instituta clanstva investitora u zadruzna zakonodavstva Evropske unije odnosno Evropskog privrednog prostora s jedne, i SAD sa druge strane. Tako se u drugom odeljku najprije analizira zadruzno zakonodavstvo u SAD i prva zakonodavna iskustva sa uvoenjem clanstva investitora. U sledeem, treem odeljku prikazana su resenja u Evropskom privrednom prostoru, gde se neposredno primenjuje Uredba br. 1435/2003/EZ o statutu Evropske zadruge (Societas Cooperativa Europaea, SCE). Cetvrti deo uporeuje resenja, donesena na razini EU (u obliku uredbe kao neposredno primenljivog obaveznog opsteg akta sekundarnog prava Evropske zajednice) i na razini SAD (u obliku Jedinstvenog zakona kao preporuke pravne struke zakonodavcima pojedinih saveznih drzava). Peti odeljak opisuje povratni uticaj unificiranih resenja u pogledu clanstva investitora na zadruzno zakonodavstvo pojedinih drzava u Evropskom privrednom prostoru i SAD te analizira teorijske argumente za i protiv ovog instituta. Zakljucni, sesti odeljak obuhvaa kratak sazetak o dvokolosecnosti zadruznog prava u EU, odnosno Evropskom privrednom prostoru, s jedne, i SAD, sa druge strane. 2. Zadruzno zakonodavstvo i clanovi investitori u SAD U Sjedinjenim americkim drzavama (SAD) zadruzno zakonodavstvo je u nadleznosti pojedinih saveznih drzava, dok su na saveznoj razini doneseni korporacijski propisi o organizovanju i poslovanju kreditnih zadruga (»federal-chartered credit unions«22), koje se mogu, meutim, osnivati i prema propisima pojedinih drzava (»state-chartered credit unions«). S druge strane, saveznim propisi utvruju uslove pod kojima se mogu za poljoprivredne pa i druge zadruge primeniti posebna resenja u protimonopolnom zakonodavstvu, u korporacijskom oporezivanju, kao i korisenju povoljnih kredita i drugih usluga u okviru Poljoprivrednog kreditnog sistema (»Farm Credit System«) odnosno putem posebnih zadruznih banaka za zemljoradnicke zadruge (»Bank of Cooperatives«) i za druge zadruge (»Na22

Upor. Federal Credit Union Act, 12 United States Code (USC) § 1751 i sl.

92

Strani pravni zivot 2/2009

tional Cooperative Bank«). Ova resenja zasluzuju posebnu paznju jer su zadruzni propisi pojedinih drzava u SAD neke zahteve iz pomenutih saveznih propisa preuzeli kao opste znacajke zadruge kao pravnog lica. Dok nedopustivo ogranicavanje konkurencije zabranjuje Shermanov zakon iz 1890. godine23, Capper-Volsteadov zakon iz 1922. godine regulise odreene izuzetke od ove zabrane u pogledu povezivanja proizvoaca u poljoprivredi. Prema Capper-Volsteadovom zakonu, lica koja se bave proizvodnjom poljoprivrednih proizvoda kao zemljoradnici odnosno gajitelji ratarskih kultura, stoke i voa mogu se udruzivati u korporacijska i druga udruzenja sa kapitalskim udelima ali bez kapitalskih udela radi zajednicke prerade, pripreme za trziste, rukovanja i prodaje svojih proizvoda unutar saveznih drzava ili preko granica saveznih drzava, a pored toga takva udruzenja mogu vrsiti zajednicku prodaju i sklapati ugovore radi postizanja spomenutih ciljeva ako ispunjavaju sledee uslove: (1) da posluju u uzajamnu korist clanova, (2) da udovoljavaju najmanje jednome od dva zahteva: (2a) da nijedan clan nema vise nego jedan glas ili (2b) da stopa dividende na udeo ili clanski kapital nije visa od 8 % godisnje, i (3) da je u svakom slucaju vrednost proizvoda koji su predmet saradnje izmeu udruzenja i njegovih clanova vea od vrednosti ostalih proizvoda, kojima posluje udruzenje.24 U skladu sa odredbama iz potpoglavlja T saveznog Zakona o porezu na dohodak mogu udruzenja koja posluju na »zadruznoj osnovi« (»cooperative basis«), smanjiti svoju poresku osnovu za iznose, koje srazmerno poslovnoj saradnji isplauju clanovima i drugim poslovnim partnerima u obliku novcanih iznosa, drugih sredstava ili dobropisa ako ovi dobropisi ispunjavaju propisane uslove (tzv. »kvalifikovani dobropisi«). Smatra se da organizacija posluje na zadruznoj osnovi ako njezina delatnost iskazuje tri tradicionalne karakteristike zadruznog poslovanja: podreeni polozaj kapitala, demokratski nadzor i raspodela viska na osnovi saradnje pojedinih clanova sa zadrugom.25

Sherman Antitrust Act, 15 USC § 1­7. Associations of Agricultural Products Producers, 7 USC § 291. 25 Vidi i odluku Davcnog suda (Tax Court) u slucaju Trump Village Section 3, Inc. v. Commissioner (TC memo 1995-281, 6/22/95; Tax Ct. Dkt No. 13569-88). »Kvalifikovanim dobropisom« prema americkom zakonodavstvu smatra se dobropis kojim zadruga poveava sopstveni ili kreditni kapital pod uslovom da je bio clan pismeno obavesten o takvom dobropisu, da je izrazio saglasnost u pogledu poveanja svoje poreske

24 23

Dr Franci Avsec · CLANSTVO KORISNIKA I INVESTITORA U ZADRUZI: ...

93

Osim toga, zemljoradnicke zadruge mogu, uz odreene dodatne uslove, smanjiti poresku osnovu (1) za dividende na kapital i (2) za iznose koji se isplaivaju clanovima iz dela dohodka ostvarenog van saradnje sa clanovima. Dodatni uslovi za ovu olaksicu nalazu zadruzi (1) da njezina primarna delatnost obuhvaa prodaju proizvoda clanova i drugih proizvoaca ili/i snabdevanje clanova i drugih osoba sredstvima i uslugama za proizvodnju, (2) da se iznos dobiti raspodeljuje meu sve poslovne partnere (clanove i neclanove) jednako, (3) da dividende na ulozeni kapital ne smeju biti vee od zakonske kamatne stope savezne drzave inkorporacije, odnosno od 8% godisnje, zavisno od toga koja je stopa vea, (4) da najmanje 85% udela sa pravom glasanja pripada proizvoacima koji su koristili usluge zadruge u poslednjoj poreskoj godini, (5) da zadruga obrazuje rezerve, (6) da je vrednost proizvoda koje zadruga prodaje za clanove vea od vrednosti prodanih proizvoda neclanova, (7) da je vrednost nabavki za clanove vea od nabavki za neclanove i da vrednost nabavki za neclanove ne premasuje 15 % od ukupne vrednosti nabavki, (8) da se u slucaju prestanka zadruge preostala sredstva dele meu klijente zadruge srazmerno njihovoj saradnji sa zadrugom (26 USC § 521).26 Prema propisima o zadruznim bankama u okviru poljoprivrednog kreditnog sistema, dostup do povoljnijih kredita otvoren je udruzenjima poljoprivrednika kao i savezima tih udruzenja koji posluju na zadruznoj osnovi (»on a cooperative basis«) radi prerade, pripreme i prodaje poljoprivrednih i ribarskih proizvoda ili snabdevanja zemljoradnika i ribara proizvodima i

osnove dobropisom i da se najmanje 20% od ukupnog iznosa za clanove na osnovi saradnje sa zadrugom isplauje u novcu. U tim se slucajevima iznos, rasporeen za clanove, oporezuje samo na jednoj razini i to na razini clanovog (licnog) dohodka. Nekvalifikovani dobropisi su dobropisi o cijem izvrsenju zadruga nije obavestila clana, odnosno zadruga nije isplatila najmanje 20% iznosa, rasporeenog meu clanove, u obliku novca i/ili kod kojih clan nije dao saglasnost za oporezivanje iskljucivo na razini svog (licnog) dohodka. Takvi, nekvalifikovani dobropisi se oporezuju na razini zadruge, ali ih zadruga moze odbiti od porezne osnove u godini isplate. Slicno mogu zadruge odbiti od poreske osnove iznose koje zadrzavaju po osnovi jedinice ili vrednosti proizvoda (»per-unit retains«). Ovi iznosi nisu vezani na visinu izkazane poreske osnove, jer ih zadruga sakuplja u toku tekueg poslovanja sa clanovima, ali mora clan takoer u pogledu ovako zadrzanih iznosa izraziti svoju saglasnost za licno oporezivanje (26 USC § 1381). 26 Donald A. Frederick, Income Tax Treatment of Cooperatives: Distributions, Retains, Redemptions, and Patrons' Taxation, Cooperative Information Report 44, Department of Agriculture, Washington 2005.

94

Strani pravni zivot 2/2009

uslugama za njihovu proizvodnju, ako nijedan clan nema vise nego jedan glas ili ako udruzenje ne isplauje dividende iznad stope koju utvruje Uprava poljoprivrednog kredita (»Farm Credit Administration«), dok u svakom slucaju vrednost odkupljenih proizvoda, obavljenih usluga i prodatih proizvoda u saradnji organizacije sa clanovima mora da bude vea od vrednosti njezinih istovrsnih poslova sa neclanovima (pri cemu se ne uzima u obzir poslovanje organizacije sa drzavom i javnopravnim telima). Osim toga, zemljoradnici, ribari i njihove zadruge moraju imati u udruzenju glasacku kontrolu najmanje do propisanog postotka (po pravilu, najmanje do 80%, ali se taj postotak moze sniziti do 60% u slucaju usluznih zadruga, lokalnih snabdevackih zadruga koje su istorijski snabdevale lokalnu zajednicu koju ne bi mogli posluzivati drugi snabdevaci itd.27). Slicno je bila posebnom zakonom osnovana Nacionalna zadruzna banka koja kreditima i strucnim savetovanjem podstice razvoj novih i postojeih zadruga, koje ispunjavaju odreene uslove (»eligible cooperatives«). Tako moze Nacionalna zadruzna banka pruzati pomo zadrugama koje na neprofitnoj zadruznoj osnovi proizvode robu i nude robu odnosno obavljaju i nude usluge pretezno u korist clanovima ili imaocima glasackih prava koji su krajni korisnici ovih dobara i usluga pa i udruzenjima koja su u preteznoj svojini ili upravljanju takve zadruge ili takvih zadruga pod dodatnim uslovima: 1) da zadruga stavlja na raspolaganje robu i usluge clanovima izravno ili posredno, 2) da ne isplauje dividendu na glasacke udele prema visoj stopi od stope, utvrene statutom banke, 3) da se cisti visak zadruge rasporeuje meu clanove ili poslovne partnere srazmerno njihovoj saradnji sa zadrugom ili se zadrzava za prosirenje njezine delatnosti ili za smanjenje troskova koji terete clanove, 4) da je clanstvo u zadruzi otvoreno bez ikakve diskriminacije svim licima koja mogu koristiti njezine usluge i koja su spremna prihvatiti odgovornosti clanstva, 5) da je u slucaju primarnih zadruga glasacko pravo ograniceno na jedan glas po licu podsticui ekonomsku demokratiju i maksimalno ucese clanova u zadruzi, dok moraju druge zadruge obezbediti ekonomsku demokratiju.28 Zakoni koji u pojedinim saveznim drzavama ureuju tradicionalni model zadruge, dosta dosledno provode klasicne zadruzne principe.

27 28

12 USC § 2129. 12 USC § 3001- § 3051.

Dr Franci Avsec · CLANSTVO KORISNIKA I INVESTITORA U ZADRUZI: ...

95

Zakonodavstvo savezne drzave Delaware cije je opste poslovno korporacijsko pravo poznato po svojoj atraktivnosti za investitore, posebnim odredbama regulise tradicionalni model za zemljoradnicke zadruge i pri tome posebno istice princip identiteta.29 Prema odredbama delawarskog zakonodavstva, zemljoradnicka zadruga moze izdavati redovne udele samo clanovima koji poslovno sarauju sa zadrugom (»patrons«), a potvrda o izdaji redovitog udela mora navoditi opcijsko pravo zadruge da odkupi udeo prema njegovoj nominalnoj vrednosti sa neisplaenim dividendama ako imalac ne bi poslovao sa zadrugom 12 meseci ili duze (§ 8531). Na redovite udele zadruga ne sme isplaivati dividende po stopi koja bi bila vea od 6 %, a na prioritetne udele najvea dopustiva stopa dividendi iznosi 12 %. Posle isplaivanja dividendi na prioritetne udele, zadruga mora najmanje 10 % cistog dohodka odvojiti za rezerve dok one ne postignu iznos, jednak 30% uplaenog kapitala, a tek onda moze isplaivati dividende na redovite udele i deliti preostatak dohodka na osnovi saradnje sa clanovima (§§ 8535 i 8536). U zadruznoj praksi SAD, tradicionalne zadruge sticu sopstveni kapital (equity) na tri osnovna nacina: 1. direktnim ulaganjima (u obliku udela, clanskih pristupnina in na druge nacine, zavisno od toga da li se zadruga osniva sa clanskim udelima ili bez udela), 2. zadrzavanjem dela dobiti koja se moze clanovima vratiti nakon toga sto kapital dostize odreeni iznos ili se ulozi u nenominirane rezerve koje se raspodeljuje meu clanove samo prilikom prestanka zadruge (»Retained Net income«) i 3. zadrzavanjem dela isplate za preuzete proizvode ili usluge (»Per-unit Capital retains«).30 Meutim, u poslednje dve decenije neke drzave SAD usvojile su zakone koji uvode nove zadruzne organizacijske modele ne dirajui, meutim, u vazee ureenje tradicionalnog modela zadruge. Prva drzava u SAD koja je siroko otvorila mogunost clanstva u zadrugama za investitore, bila je drzava Wyoming.31

Delaware Code, Title 3: Agriculture, Chapter 85: Corporation Law for Cooperative Agricultural Associations. http://delcode.delaware.gov/ (20. 2. 2009) 30 Robert C. Rathbone, Understanding Cooperatives: Financing Cooperatives, Cooperative Information Report 45, United States Department of Agriculture, Washington 1999. 31 Wyoming Statutes, Title 17 - Corporations, Partnerships and Associations, Chapter 10 - Cooperative Marketing Associations. http://legisweb.state.wy.us/statutes (20. 2. 2009)

29

96

Strani pravni zivot 2/2009

Propisima o clanstvu investitora u zadrugama novije zakonodavstvo drzave Wyoming nije izmenilo zakon koji u ovoj drzavi koji regulise tradicionalni model zadruge. Prema zakonu drzave Wyoming koji ureuje tradicionalni model zadruge, svaki clan zadruge ima jedan glas i najvise 20-postotni udeo u kapitalu zadruge, a zadruga sme pored redovnih udela izdavati i prioritetne udele koji ne donose glasacko pravo time sto stopa dividende ne sme prekoraciti 8%.32 Zakon drzave Wyoming o preraivackim zadrugama iz 2001. godine33 uveo je dodatan, alternativan model zadruge otvorajui mogunost za organizovanje zadruga koje imaju, pored clanova korisnika odnosno, saraujuih clanova (»patron members«), takoer clanove investitore odnosno nekorisnike (»non-patron members«). Pri tome su zanimljive odredbe koje regulisu odnos izmeu imovinskih i upravljackih prava saraujoih clanova i clanova investitora. Prema tom zakonu, svaki saraujui clan zadruge ima jedan glas, dok se pravo na vise glasova moze statutom utvrditi za saraujueg clana koji je sam zadruga. U pogledu clanova investitora zakon prepusta regulisanje obima njihovih glasackih prava u potpunosti statutu zadruge. Da se zadrzi vodei upravljacki uticaj saraujuih clanova, Zakon Wyominga o preraivackim zadrugama propisuje da saraujui clanovi glasuju kao grupa odnosno kolektivno (»collective voting«) kao jedna celina (»bloc«) na osnovi veinskog opredeljenja saraujuih clanova, dok se rezultat glasanja utvruje prema opstim korporacijskim pravilima (veina).34 Zadruga mora imati najmanje troclanski upravni odbor, u koji najmanje jednog odbornika biraju iskljucivo saraujui clanovi, dok moraju odbornici, koje su izabrali saraujui clanovi, u tom odboru imati najmanje 50% glasacke snage, a veina odbornika mora biti izabrana iz redova (saraujuih i investirajuih) clanova. 35 Zakon ne ogranicava stope dividendi koju mogu primiti saraujui clanovi nego globalno regulise odnos u kojem se deli dobit zadruge izmeu sarauWyoming Statutes, Title 17 - Corporations, Partnerships and Associations, Chapter 10 - Cooperative Marketing Associations, § 17-10-110 33 Wyoming Processing Cooperative Law, Upor. Article 2 ­ Processing Cooperative, http://legisweb.state.wy.us/statutes/statutes.aspx?file=titles/Title17/T17CH10.htm (20. 2. 2009) 34 Ibidem, § 17-10-230. 35 Ibidem, § 17-10-217.

32

Dr Franci Avsec · CLANSTVO KORISNIKA I INVESTITORA U ZADRUZI: ...

97

juih clanova i clanova investitora. Odnos u kojem se dobit deli meu saraujue clanove i clanove investitore, odreuje se statutom zadruge time da udeo saraujuih clanova u ukupnoj dobiti (»total profits«) u pojedinoj fiskalnoj godini ne sme biti nizi od 15%. Ako statutom nije drugacije utvreno, dobit se deli meu ove dve kategorije clanova na osnovi njihovih kapitalskih doprinosa.36 Prema opstim propisima, kojima drzava Iowa37 ureuje tradicionalni model zadruge, svaki clan ima jedan glas (§ 497.11), a stopa dividendi ne sme premasiti 10%. Dividende se smeju isplaivati tek nakon sto je upravni odbor odvojio za rezerve najmanje 10% dobiti ako rezerve nisu postigle 50% uplaenog kapitala (§ 497.17), dok skupstina zadruge moze odobriti i obrazovanje obrazovnog fonda odvajanjem 5 % dobiti (§ 497.18). Drzava Iowa ureuje i neprofitne zadruge koje deluju u uzajamnu korist clanova prema najnizim moguim troskovima i mogu, nakon sto su obrazovane obvezne rezerve i obrazovni fond, deliti preostali visak meu clanove srazmerno saradnji clanova sa zadrugom.38 Prema posebnim propisima drzave Iowa o zemljoradnickim zadrugama, nijedna zadruga ne sme poslovati sa neclanovima u veem obimu nego sa clanovima (§ 499.3, uz odreene izuzetke). Zemljoradnicka zadruga moze imati kapital, koji se sastoji iz redovnih i prioritetnih udela. Svaki clan ima jedan glas (§ 499.28). Prioritetni udeli davaju pravo na kumulativne ili nekumulativne dividende. Zadruga moze izdavati glasacke udele samo zemljoradnicima a neglasacke udele i drugim clanovima koji imaju sva prava osim prava glasanja (§ 499.22). Stopa dividendi je ogranicena na 8 % (§ 499.23).39 Godine 1996. u Iowi su doneseni propisi o tzv. »zatvorenim« zadrugama (»closed cooperatives«), u kojima se sme clanstvo ograniciti izdavanjem odreenog broja udela koji su prenosivi i sa kojima moze biti povezano pravo na dobavu proizvoda (»delivery right shares«).40

36

Ibidem, § 17-10-222.

37 2007 Iowa Code, Title XII: Business Entities, Subtitle 3: Associations, Chapter 497:

Cooperative Associations, http://nxtsearch.legis.state.ia.us/ (20. 2. 2009) 38 2007 Iowa Code, Title XII: Business Entities, Subtitle 3: Associations, Chapter 498: Nonprofit Cooperative Associations, http://nxtsearch.legis.state.ia.us/ (20. 2. 2009) 39 2007 Iowa Code, Title XII: Business Entities, Subtitle 3: Associations, Chapter 499: Cooperative Associations, http://nxtsearch.legis.state.ia.us/ (20. 2. 2009) 40 2007 Iowa Code, Title XII: Business Entities, Subtitle 3: Associations, Chapter 501: Closed Cooperatives, http://nxtsearch.legis.state.ia.us/ (20. 2. 2009)

98

Strani pravni zivot 2/2009

Godine 2005. Zakon drzave Iowa o zadruznim udruzenjima41 uveo je nov, dodatan zadruzni organizacijski model zadruga prema kojem zadruga moze, uz odreene uslove, pored saraujuih clanova primiti u clanstvo i investitore. Prema tom zakonu, saraujui clanovi imaju veinu glasova kod odlucivanja na skupstini time da glasuju kao celina (»collective patron member vote«) na osnovi veine opredeljenih glasova. Meutim, statut zadruge sme smanjiti glasacku snagu saraujuih clanova na najmanje 15% glasova (§ 501a.810). Saraujui clanovi imaju pravo na 50% dobiti, ali se osnivackim aktom ili statutom zadruge ucese tih clanova moze smanjiti na 15% (§ 501A.901). Slicno propisuje Zakon o preraivackim zadrugama drzave Tennessee42 iz 2005. godine prema kojem odbornici koje u upravni odbor zadruge biraju iskljucivo saraujui clanovi, moraju imati najmanje 51% glasacke snage u tom odboru. Na skupstini zadruge saraujui clanovi ostvaruju glasacko pravo kolektivno kao grupa, a odluka se smatra donesenom veinom opredeljenih glasova svih clanova uz propisani kvorum (§ 43-38-606(a)), dok se raspodela dobiti izmeu saraujuih clanova i investitora temelji na doprinosu ovih kategorija time da udeo saraujuih clanova ne moze biti manji od 15% (§ 43-38-901). Slican razvoj imalo je i zadruzno zakonodavstvo u drzavi Wisconsin. Prema propisima drzave Wisconsin o tradicionalnim zadrugama43 svaki clan ima, po pravilu, jedan glas (sa odreenim izuzecima za clanove koji su sami zadruge, § 185.12 ), a zadruga moze rasporediti pozitivan rezultat poslovanja za rezerve, za fond obrazovanja (do 5%), za dividende na uplaeni kapital (uz dva dodatna uslova da se time kapital zadruge ne smanjuje i da stopa dividendi ne prekoracuje 8% godisnje od nominalne vrednosti udela, dok dividende mogu biti kumulativne; § 185.21) i za deobu meu clanove na osnovi njihove saradnje sa zadrugom (§ 185.45). Novi Zakon o zadruznim udruzenjima iz 2005. godine44 dopusta zadruge koje mogu imati dve kategoriji clanstva: saraujue clanove (»pa2007 Iowa Code, Title XII: Business Entities, Subtitle 3: Associations, Chapter 501A: Cooperative Associations Act, http://nxtsearch.legis.state.ia.us/ (20. 2. 2009) 42 Rob Holland, Commentary and Overview for the Tennessee Processing Cooperative Law, The University of Tennessee, Tennnessee 2005. 43 Wisconsin Statutes, Chapter 185: Cooperatives, http://www.legis.state.wi.us/rsb/ (20. 2. 2009) 44 Wisconsin Cooperative Associations Act, http://www.legis.state.wi.us/statutes/ Stat0193.pdf (20. 2. 2009)

41

Dr Franci Avsec · CLANSTVO KORISNIKA I INVESTITORA U ZADRUZI: ...

99

tron members«) i clanove investitore (»non-patron members«). Ako clanovi investitori imaju glasacko pravo, veina odbornika u upravnom odboru moraju biti clanovi zadruge time da veinu njih biraju iskljucivo saraujui clanovi (§ 193.411). Odbornici koje izaberu saraujui clanovi moraju imati najmanje 51% glasova u upravnom odboru (§ 193.423). Osnivacki akt i statut zadruge ne smeju smanjiti ukupnu glasacku snagu saraujuih clanova na skupstini zadruge na manje od 51% glasova svih clanova (§ 193.545). Deo dobiti koji se raspodeljuje meu saradujue clanove, ne sme iznositi manje od 51%, ali se ovaj postotak osnivackim aktom i statutom uz odobrenje saraujuih clanova sme izuzetno sniziti do 30% (§ 193.721). 3. Clanovi investitori u zadruznom zakonodavstvu pojedinih evropskih drzava Ugovor o osnivanju Evropske zajednice45 izricito spominje zadruge u vezi sa pravom osnivanja. Pravo osnivanja omoguava graanima svake drzave clanice da na ozemlju druge drzave clanice pod jednakim uslovima kao i njezini graani pocinju i obavljaju odreenu delatnost te osnivaju i vode preduzea i drustva. Pri tome su misljena drustva ili preduzea, osnovana prema graanskom ili privrednom pravu, »ukljucivo zadruge«, i druga pravna lica javnog ili privatnog prava, sa izuzetkom neprofitnih. Osim toga, zadruge i druga pravna lica sa sedistem, glavnom upravom ili krajem poslovanja u Zajednici i sama uzivaju pravo osnivanja shodno propisima koji vaze za graane drzava clanica (clan 48. Ugovora). Pravni polozaj privrednih subjekata na jedinstvenom odnosno unutrasnjem trzistu Evropske zajednice, meutim, uglavnom se temelji nacionalnim propisima pojedinih drzava clanica. Radi nesmetanog delovanja zajednickog trzista Evropska zajednica, s jedne strane, ve cetiri decenije usklauje korporacijsko pravo drzava clanica razlicitim harmonizacijskim meraV. prociseni tekst Ugovora o Evropskoj uniji i Ugovora o osnivanju Evropske zajednice, objavljen u Sluzbenom listu Evropske unije br. C 321E od 29. decembra 2006. godine. Prema Lisabonskom ugovoru, koji jos nije stupio na snagu pa se stoga u ovom clanku ne uzima u obzir, Ugovor o osnivanju Evropske zajednice se preimenuje u Ugovor o delovanju Evropske unije (vidi Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community, signed at Lisbon, 13 December 2007, Sluzbeni list Evropske unije br. C 306, 17. 12. 2007).

45

100

Strani pravni zivot 2/2009

ma (direktivama46). Harmonizacija prava drustava u Evropskoj zajednici uglavnom se odnosi na kapitalska drustva, pa su zadruge koje se osnivaju i deluju prema propisima pojedinih drzava clanica, ovim procesom bile tangirane, barem dosad, skoro iskljucivo indirektno, ukoliko se neka resenja iz direktiva prema odluci pojedine drzave clanice prosiruju na siri krug pravnih subjekata, pa time i na zadruge uopste ili barem u pojedinacnoj delatnosti (na primer zadruge kao kreditne institucije). Sa druge strane, sredinom osamdesetih godina proslog veka Evropska zajednica pocela je uvoditi i neke nadnacionalne pravno organizacijske oblike koje neposredno regulise komunitarno pravo (uredbe), pocev sa Evropskim ekonomskim interesnim udruzenjem (Uredba 2137/198547), nastavljajui sa Evropskom drustvom (Uredba 2157/2001/EZ48) i Evropskom zadrugom (Uredba 1435/2003/EZ49). Zakljucivanjem Sporazuma o Evropskom privrednom prostoru 1992. godine Evropska zajednica, drzave njezine clanice i neke drzave clanice EFTE (sada Islandija, Liechtenstein i Norveska50) uspostavile su tzv. Evropski privredni prostor, u kojem se slobodno kreu roba, lica, usluge i kapital, a obezbeuju neiskrivljena konkurencija i saradnja na ostalim podrucjima.51 U sklopu osnovnih sloboda zahvaeno je i pravo osnivanja gde se izricito ­ slicno kao u osnivackom ugovoru EZ ­ spominju i zadruge.52

Prva harmonizacijska direktiva na podrucju prava drustava bila je donesena 1968. godine (Direktiva br. 68/151/EEZ, Sluzbeni list Evropskih zajednica, br. L 65, 14. 3. 1968, str. 8­12). 47 Uredba Vea (EEZ) br. 2137/85 od 25. jula 1985 o Evropskom ekonomskom interesnom udruzenju (EEIZ), Sl. l. Evropskih zajednica, br. L 199, 31. 7. 1985, str. 1­9. 48 Uredba Vea (EZ) br. 2157/2001 od 8. oktobra 2001 o statutu evropskog drustva (SE), Sl. l. Evropskih zajednica, br. L 294, 10.11.2001, str. 1­21. 49 Uredba Vea (ES) st. 1435/2003 od 22. jula 2003 o statutu evropske zadruge (SCE), Sl. l. Evropske unije, br. L 207, 18.8.2003, str. 1­24 50 Ugovor je podpisalo sedam drzava clanica Evropskog udruzenja za slobodnu trgovinu (EFTA): Avstrija, Finska, Islandija, Liechtenstein, Svedska, Svica. Dok Svica nije ratifikovala sporazum, Avstrija, Finska i Svedska 1995. godine stupile su u clanstvo Evropske unije. 51 Sporazum o Evropskom ekonomskom prostoru, Sluzbeni list Evropskih zajednica, br. L 1, 3. 1. 1994, clan 1. 52 Ibidem, clan 34. st. 2.

46

Dr Franci Avsec · CLANSTVO KORISNIKA I INVESTITORA U ZADRUZI: ...

101

Opsti pravni polozaj zadruga koje su kao poseban pravni oblik priznate u svim drzavama clanicama Evropske unije spada u zakonodavno nadleznost pojedinih drzava clanica, pri cemu se ureenja dosta razlikuju jer zadruzno pravo nije bilo, slicno kao pravo kapitalskih drustava, zahvaeno procesom harmonizacije prava drustava. Pravni sistemi u okviru Evropskog privrednog prostora se razlikuju ve u nacelnom odnosu prema zadrugarstvu. Neke drzave clanice Evropske unije spominju unapreivanje zadruga cak i u svojim ustavima (tako ustavi Bugarske53, Grcke54, Italije55, Maarske56, Malte57, Portugalske58, Spanije59), dok ustavi drugih drzava posebno ne spominju zadruge. Meu pojedinim evropskim drzavama postoje znatne razlike u pogledu korporacijskog ureenja zadruge pa i podsticajnih mera na podrucju zadrugarstva. Razlicite podsticajne mere na podrucju poreske, i druge privredne politike za zadruge u pojedinim drzavama nadovezuju se na razlicite znacajke zadruznog orU cl. 19. st. 4. kojim se ureuje privredna aktivnost, Ustav Republike Bugarske predvia da se zakonom utvruju povoljni uslovi za osnivanje zadruga i drugih oblika udruzenja graana i korporacija za postizanje privrednog i socijalnog blagostanja. 54 U odredbama o pravu na udruzivanje, Ustav Grcke obezbeuje samoupravu seoskih i gradskih zadruga u skladu sa zakonom i statutima zadruga, pri cemu zadruge stoje pod zastitom i nadzorom drzave koja je duzna da se brine o njihovom razvoju. Grcki ustav predvia i obavezne zadruge koje obavljaju delatnosti u javnom interesu i moraju obezbediti ravnopravan tretma clanova (clan 12. st. 4. i 5.). 55 Prema Ustavu Republike Italije, drzava priznaje socijalnu funkciju zadruga za uzajamnu korist bez privatnih spekulativnih ciljeva. Zakon odgovarajuim merama unapreuje i podstice razvoj zadruga i odgovarajuim nadzorom obezbeuje njihov znacaj i ciljeve (clan 45. st. 1.). 56 Ustav Republike Maarske sadrzi odredbu prema kojoj drzava podupira zadruge koje se temelje na dobrovoljnom udrzivanju i priznaje njihovu avtonomiju (clan 12. st. 1.). 57 Ustav Republike Malte u Deklaraciji principa sadrzi i nacelo o podsticanju zadruga (»encouragement of cooperatives«), prema kojem drzava priznaje socijalnu funkciju zadruga i podstice njihov razvoj (clan 20.). 58 Prema Ustavu Republike Portugalske, drzava podstice i podupire osnivanje i delatnost zadruga, dok zakon utvruje poreske i financijske povlastice kao i pogodnosti za sticanje kredita i strucne pomoci (clan 86. st. 1. i 2.). 59 Ustav Kraljevine Spanije odreuje da javne vlasti odgovarajuim zakonodavstvom efikasno podsticu razlicite oblike ucesa u preduzeima i olaksavaju delatnost zadruznih preduzea, dok se istovremeno olaksava dostup radnika do svojine nad proizvodnim sredstvima (clan 129. st. 2.).

53

102

Strani pravni zivot 2/2009

ganiziranja i poslovanja, od preteznog poslovanja zadruge sa clanovima, ogranicene naknade za uplaeni kapital, deobe dela dobiti meu clanove na osnovi njihove saradnje sa zadrugom, obrazovanja nedeljivih rezervi i/ili jednakih glasackih prava clanova.60 Odnos Evropske zajednice prema zadrugarstvu uslovljen je ogranicenim nadleznostima ove integracije. Tako je Evropska zajednica direktivom propisala uslove za pocetak rada i delatnost kreditnih institucija gde se izricito navodi mogunost da se kreditna institucija osniva kao zadruga61, ali se njezinim propisima ne regulisu delatnost zadruznih banaka i njihova funkcija u snabdevanju zadruga povoljnim kreditima, jer to pitanje spada u nadleznost pojedinih drzava clanica od kojih su neke zaista posebnim propisima utvrdile polozaj zadruznih banaka.62 Sa druge strane, Evropska zajednica neposredno primenljivim odredbama u osnivackom Ugovoru obezbeuje zastitu konkurencije od nedopusteU Italiji, na primer, poreske i druge olaksice mogu ostvariti tzv. zadruge sa preteznom uzajamnosu (»cooperative a mutualit prevalente«), a ne sve zadruge. Zadruge sa preteznom uzajamnosu su zadruge koje (1) obavljaju svoju delatnost pretezno sa svojim clanovima kao potrosacima, korisnicima ili dobavljacima dobara i usluga zadruge odnosno radnicima (sto se mora odraziti i u njihovim racunovodskim iskazima), a pored toga moraju ove zadruge u svojim statutima: (2) ograniciti dividendu na najveu kamatnu stopu postanskih vrednosnih bonova, (3) ograniciti stopu naknade za financijske instrumente koje upisuju clanovi, na postotak koji je za najvise dve postotni tacki visi od najvise stope za dividende, (4) zabraniti deobu rezervi meu clanove, i (5) predvideti prenos citave imovine koja ostaje po naplati verovnika i isplaanju udela u slucaju prestanka zadruge na uzajamne fondove za unapreivanje i razvoj zadrugarstva (Codice civile, clan 2514.). U Belgiji je propisan povoljniji poreski tretman zadruge koje ispunjavaju sledee uslove: (1) da su otvorene za pristup novih clanova, (2) da njihovi clanovi imaju jednako glasacko pravo (sa izuzecima koje iscrpno ureuje zakon), (3) da njihova skupstina bira upravni i nadzorni organ ili barem ima pravo da ne prihvati izbor clanova koje je izabralo tree lice, (4) da dele visak meu clanove na osnovi saradnje clanova sa zadrugom i (5) da priznavaju ogranicene kamate na uplaeni kapital (Loi du 20 juillet 1955, portant institution du Conseil national de la Coopération, M. B., 10. 8. 1955). 61 Direktiva br. 2006/48/EZ Evropskog parlamenta i Vea od 14. juna 2006 o pocetku obavljana i obavljanjuu delatnosti kreditnih institucija, Sluzbeni list Evropske unije L 177, 30.6.2006, clanovi 57. i 64. 62 Vidi, na primer za Francusku: Code monétaire et financier, art. L. 512-47 et s. et R. 512-18; a za Nemacku: DG Bank-Umwandlungsgesetz vom 13. August 1998 (BGBl. I S. 2102), zuletzt geändert durch Artikel 9 des Gesetzes vom 22. Mai 2005 (BGBl. I S. 1373).

60

Dr Franci Avsec · CLANSTVO KORISNIKA I INVESTITORA U ZADRUZI: ...

103

nog ogranicavanja bilo sa strane pojedinih preduzea bilo sa strane pojedinih drzava clanica. U pravu konkurencije pojmom preduzea obuhvaene su i zadruge.63 Sto se tice ogranicavanja konkurencije sa strane preduzea, sa zajednickim trzistem smatraju se nekompatibilnim svi sporazumi izmeu preduzea, odluke udruzenja preduzea i zajednicke prakse koje mogu uticati na trgovinu izmeu drzava clanica i koje, kao svoj cilj ili efekat, imaju sprecavanje, ogranicavanje ili remeenje konkurencije unutar zajednickog trzista (clan 81. st. 1. Ugovora o osnivanju EZ). Pri tome vaze neke posebnosti za poljoprivredu. Prema clanu 36. st. 1. osnivackog Ugovora, odredbe tog ugovora o pravilima konkurencije primenjuju se na proizvodnju i trgovinu poljoprivrednim proizvodima samo u onom opsegu koji utvruje Vee na osnovi odredbi o zajednickoj poljoprivrednoj politici. Meutim, Uredbom br. 1184/2006/EZ o primeni nekih pravila konkurencije u proizvodnji i trgovini poljoprivrednim proizvodima64 propisano je da se pravila o konkurenciji iz clanova 81. do 86. osnivackog Ugovora primenjuju na sve sporazume, odluke i zajednicke prakse koji se odnose na proizvodnju i trgovinu poljoprivrednim proizvodima. Izuzetno, zabrana ogranicavanja konkurencije sporazumima, odlukama poduzetnickih udruzenja i zajednicke prakse poduzea ne primenjuje se na sporazume, zakljucke i zajednicke prakse: 1) koji su sastavni deo nacionalnog ureenja trzista, 2) koji su nuzni za postizanje ciljeva zajednicke poljoprivredne politike ili 3) koji se, bez obaveze zaracunavanja zajednickih cena, odnose na proizvodnju ili prodaju poljoprivrednih proizvoda ili upotrebu zajednickih objekata za skladistenje, preradu ili preradu proizvoda osim ako Komisija ustanovi da je time iskljucena konkurencija ili su ugrozeni ciljevi zajednicke poljoprivredne politike iz clana 33. Ugovora o osnivanju Evropske zajednice. Poslednji izuzetak je slican iz»Co-operatives that carry out economic activities are considered as "undertakings" in the sense of Articles 81, 82 and 86 to 88 of the European Community Treaty (EC). They are therefore subject in full to European competition and state aid rules, and also to the various exemptions, thresholds and de minimis rules.« Upor.: izvestaj Komisije o unapreivanju zadruga u Evropi (Communication from the Commission to the Council and the European Parliament, the European economic and social committee and the Committee of regions, On the promotion of co-operative societies in Europe, Brussels, 23.02.2004, COM(2004)18), objavljen na internetnoj stranici: http://ec.europa.eu/enterprise/entrepreneurship/coop/social-cmaf_agenda/doc/coop-communication-en.pdf (20. 2. 2009) 64 Sluzbeni list Evropske unije br. L 214, 4. 8. 2006, str. 7-9.

63

104

Strani pravni zivot 2/2009

uzetku iz Capper-Volsteadoveg zakona u SAD, iako ne propisuje podrobnijih uslova. Evropska zajednica nema nadleznosti za neposredno oporezivanje pa stoga posebna resenja u pogledu zadruga ne mogu biti prihvaena u poreskom zakonodavstvu na njezinoj razini. U Saopstenju Komisije o primeni pravila za drzavne pomoi koje se odnose na direktno oporezivanje preduzea predvideno je, da diferenciacijski karakter pojedine poreske mere ne znaci nuzno da se radi o drzavnoj pomoi. Tako moze, izmeu ostalog, priroda poreskog sistema opravdavati resenje prema kojem zadruge koje citavu dobit dele meu clanove, nisu oporezivane na razini zadruge ako se porez od odgovarajue osnove naplauje od clanova.65 Mnoge drzave koje su ukljucene u Evropski ekonomski prostor u svojem zadruznom pravu, narocito u novijim propisima, preuzimaju definiciju zadruge ili se pozivaju ili cak izricito doslovno navode ili pak primenjuju zadruzna nacela iz Izjave Meunarodnog zadruznog saveza o zadruznoj istovetnosti. Iako neki zakoni definisu zadrugu samo pomou strukturne karakteristike (promenljiv broj clanova i promenljiv iznos kapitala, na primer belgijski Zakonik o drustvima ili luksemburski Zakon o trgovinskim drustvima), zanimljivo je da i u tim zemljama postoje i posebni propisi koji predviaju poreske i druge podsticajne mere za zadruge koje uvazavaju odreene dodatne zahteve na osnovi zadruznih nacela. Na prvi pogled paradoksalna cinjenica je, da su najsire mogunosti u pogledu sticanja dodatnog kapitala pa i clanstva nesaraujuih investitora u zadrugama uvele one evropske drzave koje inace propisuju najstroza, kvantitativno odreena ogranicenja u pogledu imovinskih prava koja imaju na osnovi uplaenih udela (kapitalskog ucesa) redoviti, saraujui clanovi, to jest clanovi koji koriste usluge zadruge (clanovi-korisnici). Dok prema francuskom Zakonu o opstem ureenju zadrugarstva66 zadruga ne sme isplaivati clanovima na uplaani kapital »kamate« prema stopi koji bi bila vea od prosecne stope donosa na obveznice privatnih drusta65 "... it may also be justified by the nature of the tax system that cooperatives which distribute all their profits to their members are not taxed at the level of the cooperative when tax is levied at the level of their members" (Commission Notice on the application of the State aid rules to measures relating to direct business taxation, tc. 25, Sluzbeni list Evropskih zajednica, br. C 384, 10. 12. 1998, str. 3­9). 66 Loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération, Journal officiel du 11 septembre 1947.

Dr Franci Avsec · CLANSTVO KORISNIKA I INVESTITORA U ZADRUZI: ...

105

va i koju objavljuje ministar privrede (clan 14.), novela ovog zakona iz 1992. godine67 dopustila je zadrugama da su na osnovi izricite statutarne odredbe u clanstvo zadruge primljeni ne samo korisnici usluga zadruge, nego i lica koja ne koriste usluge zadruge niti za zadrugu obavljaju rad, a u zadrugu ulazu kapital radi ostvarivanja ciljeva zadruge, pa na osnovi ulozenog kapitala i srazmerno visini svog kapitalskog uloga ostvaruju odreena upravljacka prava. Dok se statutom utvruje najvei deo kapitala koji mogu imati takvi clanovi (clanovi investitori), zakon sam ogranicava postotak glasova clanova investitora u ukupnom broju glasova svih clanova na najvise 35%, odnosno, ako su clanovi investitori druge zadruge, na najvise 45% time da i u tom slucaju clanovi investitori koji nisu zadruge ne smeju imati vise od 35% glasova (clan 3bis). Ista zakonska novela uvela je i mogunost da zadruga izdaje udele koji clanovima donose posebne pogodnosti (»avantages particuliers«, clan 11.) odnosno prioritetne udele bez prava glasanja, koje inace nastaje ako prioritetni donos nije isplaen tri godina (clan 11.bis). Italijanski Graanski zakonik (Codice civile, CC) regulise zadruge prema modelu deonickog drustva a kao bitne karakteristike zadruge navodi uzajamni cilj (»scopo mutualistico«) i promenljiv iznos zadruznog kapitala (clan 2511.). Zakonik odreuje ne samo najnizu nego i najvisu granicu za kapitalsko ucese pojedinog clana, pri cemu odreuje i neke izuzetke od ovog ogranicenja (na primer, za pravna lica, za udele na osnovi stvarnih ulozaka i sl., clan 2525.). Deoba dobiti zadruge prema italijanskom opstem zadruznom pravu je znatno ogranicena, ker mora zadruga najmanje 30% ciste dobiti odvojiti za zakonske rezerve, a pored toga jos odreeni postotak u uzajamne fondove za unapreivanje i razvoj zadrugarstva (clan 2545. quater italijanskog CC). Sire mogunosti za poveavanje zadruznog kapitala u italijanskom pravu prvi put otvorio je Zakon br. 59 iz 1992. godine68 koji je uveo institut potpornog clana (»socio sovventore«) i zadruzne participacijske deonice (»azioni di partecipazione cooperativa«). Potporni clan odnosno imalac zadruzne participacijske deonice moze u skladu sa statutom zadruge primati deo dobiti prema stopi koja je za 2 odLoi no 92-643 du 13 juillet 1992 relative la modernisation des entreprises coopératives, Journal officiel n° 162 du 14 juillet 1992. 68 Legge 31 gennaio 1992, n. 59, Nuove norme in materia di societ cooperative, Gazzetta Ufficiale n. 31, 7 febbraio 1992, S. O.

67

106

Strani pravni zivot 2/2009

stotne tacke vea od najvee dopustive stope za dividende koje zadruga sme isplaivati redovnim clanovima (clanovima-korisnicima). Pojedini potporni clan moze imati najvise pet glasova, dok svi potporni clanovi mogu imati najvise jednu treinu glasova na skupstini zadruge. Nakon reforme italijanskog prava kapitalskih drustava i zadruga iz 2003. godine69 statut zadruge koja nema vise od 20 clanova odnosno cija aktiva nije vea od 1 milijuna eura, moze predvideti da se za zadrugu shodno primenjuju odredbe o drustvu sa ogranicenom odgovornosu. Prema reformi italijanskog zadruznog zakonodavstva iz 2003. godine, svaka zadruga moze izdavati financijske instrumente skladno sa odredbama koje vaze za deonicka drustva, dok se imovinska i upravljacka prava imalaca ovakvih instrumenata utvruju statutom zadruge. Pri tome se imovinska prava redovnih clanova a ni clanova investitora (»soci finanziatori«) ne mogu prosiriti na nedeljive rezerve zadruge. Clani investitori mogu imati najvise jednu treinu glasova koji pripadaju svima prisutnima i zastupanima clanovima na skupstini zadruge. Zadruga za koju se shodno primenjuju odredbe o drustvu sa ogranicenom odgovornosu moze izdavati financijske instrumente bez prava glasanja samo kvalificiranim investitorima (clan 2526. CC). Slicne mogunosti predvia i spansko zadruzno zakonodavstvo. Dopustivi okvir za ucese clanova investitora postepeno se prosiruje: dok je iznos kapitala, obrazovanog udelima clanova investitora, prema predhodnom drzavnom Zakonu o zadrugama iz 1987. godine, smeo iznositi najvise 33 % svote uloga saraujuih clanova70, prema sada vazeem Zakonu o zadrugama iz 1999. godine gornja granica je poveana na 45 % svote svih uloga.71 Prema prijasnjem zakonu clanovi investitori smeli su imati samo 20 % od ukupnog broja glasova saraujuih clanova72, dok prema sada vazeem zakonu oni mogu imati do 30 % od ukupnog broja glasova u organima zadruge.73 Zakon iz 1999. godine uveo je i tzv. mesovite zadruge (»cooperativas

Riforma organica della disciplina delle societ di capitali e societ cooperative, in attuazione della legge 3 ottobre 2001, n. 366, Gazzetta Ufficiale n. 17 del 22 gennaio 2003 - Supplemento Ordinario n. 8. 70 Ley General de Cooperativas 3/1987, de 2 de abril, B. O. E. núm. 84 de 8 de Abril 1987, clan 40. 71 Ley General de Cooperativas, 27/1999, de 16 de julio, B. O. E. num 170 de 17 de Julio de 1999, clan 14. 72 Ley General de Cooperativas 3/1987, de 2 de abril, clan 41. 73 Ley General de Cooperativas, 27/1999, 14. clen.

69 D. Lgs. 17 gennaio 2003 n. 6:

Dr Franci Avsec · CLANSTVO KORISNIKA I INVESTITORA U ZADRUZI: ...

107

mixtas«) u kojima se obim glasackog prava clanova utvruje prema zadruznim nacelima za najmanje 51% glasova, dok se za najvise 49% glasova glasacko pravo utvruje na osnovi kapitalskog udela (svaki udeo donosi clanu jedan glas) time sto takvi clanski udeli mogu biti prenosivi bez ikakvih ogranicenja.74 Za sakupljanje dodatnog kapitala u Nemackoj i Austriji prije uvoenja Evropske zadruge (SCE) zadrugama su preporucivali su izdaju uzitnickih prava (»Genussrechte«) odnosno hartija od vrednosti (»Genussscheine«) ili sklapanje ugovora o tihom drustvu (»stille Gesellschaft«). Iako na ovoj osnovi mogu ulagati kapital u zadrugu takoer ona lica koja ne koriste usluge zadruge, ulagaci odnosno investitori time ne postaju clanovi zadruge, ali mogu imati pravo na deo dobiti, dok po pravilu, ne participiraju na poveanoj vrednosti preduzea i ne ucestvuju u upravljanju zadruge, cak ni u najvaznijim stvarima (osim u tzv. atipicnom tihom drustvu).75 4. Clanstvo investitora prema Uredbi br. 1435/2003/EZ i americkom Jedinstvenom zakonu o zadruznim udruzenjima sa ogranicenim odgovornosu od 2007. godine 4.1. Definicija zadruge, clanstvo i kapital Uredba br. 1435/2003/EZ u definiciju Evropske zadruge (SCE) ne ukljucuje clanstvo investitora nego definise SCE kao pravno lice sa promenljivim brojem clanova i visinom kapitala ciji je glavni cilj zadovoljavanje potreba clanova i/ili razvitak njihovih privrednih i/ili drustvenih delatnosti, a taj se cilj ostvaruje prvenstveno sklapanjem ugovora clanova sa zadrugom o isporuci robe ili izvoenju usluga odnosno radova (clan 1.). Iako je uredba kao akt sekundarnog prava prema clanu 249. Ugovora o osnivanju Evropske zajednice76 obavezna i neposredno primenljiva u drzavaLey General de Cooperativas, 27/1999, 107. clen. Volker Buethien, Die atypische stille Gesellschaft ­ ein Weg zu mehr Eigenkapital für eingetragene Genossenschaften?, Heft 27, Eigenverlag des FOG, Wien 2003, str. 14; Holger Klose, Der Zusatzkapital der eingetragenen Genossenschaften, Wandenhoeck & Ruprecht, Göttingen 1998, passim; Rainer van Husen, Genußrechte, Genußscheine, Partizipationskapital, Gesellschafts-, aufsichts- und steuerrechtliche Aspekte, Verlag Österreich, Wien 1998, str. 124 i 497. 76 Vidi Sluzbeni list Evropske unije, br. C 321, 29. 12. 2006, str. 1.

75 74

108

Strani pravni zivot 2/2009

ma clanicama, Uredba br. 1435/2003/EZ ne ureuje iscrpno SCE pa u pogledu vise pitanja upuuje na pravo drzave na ciji se teritoriji nalazi sediste SCE. Tako je, na primer, mogunost clanstva investitora u Uredbi br. 1435/2003/EZ regulisana samo nacelno, jer je clanstvo clanstvo investitora u SCE dopusteno uz dva uslova: (1) ako drzava clanica na ozemlju cije evropska zadruga ima svoje sediste, uopste dozvoljava clanstvo investitora, i (2) ako je clanstvo investitora predvieno i u statutu SCE. Prijem investitora u clanstvo SCE prema Uredbi br. 1435/2003/EZ otezeno je jos odredbom prema kojoj takvo clanstvo mora odobriti skupstina ili drugi organ koji je prema odluci skupstine ili prema statutu zadruge ovlasten odobriti prijem (clan 14(1)(2)). Time se je u samoj Uredbi br. 1435/2003/EZ odrazilo razilazenje u stanovistima razlicitih drzava prema clanstvu investitora u zadruzi. Dok one drzave clanice koje su ve uvele clanstvo investitora u svoje nacionalno zadruzno zakonodavstvo, smatraju ovaj institut neophodnim i za SCE, u nekim drugim drzavama su snazno prisutna ili cak prevladavaju stajalista koja u tom institutu nesto sto je tesko spojivo ili cak nespojivo sa sustinom zadruge (vise o tome u 5. odeljku). Procesi zblizavanja zadruznog prava uvoenjem novih instituta odnosno organizacijskih modela u zadruzno pravo teku i u Sjedinjenim americkim drzavama. Nakon sto su pojedine drzave donele zakone o zadrugama sa clanstvom korisnika (»patrons«) i investitora ­ nekorisnika (»nonpatrons«), godine 2003. Komisija za jedinstveno pravo (»Uniform Law Commission«) koju sastavljaju pravni strucnjaci iz zakonodajne, izvrsne i sudske oblasti, advokatske prakse i obrazovnih institucija, pokrenula je postupak da se pripremi Jedinstveni zakon o zadruznim udruzenjima sa ogranicenom odgovornosu koji bi mogao posluziti pojedinim drzavama kao model odnosno uzorak da se nove mogunosti financiranja zadruga putem clanstva investitora regulisu sto kvalitetnije i jedinstveno. Rad na tom projektu bio je zavrsen 2. augusta 2007, kada je pomenuta komisija u Pasadeni (Kalifornija) na svom 116. godisnjem zasedanju donela Jedinstveni zakon o zadruznim udruzenjima sa ogranicenom odgovornosu (u daljem tekstu: Jedinstveni zakon) kao model (uzorak) kojim se mogu posluziti pojedine drzave SAD kod pripreme propisa o zadrugama sa clanovima investitorima.77

Uniform Law Commission, New State Law Now Available on Limited Cooperatives, 2 August 2007, http://www.nccusl.org/Update/DesktopModules/NewsDisplay.aspx? ItemID=186 (20. 2. 2009)

77

Dr Franci Avsec · CLANSTVO KORISNIKA I INVESTITORA U ZADRUZI: ...

109

Americki Jedinstveni zakon definise zadrugu kao autonomno udruzenje lica, koja su se povezala radi ostvarivanja uzajamnih koristi na osnovi sopstvenog poduzea koje pretezno nadziraju. Ve u definiciji zakon naglasava da udruzenje moze kombinisati, s jedne strane, nacelo istovetnosti clanova, u ciju je korist osnovano (clanovi su nosioci vlasnistva i financiranja te primaoci koristi), i sa druge strane, odvojena ulaganja na osnovi kojih clanoviinvestitori mogu sticati donos od kapitala i ucestvovati u upravljanju (clan 104.). Prema tom zakonu, zadruga moze, dakle, imati dve kategorije clanova: pored clanova korisnika (»patron members«) koji imaju financijska i upravljacka prava te pravo ili obvezu poslovno saraivati sa zadrugom, statut zadruge moze predvideti i clanove investitore (»nonpatron members«) koji uplauju doprinos (imovinsku korist) u zadrugu i na toj osnovi ostvaruju financijska i upravljacka prava, ali nemaju ni pravo ni obavezu poslovno saraivati sa zadrugom (clan 501.). Jedinstveni zakon uslovljava clanstvo investitora samo odgovarajuom odredbom u osnovnim unutrasnjim aktima (»organic rules«) zadruge. Dopustivost clanstva investitora u SCE povezana je i sa naglasenijem znacajem kapitala u SCE. U tom pogledu su resenja pojedinih zadruznih zakonodavstava drzava clanica EU razlicita iako se moze rei da zadruzni zakoni u veini drzava clanica za osnivanje zadruge (osim u nekim sektorima, na primer u bankarstvu i osiguranju) ne propisuju minimalan iznos osnovnog kapitala. U pojedinim drzavama Evropskog ekonomskog prostora dopusteno je osnivanje zadruge a da propisi ne zahtevaju ni osnovni kapital u najnizem iznosu ni neograniceno jamstvo clanova za obveze zadruge (na primer, Austrija, Nemacka, Nizozemska). Neke druge drzave clanice Evropske unije alternativno propisuju da mora zadruga u svojim pravilima utvrditi ili neogranicenu odgovornost clanova za obaveze ili obezbediti osnovni kapital iz udela u odreenom najmanjem iznosu iznad kojeg se visina moze menjati primanjem novih clanova ili istupanjem postojeih clanova. Tako belgijsko pravo za zadruge s ogranicenom odgovornosu propisuje tzv. fiksni deo osnovnog kapitala u minimalnom iznosu, odreenom statutom, dok prema zakonu taj iznos ne sme biti nizi od 18.550 EUR (tzv. stalni deo, »part fixe«), dok se iznad iznosa stalnog dela visina osnovnog kapitala slobodno menja primanjem ili istupanjem clanova (»part variable«).78 Slicno resenje

78

Code des sociétés, clan 390.

110

Strani pravni zivot 2/2009

usvaja estonski Zakon o ekonomskim udruzenjima prema kojem se osnivaju zadruge u toj zemlji: zadruga mora obezbediti ili odgovornost clanova za obveze zadruge u neogranicenom obimu ili najmanje do visine 40.000 estonskih kruna ili pak osnovni kapital iz udela najmanje u istom iznosu.79 Francusko zadruzno pravo zabranjuje smanjivanje osnovnog kapitala zadruge ispod odreenog postotka od najviseg iznosa koji je zadruga dostigla nakon osnivanja zadruge80. Spanski drzavni Zakon o zadrugama nalaze zadruzi da u svom statutu utvrdi minimalni iznos osnovnog kapitala.81 Ceski odnosno slovacki Trgovinski zakonik propisuje da mora zadruga imati registrirani osnovni kapital (cesko: »zapisovaný základní kapitál«) u iznosu od najmanje 50.000 kruna.82 Osnovni kapital SCE je podeljen na udele. On je promenljiv samo nad odreenim minimalnim iznosom. Uredba br. 1435/2003/EZ zabranjuje SCE, da se isplatama bivsim clanovima ili njihovim naslednicima nakon prestanka clanstva kapital, koji sastavljaju udeli, smanji ispod iznosa, koji je odreen u statutu a ne sme biti nizi od 30.000 eura. Posto je institut najnizeg iznosa kapitala u korporacijskom pravu evropskih drzava i Evropske unije karakteristican za deonicka i druga, tzv. kapitalska drustva, a ne za zadruge, Uredba br. 1435/2003/EZ u tom pogledu snazno priblizava SCE modelu deonickog drustva. Americki Jedinstveni zakon ne utvruje minimalan iznos kapitala zadruge, nego propisuje, da svaki clan ulaze u zadrugu doprinos (»contribution«) koji moze sastojati u bilo kojim imovinskim koristima ako statut zadruge ne predvia drukcije, te generalno zabranjuje zadruzi da vrsi plaanja ili prenosi imovinu na clanove ako bi takva raspodela imala za posledicu nemogunost zadruge da podmiruje dospele obveze u toku redovnog poslovanja (nelikvidnost) ili smanjenje vrednosti imovine pod iznos obveza (prezaduzenost). Meutim, raspodela imovine nije zabranjena ako se radi razumnoj naknadi koja zadruga isplauje clanovima za dobavljene proizvode ili obavljene usluge (clanovi 901. do 907.).

79 80

Commercial Associations Act, Passed 19 December 2001, § 1. Loi n°47-1775 du 10 septembre 1947, clan 13. 81 Ley 27/1999, de 16 de julio, de Cooperativas, clan 11. 82 Obchodní zákoník, Zákon c. 513/1991 Sb., § 223.

Dr Franci Avsec · CLANSTVO KORISNIKA I INVESTITORA U ZADRUZI: ...

111

Treba napomenuti da se i u Europskoj zajednici vodi rasprava o moguim alternativama koje bi mogle efikasno zameniti institut minimalnog kapitala u kapitalskim drustvima.83 Kako u pogledu uvoenja clanstva investitora, tako i u pogledu njihovih imovinskih i upravljackih prava Uredba 1435/2003/EZ upuuje ne samo na statut SCE, nego i na propise drzave clanice i stoga regulise polozaj clanova investitora parcijalno. Pre svega, Uredba br. 1435/2003/EZ koncentrise se na regulisanje upravljackog uticaja clanova investitora u zadruzi, dok podrobnije regulisanje imovinskih prava clanova uopste (ne samo clanova korisnika i clanova investitora) prepusta propisima drzave clanice i statutu zadruge.

83 Upor. tc. 19. i 20. iz Saopstenja Komisije Veu i Evropskom parlamentu o modernizaci-

ji korporacijskog prava i poboljsanju upravljanja u Evropskoj uniji (Communication from the Commission to the Council and the European Parliament - Modernising Company Law and Enhancing Corporate Governance in the European Union - A Plan to Move Forward ( COM/2003/0284 final)): »The High Level Group further suggested that adequate protection of shareholders and creditors might be achieved, possibly even more effectively, with the introduction at a later stage of an alternative regime which would not be based on the concept of legal capital. This alternative regime, whose main lines are briefly outlined by the Group [20], could be offered as an option to Member States who should be able to freely decide to change to the new regime or to retain the Second Directive rules amended as suggested above. [20] Such an alternative regime would notably be based on the requirement for a solvency test before any payment of dividend or other distribution can be made. The Commission considers that, before deciding to introduce an alternative regime which would fundamentally depart from the capital maintenance regime currently organised by the Second Directive, further work is needed as to both the exact characteristics of a possible alternative regime and its ability to achieve an effective protection of shareholders and third parties. A study into the feasibility of an alternative to the capital maintenance regime will be launched by the Commission in the medium term. The study will have to identify in particular the exact benefits that an alternative regime would offer in comparison with the Second Directive rules amended in the short term." Studija koju je januara 2008 zavrsilo meunarodno revizijsko poduzee KPMG, pokazala je da troskovi povezani sa pravilima o minimalnom iznosu osnovnog kapitala i njegovom odrzavanju ne predstavljaju nesrazmernu prepreku za raspodelu dividenda (v. KPMG, Feasibility study on an alternative to the capital maintenance regime established by the Second Company Law Directive 77/91/EEC of 13 December 1976 and an examination of the impact on profit distribution of the new EU accounting regime; Position of DG Internal Market and Services, Results of the external study on the feasibility of an alternative to the Capital Maintenance Regime of the Second Company Law Directive and the impact of the adoption of IFRS on profit distribution, oboje dostupno na: http://ec.europa.eu/internal_market/company/capital/index_en.htm, 20. 2. 2009)

112

Strani pravni zivot 2/2009

4.2. Imovinska prava clanova investitora Prema Uredbi br. 1435/2003/EZ primena viska ureuje se statutom SCE ali se pri tome primenjuju i prisilne odredbe nacionalnog zadruznog prava drzave prema sedistu SCE (clan 65(1)). Neke kogentne odredbe u tom pogledu sadrzi i sama Uredba br. 1435/2003/EZ. Kao kogentnu odredbu u pogledu upotrebe viska smatraju pravilo prema kojem treba visak najprije upotrebiti za pokrie prenesenog gubitka i za obrazovanje obavezne rezerve (clanovi 65. in 67. Uredbe br. 1435/2003/EZ).84 Prema isto tako kogentnoj odredbi SCE mora, nakon pokria eventuelnog prenesenog gubitka, najmanje 15% viska iz prosle godine odvesti za obrazovanje zakonskih rezervi sve dok ove rezerve ne postizu najnizi iznos kapitala zadruge (clan 65. st. 1. Uredbe br. 1435/2003/EZ). Prema Uredbi br. 1435/2003/EZ, isplata »dividendi« clanovima srazmerno njihovoj saradnji sa zadrugom zavisi od fakultativne odredbe u statutu zadruge. Sustinski se ne radi o dividendama u smislu naknade za uplaeni osnovni kapital, nego o ristornu ­ povraaju dela iznosa koje su plaali clanovi u nabavnim zadrugama i doplatama zadruge pored iznosa koje je prodajna zadruga ve naplatila svojim clanovima (dok se u engleskom originalu upotrebljava termin: »dividends«, francuski i nemacki original nasli su vise odgovarajui izraz: »ristourne« odnosno »Rückvergütung«, sto oznacava ristorno, clan 66. Uredbe br. 1435/2003/EZ). Naravno da se na taj nacin visak moze deliti samo med saraujue clanove (clanove korisnike), a ne meu clanove investitore. Pri tome Uredba br. 1435/2003/EZ ne odreuje izricito da li se moze deliti citav visak ili pak samo onaj deo koji proizilazi iz poslovanja zadruge sa njezinim clanovima (ako zadruga posluje takoer sa neclanovima). Neki autori zastupaju stanoviste da se sme kao ristorno upotrebiti samo onaj deo viska koji je postignut u poslovanju zadruge sa clanovima.85 Podela ristorna predhodi podeli preostanka viska. Ovo se moze videti iz izricite odredbe clana 67(1) Uredbe br. 1435/2003/EZ prema kojoj se

Emanuele Cusa, Die Verwendung des Betriebsergebnisses, u: Europäische Genossenschaft, Handbuch, Nomos Baden-Baden 2004, str. 134. 85 Emanuele Cusa zastupa stanoviste, da treba pojam ristorna razlagati u smislu obicajnog zadruznog prava koji prema Uredbi br. 1435/2003/EZ inace nije pravni izvor za SCE, nego je zakonodavac na osnovi korporacijskih i poreskih pravila u brojnim evropskim drzavama smatrao ristornom samo onaj deo viska koji proizilazi iz poslovanja sa clanovima (ibidem, str. 138).

84

Dr Franci Avsec · CLANSTVO KORISNIKA I INVESTITORA U ZADRUZI: ...

113

moze meu clanove deliti visak smanjen za iznose, potrebne za pokrie prenesenog gubitka, izdvajanja u zakonske rezerve i iznose eventualnih dividendi, a povean za svote, koje se crpaju iz rezervi. Skupstina SCE moze tako obrazovani visak preneti u sledeu godinu, nameniti za zakonske i obvezne rezerve ili za naknadu za osnovni kapital i slicni kapital (»quasi equity«, clan 67. st. 2. Uredbe br. 1435/2003/EZ). Pri tome se postavlja pitanje da li deoba na osnovi kapitala moze biti neogranicena.86 Uredba br. 1435/2003/EZ uopste ne regulise odnos, u kojem smeju u visku SCE ucestvovati clanovi korisnici i clanovi investitori. Ovo se pitanje moze urediti propisima drzave clanice u pogledu primene viska (clan 65. st. 1.) ili pak statutom SCE koji moze predvideti vise razreda udela koji mogu davati razlicita prava u pogledu podele dobiti (clan 4. st. 1.) odnosno razlicita prava i obveze pojedinih kategorija clanova (clan 5. st. 4.). Sa druge strane, americki Jedinstveni zakon utvruje podrobnija merila za deobu dela dobiti 1. meu saraujue clanove i clanove investitore, 2. meu saraujue clanove i 3. meu clanove investitore. Prema Jedinstvenom zakonu citava dobit i gubitak rasporeuju se na clanove korisnike ako pravila zadruge ne odreuju drukcije. Pravila zadruge mogu predvideti da se dobit upotrebi za deobu meu clanove i meu lica koja nisu clanovi ali sarauju sa zadrugom, za prenos na nenominiran racun ili za kombinaciju vise spomenutih namena. Ali to ne znaci da zadruga sasvim slobodno rasporeuje dobit odnosno pokriva gubitak. Ako ima zadruga clanove investitore, pravila ne smeju udeo saraujuih clanova u dobiti sniziti na manje od 50%. Meutim, Jedinstveni zakon precizira ovu odredbu time da se u dobit ne uracunavaju iznosi koji su bili ili e biti isplaeni clanovima korisnicima na osnovi ugovora o dobavi robe i usluga, dok se sa druge strane u udeo dobiti koji pripada clanovima investitorima isto tako ne uracunavaju iznosi koji su clanovi investitori primili ili e primiti kao fiksno utvreni prinos na njihova ulaganja. Poslednja odredba znaci da se moze vestom kombinacijom visokih fiksnih donosa i maksimalno dopustivog ucesa clanova investitora u dobiti znatno poveati udeo clanova investitora u financijskim rezultatima zadruge i smanjiti dobit koja se moze podeliti med clanove.

Emanuele Cusa smatra da bi morala naknada za uplaeni kapital biti ogranicena jer to proizilazi iz nacela pravedne podele viska navedenog u sedmoj tacci preambule ka Uredbi br. 1435/2003/EZ (ibidem, str. 164).

86

114

Strani pravni zivot 2/2009

Jedinstveni zakon dopusta da se poslovni visak ili gubitak u celosti ili delomicno deli s obzirom na razlicita troskovna mesta ili razrede clanstva odnosno s obzirom na razred, funkciju, odelenje, region, doprinos saraujuih clanova ili »na drug pravedan nacin« (clan 904.). Deo dobiti koji pripada clanovima korisnicima prema americkom Jedinstvenom zakonu deli se meu clanove korisnike srazmerno ucesu pojedinog clana korisnika u saradnji svih clanova korisnika sa zadrugom u vremenskom razdoblju za koje se deli dobit. Meutim, deo dobiti za clanove investitore deli se meu clanove investitore srazmerno odnosu izmeu doprinosa pojedinog clana investitora i svote doprinosa svih clanova investitora. Prije podele dobiti upravni odbor moze odvojiti deo za kapitalske rezerve i druge rezerve (za investicije, obrazovanje, usposobljavanje i obvestavanje o zadruznim principima, odgovornost zadruge zajednici i za razvoj, clan 904.). 4.3. Upravljacka prava clanova investitora Kao upravljacka prava clanova SCE, Uredba br. 1435/2003/EZ navodi pravo do ucesa, rasprave i glasanja na skupstini (clan 58.) pa i pravo do sticanja informacija na skupstini koje se moze ograniciti radi sprecavanja ozbiljne stete SCE ili nespojivosti raskria sa obavezom poverljivosti (clan 60.). Slicna upravljacka prava propisuje i Jedinstveni zakon koji pravo zadruznog clana na informacije regulise s obzirom na vrstu materijala ciji pregled mora omoguiti zadruga (clan 405.), dok se skupstina zadruge moze odrzati na sednici ili pomou bilo kojeg sredstva za komunikaciju ako svi clanovi koji ucestvuju na skupstini mogu komunicirati svak sa svakim (clan 406.). U pogledu upravljackih prava zanimljivo je usporediti odredbe koje u Uredbi br. 1435/2003/EZ odnosno Jedinstvenom zakonu regulisu obim glasackog prava i nacin donosenja odluka na skupstini zadruge. Uredba br. 1435/2003/EZ polazi od nacela jednakog glasackog prava svih clanova te dopusta izuzetke od ovog nacela samo u usko odreenim granicama a neograniceno samo za usko utvreni krug zadruga. Opsti uslov da SCE moze statutom uvesti razliciti obim glasackog prava je da je razlicit broj glasova koji imaju pojedini clanovi zadruge dopusten i pravom drzave clanice gde SCE ima svoje sediste. Ako pravo drzave clanice prema sedistu SCE dozvoljava razliciti obim glasackog prava s obzirom na ucese clana u delatnosti zadruge a ne u ka-

Dr Franci Avsec · CLANSTVO KORISNIKA I INVESTITORA U ZADRUZI: ...

115

pitalskom ulaganju, clan moze imati najvise pet odnosno 30 % svih glasova, zavisno od toga koje je ogranicenje nize. U SCE koje se bave bankarskim i osiguravajuim poslovima, statut moze, skladno sa pravom drzave clanice gde se nalazi sediste SCE, predvideti broj glasova koji se utvruje prema ucesu clanova u delatnosti zadruge, ukljucivo prema kapitalskom udelu, ali pri tome nijedan clan ne sme imati vise od pet glasova odnosno 20 % od svih glasova, zavisno od toga cije je ogranicenje nize. Samo ako clanstvo SCE sacinjavaju pretezno druge zadruge, Uredba br. 1435/2003/EZ dopusta neogranicen izuzetak od jednakog glasackog prava, ali takoer u tom slucaju pod dodatnim (opstim) uslovom da pravo drzave clanice dopusta takvo diferencijaciju glasackih prava clanova (clan 59. Uredbe br. 1435/2003/EZ). Uz ova opsta ogranicenja Uredba br. 1435/2003/EZ posebno ogranicava ukupnu glasacku snagu clanova investitora na 25%: clanovi investitori, ako imaju glasacko pravo, ne mogu imati vise od 25% od svih glasackih prava (clan 59. st. 3.). Skupstina SCE donosi odluke veinom vazeih glasova prisutnih i zastupanih clanova. Uredba ne postavlja posebnih zahteva u pogledu odnosa izmeu glasova koje su za ili protiv pojedine odluke odali clanovi korisnici odnosno clanovi investitori, ali nalaze nalaze statutu SCE da utvrdi posebne zahteve u pogledu kvoruma clanova koji nisu clanovi investitori dozvoljavajui drzavama clanicama da propisu minimalnu razinu u pogledu takvog kvoruma za one SCE koje imaju sediste na njihovom ozemlju (clan 61.). Ocito je ova odredba o posebnom kvorumu propisana sa ciljem da clanovi investitori ne bi mogli preglasati clanove korisnike (jer je najvei broj glasova clanova investitora utvren s obzirom na broj glasova svih, a ne s obzirom na mogui manji broj na skupstini stvarno prisutnih i zastupanih clanova), iako takav cilj ove odredbe nije izricito naveden.87 Americki Jedinstveni zakon sadrzi fleksibilnije norme. Tako je uslov kvoruma ispunjen s obzirom na bilo koji broj prisutnih clanova pa cak i ako je prisutan samo jedan clan, ako pravilima zadruge nije utvreno drukcije (clan 410.).

U tom smislu i Volker Beuthien, Genossenschaftsgesetz mit Umwandlungs- und Kartellrecht sowie Statut der Europäischen Genossenschaft, C. H. Beck, München 2004, str. 1292.

87

116

Strani pravni zivot 2/2009

Americki Jedinstveni zakon predvia, da ima svaki saraujui clan zadruge jedan glas ako pravila zadruga ne predviaju vei broj glasova pri cemu se moze razliciti broj glasova rasporediti takoer meu razlicite jedinice zadruge ili razrede odnosno na osnovi njihovih kombinacija (clan 411.). Broj glasova koji pripada pojedinim clanovima, meutim, moze se utvrditi na osnovi jednog ili kombinacijom vise od cetiri merila koja propisuje zakon: (1) nacelo jednakog glasackog prava (jedan clan, jedan glas), (2) obim saradnje clana sa zadrugom, (3) ucese clana u kapitalu zadruge i (4) broj clanova korisnika u zadruzi koja je clan korisnik zadruge. Svaki clan investitor ima jedan glas ako unutranja pravila zadruge ne predviaju drukcije sto znaci ne samo da clanovi investitori smeju imati svak po vise glasova nego i to da clanovi investitori uopste ne moraju imati pravo glasa (clan 413.). Americki Jedinstveni zakon ne diferencira kvoruma s obzirom na kategoriju clanstva, ali daje posebnu tezinu saraujuim clanovima pravilom (1) da ukupna glasacka snaga (ukupan broj glasova) koju imaju saraujui clanovi ne sme biti manja od veine od ukupne glasacke snage svih clanova (saraujuih clanova i clanova investitora) kao i (2) da se odluka smatra donesenom ako je za nju odanih veina glasova svih clanova i vecina glasova od clanova korisnika (sistem dvojne veine, clan 414.). Sistemom dvojne veine sprecava se mogunost da clanovi investitori preglasuju saraujue clanove. Uredba br. 1435/2003/EZ dopusta SCE da bira izmeu jednotirnog i dvotirnog sistema upravljanja. U prvom sistemu pored skupstine zadruge deluju jos poslovodni i nadzorni organ, dok u drugom sistemu zadruga pored skupstine ima upravni organ (clan 36.). Uredba br. 1435/2003/EZ ne zahteva da mogu biti u poslovodni i nadzorni organ u dvotirnom sistemu odnosno u upravni organ u jednotirnom sistemu birani samo clanovi zadruge, nego propisuje samo da clanovi investitori mogu zasesti najvise jednu cetvrtinu od ukupnog broja sedista u u nadzornom organu (u dvotirnom sistemu, clan 39. st. 3.) odnosno upravnom organu (u jednotirnom sistemu, clan 42. stav 2.). Americki Jedinstveni zakon naglasava, da pojedino lice kao clan zadruge samim clanstvom jos ne stice pravo vodenja poslova nego je to zadatak posebno obrazovanog upravnog odbora u zadruzi. Zadruga koja ne broji manje od triju clanova, mora imati upravni odbor (»board of directors«) koji sastavljaju tri ili vise lica, dok u slucaju kada zadruga ima manje nego tri

Dr Franci Avsec · CLANSTVO KORISNIKA I INVESTITORA U ZADRUZI: ...

117

clanove, broj upravitelja (directors) ne sme da bude manji od broja clanova. Upravitelji vode poslove ili usmeravaju vodenje poslova zadruge te pri tome mogu donositi odluke o poslovnoj politici i postupcima koji nisu u nesaglasnosti sa pravilima zadruge. Upravni odbor podnosi izvestaj o poslovanju zadruge na skupstini zadruge (clan 701.). Americki Jedinstveni zakon postavlja nacelo da upravitelj zadruge mora biti clan zadruge ili pojedinac, kojeg imenuje clan koji nije pojedinac (clan koji je pravno lice). Od ovog nacela zakon dopusta izuzetke, ali samo u ogranicenom obimu (ako ima zadruga dva do cetiri upravitelja, samo jedan od njih sme biti neclan; ako upravni odbor broji od pet do osam upravitelja, samo dva od njih mogu biti neclanovi, dok je pri veem broju clanova u upravnom odboru broj upravitelja neclanova ogranicen na jednu treinu od ukupnog broja). Drugi upravitelji moraju biti clanovi zadruge, od toga veina izmeu clanova korisnika zadruge (clan 704.). Pri procenjivanju najboljih koristi zadruge, upravitelji moraju, prema izricitoj odredbi Jedinstvenog zakona, uzimati u obzir dugorocne i kratkorocne koristi zadruge i njezinih clanova korisnika, a s time u vezi i koristi zaposlenih, potrosaca i dobavljaca, koristi zajednice, u kojoj zadruga deluje i druge zadruzne principe i vrednosti koje se mogu uvaziti u kontekstu odluke (clan 720.). Prema americkom Jedinstvenom zakonu zadruga moze imati i vodilne sluzbenike (»officers«) koje imenuje upravni odbor u skladu sa unutrasnjim pravilima zadruge odnosno na nacin, koji nije suprotan unutranjim pravilima zadruge. Slicno moze na osnovi Uredbe br. 1435/2003/EZ drzava clanica propisati, da je za vodenje tekuih poslova zadruge odgovoran glavni direktor uz iste uslove kao u zadrugama osnovanim prema pravu drzave clanice gde se nalazi sediste SCE (clan 37. st. 1. i clan 42. st. 2.). 5. Povratni uticaj Uredbe 1435/23003/EZ i Jedinstvenog zakona na zadruzno pravo pojedinih drzava i stajalista u teoriji u pogledu clanstva investitora u zadruzi Slicno, kao sto su Uredba br. 1435/2003/EZ i Jedinstveni zakon preuzeli institut pa i pojedine odredbe o clanstvu investitora iz prava pojedinih drzava Evropskog privrednog prostora, odnosno pojedinih drzava SAD, barem delomicna unifikacija odredbi o clanstvu investitora povratno utice i na

118

Strani pravni zivot 2/2009

nacionalno pravo onih drzava koje do donosenja spomenute uredbe odnosno jedinstvenog zakona nisu predviale taj institut. Iako se u teoriji upozorava da se o takmicenju izmeu razlicitih sistema korporacijskog prava moze raspravljati samo uz znacajne rezerve88, neke drzave clanice EU koje u svom zadruznom zakonodavstvu prije uvoenja SCE nisu predviale clanstvo investitora dopustile su clanstvo investitora u SCE sledei cilju da obezbede sto aktraktivnije ureenje za SCE sa sedistem na njihovom ozemlju. Prema clanu 7. Uredbe br. 1435/2003/EZ SCE, naime, moze prenesti svoje sediste iz jedne drzave clanice u drugu pa bi neuvoenje clanstva investitora za SCE sa sedistem u pojedinoj drzavi moglo odbijati zainteresovana lica od osnivanja SCE u toj drzavi ili podsticati clanove ve osnovane SCE da donose odluku o prenosu sedista SCE u drugu drzavu koja dopusta clanstvo investitora. Posto se, sa druge strane, i domae zadruge (obrazovane prema nacionalnom zadruznom pravu drzave clanice) na osnovi clana 35. Uredbe br. 1435/2003/EZ mogu, uz odreene uslove, transformisati u SCE, neke su drzave clanice odlucile dopustiti clanstvo investitora i u svom nacionalnom zadruznom pravu sa ciljem da se domaim zadrugama obezbede jednake mogunosti kao SCE sa sedistem na njihovom ozemlju i tako sprece iz nejednakih mogunosti proizasli mogui motivi za tranformaciju domaih zadruga u SCE i naknadni prenos sedista tako nastalih SCE iz jedne u drugu drzavu clanicu.89 Tako su clanove investitore prilikom implementacije Uredbe 1435/2003/EZ uvele u domae zadruzno zakonodavstvo Austrija, Nemacka pa i Ujedinjeno kraljevstvo, ali ne i Svedska. Austrijski zakon o zadrugama prilikom uvoenja SCE noveliran je izmeu ostalog, takoer, odredbama koje dopustaju domaim zadrugama da statutom uvode najmanji iznos, pod koji se iznos kapitala zadruge iz udela ne sme smanjiti isplatom udela clanovima, ali uz uslov da su udeli slobodno prenosivi. Statutom se moze uvesti i clanstvo investitora, pri cemu je posebBarbara Rajgelj, Pravo gospodarskih druzb v EU, GV zalozba, Ljubljana 2007, str. 341 i sl. 89 Upor. primerice vladno obrazlozenje predloga nemackog Zakona o uvoenju SCE i reformi zadruznog prava (Entwurf eines Gesetzes zur Einführung der Europäischen Genossenschaft Entwurf eines Gesetzes zur Einführung der Europäischen Genossenschaft und und zur Änderung des Genossenschaftsrechts, str. 149 i 223), dostupno na: http://www.bmj.bund.de/files/-/1119/RegE_GenR.pdf (20. 2. 2009)

88

Dr Franci Avsec · CLANSTVO KORISNIKA I INVESTITORA U ZADRUZI: ...

119

no zanimljivo da austrijski zakon ne propisuje nikakvih ogranicenja u pogledu upravljackih prava clanova investitora.90 U Nemackoj je prilikom uvoenja SCE reformisano i domae zadruzno zakonodavstvo pa novelisani nemacki zadruzni zakon dopusta zadruzi da moze statutom utvrditi mogunost clanstva investitora91 kao i najmanji iznos ispod kojeg se ne sme smanjiti svota zadruznih udela radi istupanja clanova, odnosno otkaza dobrovoljnih udela92. Odredbu nemackog zadruznog zakona prema kojoj statut zadruge sa clanovima investitorima mora predvideti mehanizme pomou kojih clanovi investitori prilikom odlucivanja na skupstini ne mogu preglasiti druge clanove a ni spreciti donosenje odluka koje skupstina donosi najmanje tricetvrtinskom veinom opredeljenih glasova, u teoriji kritikuju jer se time ne iskljucuje morebitan odlucujui uticaj clanova investitora na donosenje odluke navadnom veinom.93 Za prijem clanova investitora zakon trazi odobrenje skupstine, dok se statutom ova nadleznost moze preneti na nadzorni organ zadruge. Broj clanova investitora u nadzornom veu ne sme biti vei od jedne cetvrtine od ukupnog broja clanova.94 U Ujedinjenom kraljevstvu prilikom uvoenja clanstva investitora radi samo o stavu registarskog organa za tzv. industrijska i privredna drustva (»Industrial and Provident Societies Act«), prema kojem je osnovana veina zadruga u toj zemlji, a da toj promjeni stava nije predhodila izricita izmena zakona.95

Bundesgesetz, mit dem ein Bundesgesetz über das Statut der Europäischen Genossenschaft (Societas Cooperativa Europaea - SCE) ­ (SCE-Gesetz ­ SCEG) erlassen wird sowie das Genossenschaftsgesetz, das Rechtspflegergesetz, das Gerichtsgebührengesetz, das Gerichtliche Einbringungsgesetz 1962, das Bankwesengesetz, das Pensionskassengesetz, das Börsegesetz, das Versicherungsaufsichtsgesetz, das Arbeitsverfassungsgesetz, das Bundesgesetz über die Post-Betriebsverfassung, das Arbeits- und Sozialgerichtsgesetz und das Landarbeitsgesetz 1984 geändert werden Genossenschaftsrechtsänderungsgesetz 2006 ­ GenRÄG 2006), BGBl. I Nr. 104/2006. 91 Gesetz betreffend die Erwerbs- und Wirtschaftsgenossenschaften (Genossenschaftsgesetz - GenG), § 8 st. 2. 92 Ibidem, § 8a. 93 Günther Schulte, Genossenschaftsgesetz, Kommentar, 35. Auflage, de Gruyter, Berlin 2006, str. 155. 94 Gesetz zur Einführung der Europäischen Genossenschaft und zur Änderung des Genossenschaftsrechts, BGBl. I Nr. 39, str. 1911. 95 Michael Cook i Ramona Taylor, Investor Membership of Co-Operatives Registered under the Industrial & Provident Societies Act, 1965, Policy Note, dostupno na: http://www.etribes.com/sites/etribes.com/files/documents/Investor_Membership_20061220.pdf (20. 4. 2008)

90

120

Strani pravni zivot 2/2009

Sa druge strane, prilikom uvoenja SCE u svoje zakonodavstvo Svedska nije prihvatila mogunost clanstva investitora za SCE sa sedistem u Svedskoj sa obrazlozenjem, da clanstvo investitora nije spojivo sa razumevanjem zadruge u Svedskoj.96 U SAD, Jedinstveni zakon je posluzio kao uzorak za najnovije zakonodajne predloge o zadrugama u drzavama Utah, Nebraska i Oklahoma.97 Americka pa i evropska zadruzna teorija upozoravaju da imaju zadruge na raspolaganju uzi izbor financiranja sopstvenim kapitalom sto proizlilazi iz toga da za prijem u clanstvo nekih zadruga treba ispunjavati posebne uslove, koji se uopste ne traze kod kapitalskih drustava pa su ta drustva otvorenija za ulaganja rizicnog kapitala nego zadruge.98 Sa druge strane, clanska imovinska i upravljacka prava u zadruzi su, po pravilu, nezavisna od kapitalskog ucesa clana. Stoga clanovi zadruge obicno nisu zainteresirani za velika kapitalska ulaganja u zadrugu. Zadruzna teorija u tom pogledu upozorava na problem da mogu koristi od zadruzne delatnosti snositi clanovi pa i lica van zadruge iako ne snose (svih) troskova zadruznog poslovanja (»common property problem«, tzv. problem zajednicke svojine99). Osim toga, nakon prestanka clanstva bivsi clan obicno ne dobije proporcionalnog udela na citavoj imovini zadruge jer se neke postavke (na primer, obavezne rezerve) pri tome ne uzimaju u obzir jer se nedeljivosu odreenog dela imovine nastoji ublaziti varijabilnost sopstvenog kapitala i obezbediti neki minimalan

96 Europakooperativ, Lagrdsremiss, dostupno na: http://www.regeringen.se/content/1/c6/05/81/52/90426723.pdf (20.2.2009) 97 Vidi spletnu stranu: http://www.nccusl.org/Update/ActSearchResults.aspx (20. 2. 2009) 98 Upor. na primer, Daniela Cario, Aufnahme von Investorenmitgliedern in die SCE? Gedanken zur Ausübung des Wahlrechts in Art. 14. Abs. 2 SCE VO durch den deutschen Gesetzgeber, Zeitschrift für das gesamte Genossenschasftswesen, god. 55 (2005), str. 147; James R. Baarda, "Outside" Cooperative Equity: Obligations, Tradeoffs, and Fundamental Cooperative Character, Paper presented at the NCR-194 Conference Kansas City, Missouri, November 2, 2004, str. 7, dostupno na: http://www.agecon.ksu.edu/accc/ncr194/events/ 2004meeting/baarda2004.pdf (20. 2. 2009) 99 Jerker Nilsson, Co-operative Organisational Models as Reflections of the Business Environments, LTA, br. 4/1999, Helsinki, str. 462; Constantine Iliopoulos, Long-term Financing in US and European Agricultural Co-operatives: Emerging Methods for Ameliorating Investment Constraints, Paper Presented at the NCR-194 Conference October 29, 2003, Kansas City, MO, USA, dostupno na: http://www.agecon.ksu.edu/ ACCC/ncera194/Events/2003meeting/Constantine%20Iliopoulos.pdf (20. 2. 2009)

Dr Franci Avsec · CLANSTVO KORISNIKA I INVESTITORA U ZADRUZI: ...

121

stepen stabilnosti dugorocnih izvora financiranja.100 Sa druge strane, clanstvo u zadrugama nije prenosivo ili je prenosivo samo ograniceno izmeu clanova. Posto clanovi ne mogu prisvojiti svih koristi od ulaganja u zadrugu drukcije nego u saradnji sa zadrugom, oni se ne odlucuju za investicije iako bi bile ekonomski opravdane ako doba amortizacije prelazi ocekivano trajanje clanstva (»horizon problem«, problem vremenskog horizonta101). Neki upozoravaju da saraujui clanovi koji su istovremeno korisnici i investitori zadruge mogu sami usklaivati potencijalno suprotne interese koji proizlaze iz njihove saradnje i iz kapitalskog ucesa, dok konflikti meu interesima saraujuih clanova in clanova investitora kao odvojenih grupa dobivaju vanjski izraz pa traze odreene mehanizme za usklaivanje tih interesa.102 Zadruga koja ima saraujue clanove i clanove investitore moze imati problema sa obavezom da istovremeno odrzava vrednost za korisnike i vrednost za investitore. Saraujui clanovi, naime, mogu ostvarivati koristi ve u tekuoj saradnji sa zadrugom (putem cena i drugih poslovnih uslova), dok su clanovi investitori zainteresirani za udeo u dobiti koja e biti utoliko vea koliko e biti nizi troskovi (pa time i manje pogodnosti za clanove korisnike) u tekuem poslovanju zadruge. Saraujui clanovi i clanovi investitora, dakle, mogu imati konfliktne interese, jer su prvi zainteresirani za sto povoljnije uslove tekueg poslovanja, a drugi za sto veu dobit nakon fnancijske godine.103 Osim toga, pojedini autori upozoravaju da e se u praksi pojaviti problem ocene koristi koju saraujui clanovi sticu u tekuem poslovanju zadruge predlazui da bi trebalo clanovima investitorima priznati vee ucese na dobiti.104 Slabost dvaju kategorija clanstva jesu i poveani troskovi odlucivanja u zadrugama, narocito uporedno sa preduzeem u svojini investitora (»inveUpor. clan 65. st. 3. Uredbe br. 1435/2003/EZ kojim se kod utvrivanja prava na isplatu udela bivsem clanu izricito iskljucuju obavezne rezerve SCE. 101 Jerker Nilsson, op. cit., str. 462. 102 James R. Baarda, "Outside" Cooperative Equity: Obligations, Tradeoffs, and Fundamental Cooperative Character, Paper presented at the NCR-194 Conference Kansas City, Missouri, November 2, 2004, dostupno na:http://www.agecon.ksu.edu/accc/ncr194/ events/2004meeting/baarda2004.pdf (20. 2. 2009) 103 Daniela Cario, op. cit., str. 146-152. 104 Saenger i Matthias Merkelbach, Die investierende Mitgliedschaft im deutschen Genossenschaftsrecht ­ eine interessante Beteiligungsmöglichkeit für Genossenschaften und Investoren? Betriebs-Berater (BB), god. 61 (13. marta 2006), str. 556-569.

100

122

Strani pravni zivot 2/2009

stor owned firm«, IOF), koja sledi jednom dobro definisanom cilju maksimizacije sadasnje vrednosti donosa poduzea pa su troskovi odlucivanja u takvom preduzeu relativno niski.105 Meu slabostima clanstva investitora u zadrugi navode se i fakticka zavisnost zadruge od clanova koji obezbeuju znacajan deo sopstvenog kapitala (unatoc formalno ogranicenim upravljackim pravima) kao i mogunost clanova investitora da sticu konkurencijsko osetljive informacije.106 Neki autori smatraju konflikt meu saraujuim clanovima i clanovima investitorima neizbeznim pa stoga smatraju clanstvo investitora u zadruzi protivrecnosu odnosno »shizofrenijom«.107 Prema kompromisnim gledistima, clanstvo investitora ne mora nuzno prouzrokovati interesne konflikte u zadruzi jer clanovi investitori mogu ostvariti interes za dividendom samo ako zadruga uspesno posluje sa saraujuim clanovima: ako saraujui clanovi napuste zadrugu, to ide i na racun clanova investitora pa stoga svaka od dvaju kategorija clanstva mora uzimati u obzir interese druge.108 Gledano sire, clanstvo investitora u zadruzi samo je jedan model kojim se tezi prevazii problem financiranja sopstvenim kapitalom. Chaddad i Cook razlikuju sedam teorijski moguih zadruznih organizacijskih modela koji se temelje na razlicitim sistemima imovinskih prava (»property rights«) u zadruzi. Meu zadrugama u kojima je clanstvo ograniceno na saraujue clanove, ulaganja clanova mogu biti (1) nesrazmerna njihovoj saradnji (»traditional cooperatives«) ili (2) srazmerna njihovoj saradnji sa zadrugom (»proportional investment cooperatives«). Dalje,

Jos Bijman i Onno van Bekkum, Cooperatives going public: motives, ownership, and performance, International Conference on Economics and Management of Networks, EMNet 2005 ­ Budapest, 15 ­ 17 September, 2005, dostupno na: http://www.baldwin.org.nz/publications/dairy%20publications/2005/others/coop%20 plc%20conversion%20bijman%20bekkum.pdf (20. 2. 2009) 106 Daniela Cario, op. cit., str. 151-152. 107 W. Blomeyer, Auf dem steinigen Weg zur Europäischen Genossenschaft, u: W. Harbrecht / W. Vogel, 50 Jahre Forschungsinstitut Erlangen/Nürnberg, Nürnberg 2000, str. 49 i sl. Za sazetak negativnih stajalista u nemackoj teoriji v. Rolf Steding, Investorenmitgliedschaft - Weg in die falsche Richtung, Wir, br. 1/2007, str. 32-33. 108 Volker Buethien, Ist das Genoseenschaftsrecht auf dem rechten Weg? u: Genossenschaftsrechtsänderungsgesetz 2006, FOG, Wien 2007, str. 14.

105

Dr Franci Avsec · CLANSTVO KORISNIKA I INVESTITORA U ZADRUZI: ...

123

zadruge mogu (3) priznavati clanovima odreene koristi na osnovi ulaganja kapitala (»member investor cooperatives«) ili pak (4) dopustiti prenosivost udela koji su inace neisplatljivi u slucaju prestanka clanstva (»New generation cooperatives«). Meu zadrugama koje traze kapital van kruga saraujuih clanova, spomenuti autori razlikuju (5) zadruge koje osnivaju drustva u kojima mogu ulagati kapital i drugi investitori (»cooperatives with capital seeking companies«), (6) zadruge koje primaju u clanstvo lica koja ne sarauju u delatnosti zadruge (»investor cooperatives«) i na kraju spominju (7) preobrazavanje zadruge u poduzee u svojini investitora.109 6. Zakljucak Novije zadruzno pravo u Evropskoj uniji odnosno Evropskom ekonomskom prostoru kao i noviji zadruzni propisi pojedinih saveznih drzava ZDA pokusavaju, izmeu ostalog, zadrugama obezbediti dodatne mogunosti za prikupljanje sopstvenog kapitala, koje obuhvaaju razlicite nacine financiranja, od formiranja kerinskih (zavisnih) drustava, u kojima mogu, pored zadruge kao glavnog odnosno veinskog drustvenika, ucestvovati druga lica, preko hibridnih financijskih instrumenata sve do uclanjivanja lica koja ne koriste usluge zadruge odnosno ne sarauju sa zadrugom ali mogu, pored clanova korisnika (saraujuih clanova), u odreenom opsegu ulagati u sopstveni kapital zadruge pa time stici i odreena imovinska i upravljacka prava (clanovi investitori). Meu razlicitim mogunostima dodatnog kapitala, clanstvo investitora je najosetljive pitanje s obzirom da je za zadruge karakteristicna podudarnost korisnika usluga i clanova (nacelo zadruznog identiteta). Clanstvo investitora dopustaju i akti kojima se nastoji postii odreena, barem dobrovoljna unifikacija zadruznog prava meu razlicitim drzavama, tako za Evropski privredni prostor Uredbom br. 1435/2003/EZ o statutu evropske zadruge koja se izravno primenjuje u toj integraciji, a u okviru SAD Jedinstvenim zakonom od 2. augusta 2007. godine.

Fabio R. Chaddad i Michael L. Cook, The Emergence of Non-Traditional Cooperative Structures: Public and Private Policy Issues, NCR-194 Research on Cooperatives Annual Meeting, October 29, 2003, Kansas City, Missouri, str. 5.

109

124

Strani pravni zivot 2/2009

Clanstvo investitora u Uredbi br. 1435/2003/EZ regulisano je samo parcijalno, narocito u pogledu imovinskih prava, dok su upravljacka prava clanova investitora kvantitativno ogranicena na manjinski uticaj (najvise do 25% glasackih prava na skupstini i drugim organima). Americki Jedinstveni zakon sadrzi fleksibilnija resenja (na primer, sistem dvojne veine kod donosenja odluke skupstini zadruge) koja su ponekad i skladnija sa zadruznim nacelima (na primer, zahtev za veinskom zastupanosu clanova, posebno saraujuih, u upravnom odboru zadruge). Iako se u Evropskom ekonomskom prostoru pojavljuju razliciti modeli zadruga na dvema razinama ­ na razini pojedinih drzava (kao zadruge, osnovane prema nacionalnom zadruznom pravu) i na razini Evropskog ekonomskog prostora (kao SCE, osnovane prema Uredbi br. 14335/2003/EZ), sadrzajna resenja izmeu ta dva osnovna oblika postepeno se brisu tako da se moze govoriti o tihoj harmonizaciji zadruznog prava. Taj proces se odrazuje kao recepcija nekih instituta iz ureenja SCE, na primer clanstva investitora, sa strane nacionalnih zadruznih propisa pojedinih drzava. Sa druge strane, u SAD opsti propisi o zadrugama koji ostaju u zakonodavni nadleznosti pojedinih drzava ureuju tradicionalne zadruge i alternativne zadruge kao odvojene modele. Jasnije razgranicenje izmesu tradicionalnog modela zadruge sa doslednim uvazavanjem zadruznih principa je u SAD povezano i sa posebnim resenjima za zadruge u protimopolnom, bankarskom i poreznom zakonodavstvu na saveznoj razini, dok u Evropskoj uniji posebni propisi za zadruge s obzirom na ograniceniju nadleznost (prenesenu od drzava clanica) igraju daleko manji znacaj. Tako su podsticaji za zadruge u Evropskoj uniji, pre svega, stvar pojedinih drzava clanica, ali se ove mere na razini Evropske unije obicno procenjuju kao drzavne pomoi. Budui razvoj e pokazati koji sistem e bolje obezbediti specifiku pravno organizacijskog oblika zadruge i ukoliko tome mogu doprineti i sistematika pravnog regulisanja i posebna resenja za zadruge van zadruznog zakonodavstva. Sazetak Novije zadruzno pravo u Evropskoj uniji odnosno Evropskom ekonomskom prostoru (Uredba br. 1435/2003/EZ o statutu evropske zadruge) kao i noviji zadruzni propisi pojedinih saveznih drzava ZDA (Ameri-

Dr Franci Avsec · CLANSTVO KORISNIKA I INVESTITORA U ZADRUZI: ...

125

can Uniform Limited Cooperative Association Act iz 2007. g.) pokusavaju, izmeu ostalog, zadrugama obezbediti dodatne mogunosti za prikupljanje sopstvenog kapitala. Meu razlicitim mogunostima obezbeivanja dodatnog kapitala, clanstvo investitora je najosetljive pitanje s obzirom da je za zadruge karakteristicna podudarnost korisnika usluga i clanova (nacelo zadruznog identiteta). Uredba br. 1435/2003/EZ je obavezni opsti akt sekundarnog komunitarnog prava Evropske zajednice, koji se neposredno primenjuje u drzavama clanicama, a nema za cilj usklaivanje nacionalnih zadruznih propisa meu drzavama. Njezin primarni cilj je regulisanje SCE kao nadnacionalnog organizacijskog oblika, dok je clanstvo investitora u SCE predvieno pod uslovom da ga dopusta i nacionalno pravo drzave gde se nalazi sediste SCE. Americki Jedinstveni zakon pripremljen je upravo za zadruge koje zele uvoditi clanstvo investitora, pa su prava saraujuih clanova i clanova investitora u tom aktu regulisana detaljnije i jasnije. U Evropskoj uniji tako se pojavljuju razliciti modeli zadruge na dvema razinama ­ na razini pojedinih drzava (kao zadruge, osnovane prema nacionalnom zadruznom pravu) i na razini Evropskog ekonomskog prostora (kao SCE, osnovane prema Uredbi br. 14335/2003/EZ), sadrzajna resenja izmeu ta dva osnovna oblika postepeno se brisu tako da se moze govoriti o tihoj harmonizaciji zadruznog prava. Sa druge strane, u SAD opsti propisi o zadrugama koji ostaju u zakonodavni nadleznosti pojedinih drzava odvojenim zakonima ureuju tradicionalne zadruge i alternativne zadruge. Alternativni zadruzni modeli u SAD se ne smatraju substitutom za tradicionalne zadruge, sto je povezano i sa posebnim resenjima za zadruge u saveznom protimopolnom, bankarskom i poreznom zakonodavstvu te saveznim propisima o trzistu hartija od vrednosti. Meutim, u Evropskoj uniji posebni propisi za zadruge s obzirom na ograniceniju nadleznost imaju daleko manji znacaj, dok su podsticaji za zadruge stvar pojedinih drzava clanica, koji se na razini Evropske unije obicno procenjuju kao drzavne pomoi. Budui razvoj e pokazati koji sistem e bolje obezbediti identitet zadruge kao samostalnog pravno organizacijskog oblika i ukoliko tome mogu doprineti i sistematika pravnog regulisanja i posebna resenja za zadruge van zadruznog zakonodavstva.

126 Franci Avsec, PhD High school for management and bussines, Novo Mesto, Slovenija

Strani pravni zivot 2/2009

PATRON AND NONPATRON (INVESTOR) MEMBERS IN COOPERATIVES: A COMPARATIVE SURVEY OF THE REGULATION IN THE EUROPEAN ECONOMIC AREA AND IN THE USA

The paper deals with a comparative analysis of membership regulation in the recent cooperative legislations within the European Economic Area (EEA) and in the United States of America (USA). In EEA, cooperatives can be established according to the national cooperative law or on the basis of supranational model of the European Co-operative Society (Societas Cooperativa Europaea, SCE), the general cooperative law in the USA is, in principle (if federal chartered credit unions are left out of account), encompassed by the legislative competence of individual States. In order to consolidate the equity base of cooperatives, recent provisions about cooperatives often allow cooperatives to admit as members not only users of their services (user-members or patron-members), but also persons, who have, exclusively on the basis of capital investment, certain property and governance rights (so called investor members or non-patron members). While the SCE Regulation refers, as far as the investor members are concerned, to national cooperative legislation of the Member State according to the registered office of SCE, investor membership is, as an alternative source of equity, regulated more in detail by the American Uniform Limited Cooperative Association Act, adopted in 2007. Key words: cooperatives, cooperative law, European Co-operative Society, European Economic Area, European Union, investor members, Societas Cooperativa Europea, USA.

127 Dr Monika Milosevi Institut za uporedno pravo, Beograd

PRAVO NA TUZBU I PRAVO NA ZALBU U SISTEMU GRAANSKOG SUDSKOG POSTUPKA SAD

Graanski sudski postupak u SAD regulisan je Federalnim pravilima graanskog sudskog postupka. Budui da je rec o pravnom sistemu koji pripada anglo-americkoj pravnoj porodici, radi boljeg razumevanja prava na tuzbu i prava na zalbu u sistemu graanskog sudskog postupka SAD, u clanku e biti objasnjen istorijat graanskog sudskog postupka u SAD, njegova specificnost u odnosu na originalni, britanski model, organizacija sudova u SAD, uticaj prethodno donesene sudske odluke u kasnijem sudskom postupku, kao i neki slucajevi ucestvovanja vise stranaka u parnici i ucestvovanja treih lica u parnici Kljucne reci: graanski sudski postupak; pravo na tuzbu, pravo na zalbu, istorijat; SAD.

1. Uvod: Istorijat graanskog sudskog postupka u SAD Do reforme graanskog sudskog postupka, SAD su sledile engleski model. Engleski pravi sistem je tradicionalno bio podeljen na common law i equity (pravicnost), koji su podrazumevali dva razlicita sudska sistema, vrstu postupka, pravne lekove i materijalno pravo.1 Common law sistem bio je stariji i podrazumevao je sudski postupak uz ucese porote, s tim da su u slucaju da tuzilac dobije spor, ovi sudovi mogli da dosude samo novcanu naknadu stete, a nekad i povraaj imanja ili pokretne imovine. Sistem sudskih naloga oblikovao je pravila postupka-svaki nalog stvorio je svoj poseban vid tuzbe, sa posebnim pravilima postupka, pravnim lekovima i materijalnim pravom.

1

Vid.: Clermont, Civil Procedure, Thomson West, 2004., str. 55

128

Strani pravni zivot 2/2009

Equity sistem (sistem pravicnosti) je nastao u cilju prevazilazenja nedostataka koje je ispoljavao «Common Law» sistem. Postupak se u Equity sistemu dosta razlikovao od postupka u «Common Law» sistemu, tako da je u pocetku bio neformalan, da bi kasnije postao komplikovaniji. U postupku nije ucestvovala porota (mada je sudija mogao da se za savet u pogledu cinjenica slucaja obrati poroti Common Law-a), a odluka suda u korist tuzioca sadrzala je naredbu tuzenom da nesto ucini ili da se uzdrzi od odreenog cinjenja, u skladu sa dosta dinamicnim materijalnim pravom.2 Do 1878. godine, kada je donesen Njujorski zakonik o postupku, SAD su uglavnom u svemu prihvatale ovu tradicionalnu podelu engleskog pravnog sistema. Ovaj zakonik, jos se zove i Field zakonik, budui da je skoro u potpunosti delo Dudley Field-a. Ovaj zakonik je spojio pravo i «Equity» (pravicnost), ukinuo razlicite vidove tuzbi, predvidevsi samo jedan vid tuzbe i uveo sirok rang pravnih lekova i pravila materijalnog prava. Field zakonik posluzio je kao jedan od modela za Federalna pravila graanskog sudskog postupka.3 Federalni sudovi osnovani su 1789. godine. Sudovi nadlezni za Common Law i za Equity, nisu postojali. Za tuzbe koje bi se u Engleskoj podvodile pod Equity sistem, Kongres SAD je odredio da i po njima federalni sudovi sude po ugledu na postupak u Engleskoj predvien za takve tuzbe, ali je Kongres Vrhovnom sudu dao i mo da povodom ovih tuzbi stvara pravo. Zahvaljujui tome, 1912. godine nastala su Pravila pravicnosti (Equty Rules). Ova Pravila takoe su ucestvovala u stvaranju Federalnih pravila graanskog sudskog postupka (Federal Rules of Civil procedure) . Federalna pravila graanskog sudskog postupka, koja sadrze 86 pravila, stupila su na snagu 16. septembra 1938. godine. Ona su ujedinila pravo i pravicnost i predvidela jedan vid tuzbe. U tom smislu Pravilo br. 2 Federalnih pravila graanskog sudskog postupka propisuje: «Postojae samo jedan vid tuzbe obuhvaen nazivom graanska tuzba».4 Osim toga, donosenjem ovih pravila, poboljsana je dotad neujednacena praksa procesnog prava u SAD, budui da su do donosenja Federalnih pravila graanskog sudskog postupka primenjivana pravila Conformity Act-a iz 1872. godine, koja su sadrzavala samo nacin prilagoavanja postupka pred federalnim sudovima postupcima drzava u kojoj sud ima sediste, a ne precizna pravila postupka.5

Vid.: Clermont, op. cit., str. 56, 57, 58 i 59 Vid.: Ibid., str. 61 4 Vid.: Ibid., str. 62 i 63 5 Vid.: Ninkovi, Zastita zivotne sredine i ekoloske parnice u SAD, Beograd, 2004., str. 94

3 2

Dr Monika Milosevi · PRAVO NA TUZBU I PRAVO NA ZALBU U SISTEMU...

129

2. Organizacija sudova: Dva sudska sistema u SAD Radi razumevanja prava na tuzbu i prava na zalbu u americkom pravnom sistemu, potrebno je blize objasniti i organizaciju sudova u SAD. Naime, u SAD postoje dva osnovna sudska sistema - federalni i drzavni sudski sistem (Federal and State Court System). Federalni sudovi osnovani su od strane Kongresa SAD, i njihovo osnivanje predvieno je Ustavom SAD. Drzavni sudovi osnovani su u svakoj drzavi SAD, od strane vlade te drzave. Drzavni sudovi imaju generalnu, neogranicenu nadleznost da odlucuju skoro o svim vrstama slucajevaogranicenja su postavljena zakonom konkretne drzave SAD. Ovi sudovi se nalaze sirom SAD. Federalni sudovi nadlezni su samo ya odreene vrste slucajeva koji su enumerativno nabrojani u Ustavu SAD. Ya rayliku od drzavnih, federalni sudovi se nalaze samo u veim gradovima SAD.6 Federalni sudski sistem ima strukturu piramide sa tri nivoa: - Vrhovni sud SAD, najvisi sud u zemlji ( nalazi se na vrhu piramide); - 13 apelacionih sudova je na drugom nivou; - na treem nivou se nalaze 94 okruzna suda, kao i odreeni specijalizovani osnovni sudovi, npr. Sud SAD nadlezan za postupke po federalnim tuzbama.7 Drzavni sudovi imaju slicnu piramidalnu strukturu sa nadleznosu osnovnog suda (nadleznost prve instance), Apelacionim sudom i Vrhovnim sudom. Treba, meutim, imati u vidu da drzave SAD cesto ne upotrebljavaju istu terminologiju prilikom imenovanja sudova.8 Danas u SAD postoje 52 sistema drzavnih sudova (State Courts). Svaka drzava SAD i Okrug Kolumbija ima nezavistan, drzavni sudski sistem, a postoji i odvojeni federalni sudski sistem. .9 Federalni sudovi nisu iznad drzavnih sudova-oni su nezavisni, ovlaseni Ustavom (clan III, paragraf 2) da resavaju pitanja od federalnog znacaja. Vrhovni sud SAD ima ulogu da nadzire rad svih sudova.

6 7

Ibid., str. 92 US Court of federal Claims 8 Ibid., str. 93 9 Vid.: Kane, Civil procedure in a nutshell, Thomson West, 2003, str. 3 i 4

130

Strani pravni zivot 2/2009

3. Pravo na zalbu: Dva nivoa zalbene revizije U SAD, odluka protiv koje se moze uloziti zalba je ona koja koja je podobna za neposrednu zalbenu reviziju. Stranka u parnicnom postupku moze da se zali protiv odluke federalnog okruznog suda na dva nivoa zalbene revizije. Prvi nivo odnosi se na zalbu odgovarajuem Apelacionom sudu. Osnovna funkcija ove zalbe je korektivna revizija, koja se pretezno trudi da zadovolji zelju nezadovoljne stranke za korektnim rezultatom i koja izrazava zakonom propisano pravo na zalbu. Drugi nivo oznacava reviziju od strane Vrhovnog suda-ovde je primarna funkcija institucionalna revizija, koja sluzi nadziranju rada sudova u stvaranju prava i zavisi od diskrecione odluke Vrhovnog suda. Vrhovni sud e oduku uzeti u razmatranje samo u izuzetno vaznim slucajevima. Osnovno pravilo, koje potice jos iz Common Law-a, da se zalba moze podneti Apelacionom sudu samo protiv konacnih odluka okruznih sudova, trpi znacajne izuzetke. Pojam konacne odluke odreuje paragraf 1291 Komentar zakonika SAD o pravosuu i sudskom postupku - ako je okruzni sud u potpunosti razjasnio sporni slucaj, sa izuzetkom naknade troskova i izvrsenja odluke, onda se protiv takve odluke moze uloziti zalba. Mogua je, meutim, i revizija privremenih sudskih odluka. U pitanju su pre svega odluke koje se ticu privremenih mera. Isto tako, u slucaju da je okruzni sud odlucio u slucaju koji bi mogao spadati u nadleznost Apelacionog suda, i nakon ocene da je okruzni sud zloupotrebio svoju nadleznost ili diskreciono pravo, Apelacioni sud moze da izvrsi neposrednu reviziju i koriguje takvo cinjenje odnosno necinjenje okruznog suda izdavanjem naloga okruznom sudu. Nezadovoljna stranka se moze obratiti Vrhovnom sudu, kako bi on izvrsio reviziju odluke. Revizija od strane Vrhovnog suda nije meutim, pravo stranaka ve diskreciona obaveza Vrhovnog suda. Vrhovni sud uglavnom odobrava reviziju samo u slucajevima koji su od nacionalne vaznosti ili u kojima su razliciti apelacioni sudovi doneli razlicite odluke o istom pitanju. Apelacioni sud moze u svako doba da potvrdi svako pravno pitanje o kome je zatrazeno misljenje, ali u praksi to retko cini. Da bi odluka prvostepenog suda bila podobna za reviziju, potrebno je da je protiv radnje prvostepenog suda, koja je navodno razlog za reviziju bio ulozen prigovor u vreme preduzimanja te radnje; da o njoj postoji trag u zapisniku; da je navedena kao razlog u zalbi, i potrebno je da je greska bila neskodljiva.

Dr Monika Milosevi · PRAVO NA TUZBU I PRAVO NA ZALBU U SISTEMU...

131

Zalba ne podrazumeva ponovno suenje, ve akademsko ponovno razmatranje predmeta koje treba revidirati u cilju pronalazenja skodljivih gresaka. 4. Doktrina res judicata: Prekluzija vezana za tuzbu i prekluzija vezana za predmet U pogledu uticaja prethodno donesene sudske odluke u kasnijem parnicnom postupku, u pravu SAD vazi res judicata doktrina. Prema modernom shvatanju, ova doktrina se moze razdvojiti na: 4.1. Prekluziju vezanu za tuzbu i 4.2. Prekluziju vezanu za predmet. 4.1. Kod prekluzije vezane za tuzbu vazi pravilo da stranka ne sme ponovo da podnese tuzbu po kojoj je odluceno pravnosnaznom i konacnom odlukom. Ako je odluka bila donesena u korist tuzioca, kaze se da se njegova tuzba integrise sa presudom, tako da tuzilac ne moze da podnese drugu tuzbu u istoj pravnoj stvari u cilju donosenja za njega jos povoljnije odluke (tzv. merger). Tuzilac moze samo da trazi da trazi izvrsenje odluke. Ako je odluka bila donesena u korist tuzenog, kaze se da presuda predstavlja prepreku za tuzbu tuzioca (tzv. bar), te stoga tuzilac ne moze da podnese drugu tuzbu u istoj pravnoj stvari u nadi da e ovoga puta pobediti u sporu.10 Prema modernom, tzv. transakcionom shvatanju, tuzba ukljucuje sva prava tuzioca prema tuzenom vezanim za radnju iz koje je proizaslo pravo na tuzbu.11 Na primer, A. tuzi B. zbog povrede licnih dobara, proizasle iz automobilske nesree. Nakon pravnosnazne i konacne odluke, A. tuzi B. za naknadu stete zbog povrede nanesene njegovoj imovini, a proizasle iz iste automobilske nesree. B. istice res judicata. Prema transakcionom shvatanju, druga tuzba je prekludirana.12 Federalna pravila graanskog sudskog postupka upotrebljavaju test za utvrivanje da li je odreena tuzba zapravo kompulsorna (prinudna) protiv10 11

Vid.: Clermont, op. cit., str. 278 Vid. : Ibid. str., 288 12 Vid.: Ibid.., str. 289

132

Strani pravni zivot 2/2009

tuzba.13 Ova protivtuzba mora biti jasna, zbog toga sto je povezana sa tuzbom protivne strane i proizilazi iz istog predmeta spora - ako tuzeni ne uspe da dokaze tvrdnju da je rec o prinudnoj protivtuzbi proizasloj iz istog predmeta spora kao i prvobitna tuzba, druga tuzba sa istim predmetom spora kasnije nee moi biti podnesena.14 Federalna pravila graanskog sudskog postupka predviaju cetiri razlicita testa kako bi se utvrdilo da li je u pitanju nova tuzba sa istim predmetom spora kao i prvobitno podnesena, ili je rec o prinudnoj protivtuzbi. U tom cilju moze se ispitivati: da li su cinjenicna i pravna pitanja istaknuta tuzbom i protivtuzbom u velikoj meri ista; da li bi res judicata onemoguila potonju tuzbu sa istim predmetom spora kao i podnesena protivtuzba, a ukoliko ne uspe da se dokaze da je rec o prinudnoj protivtuzbi; da li bi sustinski isti dokazi podrzali ili opovrgli i tuziocevu tuzbu i tuzenikovu protivtuzbu; te da li izmeu tuzbe i protivtuzbe postoji logicka veza?15 Od pravila o prekluziji vezanoj za tuzbu postoje sledei izuzeci: a) Ako tuzilac zbog ogranicenja vezanih za nadleznost ili postupak ne moze da iznese odreenu pravnu tezu ili da zahteva odreeni pravno sredstvo, on ima mogunost da tu tezu odnosno to sredstvo iznese u drugoj tuzbi b) Ako se stranke dogovore da tuzilac moze da podeli svoju tuzbu, ili ako tuzeni na to pristane c) Ako sud u odluci navede da prva tuzba nije od prejudicijelnog znacaja u pogledu podnosenja druge tuzbe u istoj pravnoj stvari ( ili delu iste pravne stvari) d) Ako odlukom sud nije meritorno odlucio16 Postoji i jedan opsti razlog za odstupanje od pravila o prekluziji vezanoj za tuzbu - ako ustavni ili zakonski razlozi ili razlozi pravne politike nalazu da tuziocu treba dopustiti da podeli tuzbu.17 4.2. Kada je rec o prekluziji vezanoj za predmet, pravilo je da stranka u parnicnom postupku ne moze da zahteva ponovno suenje ni o jednom pravnom ili cinjenicnom pitanju o kome je ve raspravljano i odluceno prav13 14

Vid.: Black`s law dictionary, West group, 2001, str. 717 Vid: Black`s law dictionary, op. cit., str. 153 15 Ibid. str. 717 16 Vid.:Clermont, op. cit. str. 289 i 290 17 Ibid. str. 293

Dr Monika Milosevi · PRAVO NA TUZBU I PRAVO NA ZALBU U SISTEMU...

133

nosnaznom i konacnom odlukom. Ovo pravilo vazi za obe stranke podjednako i to nezavisno od toga koja je od njih dobila spor. Prekluzija vezana za predmet se moze isticati u vidu: a) Direktne prekluzije (tzv. direct estoppel), koja se koristi kada je zahtev u drugoj tuzbi isti kao i u prvobitno podnesenoj, i b) Kolateralne prekluzije (tzv. collateral preclusion), kada se zahtev u prvobitno podnesenoj tuzbi donekle razlikuje od zahteva iz potonje tuzbe.18 Da bi se mogla primeniti doktrina res judicata, potrebno je da je odluka pravnosnazna i konacna. Ako ipak budu donesene dve odluke u istoj pravnoj stvari, vazi odluka donesena kasnije.19 Od pravila o prekluziji vezanoj za predmet postoje sledea odstupanja: (1) Ako se u drugom predmetu sadrzanom u drugoj tuzbi pojavljuje pravno pitanje koje nije u vezi sa predmetom o kome je odluceno, (2) Ako je o inicijalnoj tuzbi odlucio nenadlezni sud, (3) Ako su dokazna sredstva predlozena u drugoj tuzbi drugacija, a povoljnija za stanu koja je izgubila spor po inicijalnoj tuzbi, (4) Ako stranka nije imala mogunost zalbe, (5) Ako se primena ovog pravila nije mogla predvideti u vreme podnosenja inicijalne tuzbe. Ovo pravilo se takoe nee primeniti kada to nalazu razlozi pravne politike kao i kada stranci nije data mogunost da se potpuno izjasni o predmetu spora.20 Dakle, u americkom pravu, doktrina res judicata prekludira iste stranke da drugi put pokrenu postupak, podnosenjem druge tuzbe sa istim predmetom spora kao i prvobitna tuzba, odnosno isticu drugi zahtev koja proizilazi iz iste radnje, a koji je mogao biti iznesen u prvobitno podnesenoj tuzbi. Mozemo dakle, da zakljucimo da su tri osnovna uslova za primenu ove doktrine: postojanje ranije odluke o istom predmetu spora; postojanje pravnosnazne i konacne odluke i postojanje istih stranaka.21

18 19

Ibid., str. 279 Ibid., str. 284 i 285 20 Ibid., str. 29 21 Vid.: Black`s law dictionary, op. cit., str. 608

134

Strani pravni zivot 2/2009

5. Neki slucajevi ucestvovanja vise stranaka u parnici i ucestvovanja treih lica u parnici Federalna pravila graanskog sudskog postupka, predviaju i slucajeve u kojima se u postupku pored stranaka moze pojaviti i lice koje ima odreeni zahtev prema nekoj od stranaka; zatim slucajeve ucestvovanja vise lica u svojstvu stranaka na tuzilackoj ili tuzenickoj strani; slucajeve intervenisanja treih lica u parnici, kao i slucajeve tzv. Class action-a. 5.1. Pravilo 18 Federalnih pravila graanskog sudskog postupka SAD predvia da lice koje ima neki zahtev prema licu koje ve ucestvuje kao stranka u parnicnom postupku, moze da se prikljuci postupku, pri cemu nje neophodno da ti zahtevi budu u meusobnoj vezi.22 5.2. Pravilo 19 propisuje da e sud naloziti licu koje nije stranka u postupku da se prikljuci postupku, «(1) ako se bez prisustva tog lica ne bi moglo dati potpuno obesteenje strankama u postupku ili (2) ako lice tvrdi da ime neki interes koji je u vezi sa tuzbenim zahtevom, koji je tako postavljen da bi raspolaganje tuzbenim zahtevom u odsustvu tog lica moglo da (i) umanji ili omete sposobnost tog lica da zastiti pomenuti interes ili (ii) izlozi neku od parnicnih stranaka znatnom riziku od dvostrukih, visestrukih ili na drugi nacin nedoslednih obaveza zbog pretendovanog interesa tog lica.»23 Ako je prikljucenje tog lica u postupak neizvodljivo, sud e oduciti da li e postupak biti obustavljen, ili nastavljen bez tog lica. Primena pravila 19, obicno dolazi do izrazaja onda kada tuzeni, u skladu sa pravilom 12(b) (7), podnese zahtev za obustavu postupka zato sto se tuziocu nije prikljucilo lice cije je prisustvo nuzno za odlku o tuzbenom zahtevu.24 5.3. Pravilo 20 predvia da vise lica mogu zajednicki tuziti, ako izvode svoja prava iz istog posla, dogaaja ili niza poslova ili dogaaja, i ako iz njihovih tuzbenih zahteva proizilaze cinjenicna ili pravna pitanja zajednicka za sve njih. Takoe, vise lica moze biti zajednicki tuzeno, ako se zahtev za pruzenje pravne zastite koji je istaknut protiv njih zasniva na istom poslu, dogaaju, ili na nizu poslova ili dogaaja, i ako iz njega proizilazi neko cinjeVid.: Baicker-McKee, Janssen, Corr, A students guide to the Federal Rules of Civil Procedure, West Group, 2002, str., 371 23 Rule 19 of the Federal Rules of the Civil Procedure 24 Vid.: Baicker-McKee, Janssen, Corr, Federal Civil Rules, Handbook, West Group, 2001, str. 395

22

Dr Monika Milosevi · PRAVO NA TUZBU I PRAVO NA ZALBU U SISTEMU...

135

nicno ili pravno pitanje koje je zajednicko za sve njih. Ako se tuzioci ne udruze dobrovoljno, sud ima diskreciono pravo da spoji tuzbe koje su podnesene kao samostalne tuzbe, u skladu sa pravilom 42 (a)-da bi se izbeglo nepotrebno odugovlacenje postupka i nepotrebni troskovi.25 Ovo pravilo takoe ovlasuje sud da razdvoji postupak prema licima koja su ve zajednicki tuzila ili bila tuzena. Pravilo 21 predvia da sud moze pomenuta lica da razdvoji po sopstvenom nahoenju ili na zahtev stranke, i postupak e se tada nastaviti odvojeno.26 5.4. Pravilo 22 predvia da «lica koja imaju potrazivanja prema tuziocu mogu da se udruze kao tuzeni i da zahtevaju da intervenisu kada su njihova potrazivanja takva da izlazu ili bi mogla da izloze tuzioca dvostrukoj ili visestrukoj odgovornosti.»27 Zahtevi vise lica koja imaju potrazivanja prema tuziocu ne moraju da imaju isto poreklo ili da budu identicni ve mogu biti razliciti i nezavisni jedni od drugih. Takoe, tuzilac ne moze da istice da on u potpunosti ili delimicno nije odgovoran nekom od lica koja imaju potrazivanja prema njemu ili da nije odgovoran nikome od njih. 28 Tuzeni izlozen slicnoj odgovornosti mogao bi da stekne takvog intervenijenta podnosenjem unakrsne tuzbe29 ili protivtuzbe.»30 5.5. Pravilo 23 regulise Class action. Class action je tuzba u kojoj jedno lice ili manja grupa ljudi predstavlja interese vee grupe. Ona se razlikuje od ostalih slucajeva u kojima na strani tuzioca ili na strani tuzenog ima vise lica po specificnim uslovima koji su predvieni za ovu vrstu tuzbe.31 U pitanju su sledei uslovi: 1) Potrebno je da je grupa lica koja sacinjava class toliko velika, da bi podnosenje pojedinacnih tuzbi bilo neprakticno, 2) Da postoje pravna ili cinjenicna pitanja zajednicka za sve clanove grupe,

Vid.: Baicker- McKee, Janssen, Corr, op. cit., str. 404 Ibid., str. 405 27 Rule 22 of the Federal Rules of the Civil Procedure 28 Vid.: Baicker-McKee, Janssen, Corr, A student`s guide to Federal Rules of Civil Procedure, op. cit., st. 393 29 Tuzba koju podnose vise tuzilaca ili tuzenih u istoj parnici i koja je u vezi sa tuzbenim zahtevom ili sa zahtevom iz protivtuzbe. 30 Rule 22 of the Federal Rules of the Civil Procedure 31 Vid.: Baicker-McKee, Janssen, Corr, Federal Civil Rules Handbook, op. cit., str. 422

26 25

136

Strani pravni zivot 2/2009

3) Napad ili odbrana koju koristi predstavnik grupe mora da bude tipicna za sve clanove grupe i 4) Predstavnik grupe mora da stiti interese grupe na adekvatan nacin.32 Predstavnik grupe (pojedinac ili manja grupa koja predstavlja interese vee), ima pravo da tuzi u ime svih, bez prethodne saglasnosti ostalih clanova grupe. Ako se parnica uspesno okonca, naknada stete se rasporeuje svim clanovima grupe. Ako je ishod parnice neuspesan, parnicne troskove snose svi. Presuda proizvodi dejstvo prema svim clanovima grupe, bez obzira da li je tuzba podnesena sa njihovim pristankom ili bez njega.33 6. Zakljucak U Sjedinjenim Americkim Drzavama prihvaen je model kontradiktornog graanskog sudskog postupka. Za graanski sudski postupak u SAD karakteristicno je dakle, da prati tzv. ,,Adversarial model" resavanja sporova, sto znaci da stranke iniciraju parnicu, a sudija igra relativno pasivnu ulogu posrednika. Suprotno ,,inkvizitorskom modelu" resavanja sporova, sudija retko sprovodi samostalnu istragu, ve je na strankama teret prezentovanja tuzbe i odbrane. Na taj nacin, kako i navode teoreticari graanskog procesnog prava u SAD, stite se postulati pravde: istina, tacnost, procesna ekonomija, pravicnost, kao i zadovoljenje stranaka u postupku. Kako navodi Pravilo 1 Federalnih pravila graanskog sudskog postupka SAD, svrha graanskog sudskog postupka jeste da obezbedi da se o svakoj tuzbi donese odluka pravicno, brzo i uz sto manje materijalne izdatke.

32 33

Ibid., str. 420 i 421 i Black`s law dictionary, op. cit., str. 103 Vid.: Ninkovi, op. cit., str. 79

Dr Monika Milosevi · PRAVO NA TUZBU I PRAVO NA ZALBU U SISTEMU...

137

Monika Milosevi, PhD Institute of comparative law, Belgrade

THE RIGHT TO CLAIM AND THE RIGHT TO APPEAL IN THE CIVIL PROCEDURE IN THE USA

There are 86 Federal Rules of Civil procedure in the U.S. These Rules provide the basic principles of Civil procedure in the U.S.: truth, accuracy, procedural economy, fairness and satisfaction of both litigation parties. For better understanding of the right to claim and the right to appeal, this article makes a brief introduction into history of civil procedure in the U.S., organization of court system in the U.S., influence of verdict brought in previous litigation in a latter one, a well as some cases in which there is more than one person in role of a litigation party. Key words: civil procedure; right to claim; right to appeal; USA

139 Docent dr Snezana R. Stojanovi Univerzitet u Kragujevcu Pravni fakultet

NEPRAVICNA PORESKA KONKURENCIJA U EVROPSKOJ UNIJI

Rad se bavi pitanjem nepravicne poreske konkurencije, kao izrazito stetne pojave povezane sa globalizacijom privredne aktivnosti, i pronalazenjem najadekvatnijih mera za njeno sprecavanje. Razmatraju se aktivnosti Evropske komisije i OECD-a, pocev od devedesetih godina XX veka do danasnjih dana i mere koje svaka od ovih organizacija preduzima na sprecavanju daljeg pojavljivanja nepravicnih poreskih rezima i otklanjanje, odnosno ublazavanje stetnih posledica njihovog postojanja. Kljucne reci: nepravicna poreska konkurencija; kompanije; Evropska unija; Evropska komisija; OECD; Kodeks ponasanja; Projekat o nepravicnim poreskim rezimima; poreske stope; poreska osnovica; dohodak; izbegavanje plaanja poreza; zloupotreba prava; zajednicka konsolidovana korporativna poreska osnovica

UVOD Poslednju deceniju XX veka obelezila je pojava takozvane nepravicne poreske konkurencije (eng. Harmful Tax Competition), kao izrazito nepozeljne i stetne pojave. Generalno govorei, fenomen nepravicne poreske konkurencije se moze definisati kao «unapreivanje relativne konkurentske pozicije jedne drzave naspram drugih. Ovo se ostvaruje kroz snizavanje poreskog optereenja poslovne aktivnosti i pojedinaca, u cilju da se zadrze, privuku ili ponovo privuku mobilne ekonomske aktivnosti i odgovarajua poreska osnovica, bez obzira da li to predstavlja trosak za druge drzave ili ne.»1

Ovo je definicija data u Kodeksu ponasanja za oporezivanje poslovne aktivnosti, usvojenom od strane Evropske komisije 1997. godine. Vise vid: Ben. J. Kiekebeld, Harmful Tax Competition in the European Union: Code of Conduct, Countermeasures and EU Law, Kluwerlaw, Foundation for European Fiscal Studies, Erasmus University, Rotterdam, 2004, str. 8-9.

1

140

Strani pravni zivot 2/2009

Zbog brojnih problema koje proizvodi, narocita od ustanovljavanja jedinstvenog trzista u Uniji (eng. Common Market), poslednju deceniju XX veka obelezilo je dosta napora na resavanju, tj. otklanjanju i umanjivanju stetnih posledica postojanja nepravicne poreske konkurencije. Ustanovljavanje zajednickog trzista u EU dovelo je do ukidanja carina i granicnih prelaza izmeu drzava-clanica (sto je dovelo do brzeg i jednostavnijeg kretanja robe, kapitala, finansijskih usluga i pojedinaca, tj. mobilnih faktora proizvodnje). Ovo je dalje omoguilo jednostavniji pristup trzistima drugih drzava-clanica, ali je s druge strane dovelo i do pojave meusobne konkurencije: svaka drzava trudi se da ponudi sto bolje poreske uslove i pojedincima i kompanijama, u poreenju sa drzavama iz okruzenja. Na ovaj nacin, drzave ujedno pokusavaju i da privuku sto vise investicija, jer to znaci priliv znacajnog novcanog kapitala, a time i snazenje drzavne privrede u celini. U tom cilju, mnoge drzave sprovele su odgovarajue reforme svojih poreskih sistema u oblasti direktnog oporezivanja. Narocito su izrazene reforme u oblasti oporezivanja poslovne aktivnosti, i to u smislu, snizavanje poreskih stopa i prosirivanje poreskih osnovica. Cak su neke drzave poreske stope snizile toliko da su se priblizile nultoj stopi ili su ih cak i ukinule. Dalju posledicu ovakvih mera predstavlja pojava znacajne erozije i gubljenja poreske osnovice. Da bi sprecile ili umanjile negativne efekte postojanja nepravicne poreske konkurencije, Evropska komisija i OECD, svaka sa svoje strane, preduzele su odgovarajue odbrambene mere. U okviru Evropske unije, Komisija je odredila ekspertsku grupu sa zadatkom da sacini izvestaj o pitanju nepravicne poreske konkurencije (takozvani Rudingov izvestaj, eng. Ruding Report), kao i radnu grupu (Primarolo grupa, eng. Primarolo Group) za pisanje posebnog Kodeksa o oporezivanju poslovne aktivnosti (eng. Code of Conduct for Business Taxation). Za razliku od Evropske komisije, OECD je zapocela Projekat o nepravicnim poreskim rezimima (eng. Project on Harmful Tax Practices), kao veoma ozbiljni pokusaj borbe protiv nepravicnog oporezivanja, i to narocito u formi poreskih rajeva (eng. Tax Havens). 1. Rad Evropske komisije Pocetak napora Evropske komisije na resavanju problema nepravicne poreske konkurencije oblezava ustanovljavanje takozvanog «Rudingovog komiteta» u decembru 1990. godine, nayvanom tako po predsedniku Oto

Dr Snezana R. Stojanovi · NEPRAVICNA PORESKA KONKURENCIJA U EVROPSKOJ UNIJI

141

Rudingu (Otto Ruding). Cilj osnivanja posebnog komiteta eksperata predstavljalo je vrsenje evaluacije potrebe za veom harmonizacijom u oblasti oporezivanja poslovne aktivnosti u EU. Komitet je razmatrao vise pitanja u vezi sa razlikama u oporezivanju korporacija i sacinio izvestaj u kome su dati predlozi za umanjivanje distorzija u prekogranicnim ekonomskim aktivnostima, zatim za harmonizaciju poreskih osnovica, kao i utvrivanje minimalnih i maksimalnih poreskih stopa.2 Zakljucak komiteta je da su najvaznije razlike u oporezivanju dohotka od poslovne aktivnosti povezane sa prirodom sistema oporezivanja korporacija, statutornim poreskim stopama, kao i definicijom poreske osnovice. Razlike su uzrokovane i razlicitim oblicima poreskih olaksica, poreza po odbitku koji se naplauje na dohodak iz inostranstva, kao i nacinom na koji se obezbeuju olaksice kod dvostrukog oporezivanja dohotka koji potice od prekogranicnih aktivnosti. Meutim, najveu razliku predstavlja nacin na koji se definise osnovica poreza na dohodak korporacija: oporezivi dohodak se obracunava na osnovu «cistih trgovackih racunovodstvenih principa» i povezan je sa profitima iskazanim u racunima kompanije.3 Nakon usvajanja izvestaja Rudingovog komiteta, sledei znacajniji korak preduzet je tek 1996. godine, kada je Savet ministara finansija drzavaclanica EU (ECOFIN Council) odrzao neformalni sastanak u Veroni (poznatiji kao «Verona sastanak»). Tada je sprovedena opsezna diskusija o dokumentu Evropske komisije «Oporezivanje u Evropskoj uniji», koji je i objavljen iste, 1996. godine. U ovom dokumentu Komisija poziva drzave-clanice da izvrse koordinaciju svojih aktivnosti u fiskalnoj oblasti, sto predstavlja nacin da se umanje distorzije na jedistvenom trzistu nastale usled postojanja nepravicne poreske konkurencije. Diskusije izmeu ministara finansija nastavljene su i sledee godine, kada su rezultirale usvajanjem drugog dokumenta ­ Kodeksa ponasanja u oporezivanju poslovne aktivnosti. U pitanju

U Rudingovom izvestaju kao uzroci najveih distorzija u EZ utvreni su: porezi po odbitku i plaanja dividendi izmeu drzava-clanica, kao i nacin na koji rezidentna drzava oporezuje strani dohodak u oblasti oporezivanja kompanija. Vise vid.: Michael Devereux, "The Ruding Committee Report: An Economic Assessment", Fiscal Studies (1992), Vol. 13, No. 2, str. 103-104. i Commission of the European Communities, Conclusions and Recommendations of the Committee of Independent Experts on Company Taxation, Luxembourg, 1992, str. 9. 3 Vid.: Commission of the European Communities, Conclusions and Recommendations of the Committee of Independent Experts on Company Taxation, str. 19.

2

142

Strani pravni zivot 2/2009

je akt koji predstavlja dodatak zakljuccima ECOFIN saveta, usvojenim 1. decembra 1997. godine. Kodeks nije pravno obavezujui dokument, pa u skladu sa tim ne sadrzi pravne sankcije kojima bi drzave-clanice bile podvrgnute u slucaju nepostovanja principa predvienih samim Kodeksom. Ipak, prisutno je politicko obavezivanje drzava-clanica u vezi sa resavanjem problema nepravicnih mera u oblasti oporezivanja poslovne aktivnosti u EU i sire. Ovo znaci da, usled nepostovanja Kodeksa, posledice nastaju na politickom planu, u vidu vrsenja odreenih politickih pritisaka, sto predstavlja vrlo mono oruzje kojim se obezbeuje postovanje ne samo principa, nego i obaveza predvienih Kodeksom: nijedna drzava-clanica ne zeli da bude podvrgnuta politickim sankcijama, cije su posledice vrlo cesto snaznije od onih koje nastaju primenom pravnih sankcija4. U vezi sa Kodeksom ponasanja, a u pogledu oporezivanja poslovne aktivnosti, Evropska komisija pozvala je drzave-clanice da se politicki obavezu na postovanje principa pravicne konkurencije, i da se suzdrze od preduzimanja mera koje mogu prourokovati nepravicnu konkurenciju u poreskoj sferi5. Kao rezultat ovakvog poziva, Kodeksom je utvrena lista potencijalno nepravicnih mera u oporezivanju poslovne aktivnosti, a koje uticu ili mogu uticati, u znacajnom obimu, na lokaciju poslovne aktivnosti u samoj Uniji. Osim ovoga, predviene su i mere kojima se omoguava poseban poreski tretman zaposlenih, a kojima se opet utice ili se moze uticati na odabir mesta obavljanja poslovne aktivnosti. Navedeno znaci da se samim Kodeksom ne odreuje izricito koji su oblici poreske konkurencije pravicni, a koji nisu6. Kodeksom ponasanja obezbeuje se puno postovanje principa supsidijarnosti, a takoe ovaj akt uopste ne utice na raspodelu i izvrsavanje nadleznosti izmeu drzava-clanica i Evopske komisije7. Listom mera koje mogu

4 Vid.: Michael Vaden Abeele, «Tax Competition within Europe», speech given on the

annual conference of the Foundation for Fiscal Studies: Irish Corporation Tax: Fair or Foul? Dublin, Irleand, 1.10.1999 i Heleen Nijkamp, «Landmark agreement on EU tax package: new guidelines stretch scope of EU Code of Conduct», EC Tax Review, 2001/3, str. 147. 5 Vid.: Commission of the European Communities, Communication from the Commission to the Council and the European Parliament: A Package to Tackle Harmful Tax Competition in the European Union, Brussels, 5.11.1997, COM(97) 564 final, str. 4. 6 Vise vid.: Matthias Mors, "Tax Competition in Europe ­ An EU Perspective" in Wolfgang Schön (editor), Tax Competition in Europe, IBFD, Amsterdam, 2003, str. 140.

Dr Snezana R. Stojanovi · NEPRAVICNA PORESKA KONKURENCIJA U EVROPSKOJ UNIJI

143

biti identifikovane kao potencijalno nepravicne obuhvaene su one kojima se obezbeuje znacajno nizi nivo efektivnog oporezivanja (ukljucujui i nulte poreske stope), u poreenju sa nivoom oporezivanja koji se uobicajeno primenjuje u pojedinacnoj drzavi-clanici: ovde se, pre svega, imaju u vidu nominalne poreske stope, poreske osnovice ili drugi elementi poreske obaveze na koje se moze uticati primenom odgovarajue mere. U izvestaju o primeni Kodeksa ponasanja, usvojenom 1999. godine, posebna radna grupa predvoena britanskim ministrom finansija, Primarolom (Dawn Primarolo), poznatija kao «Primarolo grupa»8, opisala je skoro 270 mera koje predstavljaju preferencijalne poreske rezime u drzavama-clanicama. Od toga je cak 66 rezima identifikovano kao potencijalno nepravicno. Osim ovoga, izvrseno je razgranicenje zavisno od toga da li je pojedinacna mera primenjena u drzavama-clanicama EU, evropskim teritorijama cija spoljna politika predstavlja odgovornost drzava-clanica u skladu sa EZ ugovorom ili je konkretna mera primenjena od strane zavisnih i pridruzenih teritorija9. Sve ove potencijalno nepravicne mere dalje su razgranicene u sest osnovnih kategorija10: a) finansijske usluge, grupa finansijskih plaanja i autorskih naknada; b) osiguranje, reosiguranje i ograniceno osiguranje; c) pruzanje usluga unutar grupe kompanija; d) holding kompanije; e) izuzete kompanije i ofsor kompanije; f) razlicite druge mere.

7 Vid.: Commission of the European Communities, Communication from the Commis-

sion to the Council and the European Parliament: A Package to Tackle Harmful Tax Competition in the European Union, str. 7 8 U pitanju je grupa eksperata ustanovljena 9. marta 1998. godine sa ciljem utvrivanja poreskih mera u drzavama-clanicama koje mogu biti podvedene pod okvir Kodeksa ponasanja. Drugu obavezu grupe predstavljao je nadzor nad obezbeivanjem informacija o primeni ovih mera od strane nacionalnih poreskih organa. 9 Vid.: "Appendix (ii): List of potentially harmful preferential tax measures included in the Code of Conduct Report of 29 November 1999" u Ben. J. Kiekebeld, Harmful Tax Competition in the European Union: Code of Conduct, Countermeasures and EU Law, str. 158-160. i Matthias Mors, "Tax Competition in Europe ­ An EU Perspective" in Wolfgang Schön (editor), Tax Competition in Europe, str. 141-144. 10 Vid.: Ben. J. Kiekebeld, Harmful Tax Competition in the European Union: Code of Conduct, Countermeasures and EU Law, str. 48-49. i Howard M. Liebman, The EU Code of Conduct vs. the Prohibition against `State Aid', ABA Fall Meeting, Section of International Law and Practice, October 16, 2003, Brussels, Belgium, str. 6-25.

144

Strani pravni zivot 2/2009

Kvalifikacija mera koje se smatraju nepravicnim izvrsena je prema kriterijumima datim u samom Kodeksu:11 1) Povlastice koje se daju samo nerezidentima ili se odnose na transakcije koje su u vezi sa nerezidentima; 2) Rezim koji ne pogaa domae trziste i nacionalne poreske osnovice (eng. Ring fencing of the regime)12; 3) Povlastice koje se dodeljuju bez uzimanja u obzir ekonomske sustine odreene aktivnosti; 4) Profiti koji se odreuju nezavisno od meunarodno prihvaenih principa; 5) Netransparentnost. Pored navedenih pravnih kriterijuma, Kodeksom ponasanja odreena su i dva dodatna ekonomska kriterijuma koja treba uzeti u obzir kod odreivanja nepravicne prirode odreene poreske mere13: 1) Ekonomski efekti poreske mere na druge drzave-clanice posmatraju se sa aspekta kako se konkretne aktivnosti efektivno oporezuju u okviru Evropske unije; 2) Dokle god se poreska mera koristi kao podrska ekonomskom razvoju odreenih regiona, kvalifikaciju treba vrsiti u zavisnosti od toga da li je mera proporcionalno postavljena i povezana sa postavljenim ciljevima. Ipak, primenjen u praksi, svaki od navedenih kriterijuma ima veoma nejasno znacenje, budui da cesto linija razgranicenja izmeu pozeljne (pravicne) i nepozeljne (nepravicne) poreske konkurencije nije jasno odreena. Uobicajeno, u okviru EU, razgranicenje se vrsi na osnovu definicije date u Kodeksu ponasanja: «poreske mere koje uticu ili mogu uticati, u znacajnoj meri, na lokaciju poslovnih aktivnosti u Zajednici i kojima se obezbeuje znacajno nizi nivo

Vise vid.: Conclusions of the ECOFIN Council meeting on 1 December 1997 concerning taxation policy (98/C 2/01), Annex I: Resolution of the Council and the representatives of the governments of the Member States, meeting within the Council of 1 December 1997 on a Code of Conduct for Business Taxation, Official Journal C 2, 6.1.1998; Ben. J. Kiekebeld, Harmful Tax Competition in the European Union: Code of Conduct, Countermeasures and EU Law, str. 23-26 i Howard M. Liebman, The EU Code of Conduct vs. the Prohibition against `State Aid', ABA Fall Meeting, Section of International Law and Practice, October 16, 2003, Brussels, Belgium, str. 6 12 Vid.: Ben. J. Kiekebeld, Harmful Tax Competition in the European Union: Code of Conduct, Countermeasures and EU Law, str. 24 13 Ibidem, str. 24-25.

11

Dr Snezana R. Stojanovi · NEPRAVICNA PORESKA KONKURENCIJA U EVROPSKOJ UNIJI

145

efektivnog nivoa oporezivanja od nivoa koji se uobicajeno primenjuje». Ovo dalje podrazumeva da se odreena poreska mera smatra nepravicnom kada odstupa od «standardne» poreske strukture u drzavama-clanicama i kada ima veliki uticaj na donosenje odluke o lokaciji i raspodeli obavljanja privrednih aktivnosti.14 Iako, kao sto je navedeno, Kodeks ponasanja ne predstavlja pravni akt, ipak su na osnovu njega drzave-clanice preuzele dve grupe obaveza15: (1) da ne uvode nove poreske mere koje se smatraju nepravicnim u kontekstu Kodeksa ponasanja, kao i da postuju principe predviene Kodeksom u pogledu voenja budue politike i da kriticki ocenjuju da li je neka nova mera nepravicna ili ne (eng. «standstill provisions»); (2) da preispitaju svoje postojee zakone i utvrenu praksu, vodei racuna o principima utvrenim u Kodeksu, kao i sa aspekta kriticke ocene, i da u vezi sa tim izmene svoje zakone i praksu ukoliko je to potrebno da se sto pre otklone nepravicne poreske mere, a najkasnije do 1. januara 2003. godine, odnosno pet godina nakon 1. januara 1998. godine, datuma kada je Kodeks stupio na snagu (eng. «rollback provisions»). Takoe, samim Kodeksom predviena je i razmena informacija izmeu drzava-clanica kao vazan instrument borbe protiv nepravicne poreske konkurencije. Predvieno je sledee: «U skladu sa principima transparentnosti i otvorenosti drzave-clanice e informisati jedna drugu o postojeim i predlozenim poreskim merama koje mogu biti podvedene pod okvir Kodeksa. Narocito, drzave-clanice se pozivaju da obezbede, na zahtev druge drzave-clanice, informacije o bilo kakvoj poreskoj meri koja se moze posmatrati u kontekstu Kodeksa.»16 Osim ovoga, razmena informacija predstavlja i vrlo znacajno sredstvo u borbi protiv poreske evazije i izbegavanja plaanja poreza.

14

Ibidem, str. 34.

15Vid.: Conclusions of the ECOFIN Council meeting on 1 December 1997 concerning

taxation policy (98/C 2/01), Annex I: Resolution of the Council and the representatives of the governments of the Member States, meeting within the Council of 1 December 1997 on a Code of Conduct for Business Taxation, Official Journal C 2, 6.1.1998; Heleen Nijkamp, «Landmark agreement on EU tax package: new guidelines stretch scope of EU Code of Conduct», str. 148. i Commission of the European Communities, Communication from the Commission to the Council and the European Parliament: A Package to Tackle Harmful Tax Competition in the European Union, Brussels, str. 8. 16 Vid.: Commission of the European Communities, Communication from the Commission to the Council and the European Parliament: A Package to Tackle Harmful Tax Competition in the European Union, str. 9.

146

Strani pravni zivot 2/2009

Meutim, ne samo razmena informacija, nego i odredbe o zabrani zloupotrebe, kao protivmere sadrzane u nacionalnim poreskim zakonima i konvencijama o izbegavanju dvostrukog oporezivanja, imaju fundamentalni znacaj u borbi protiv poreske evazije i izbegavanja plaanja poreza. U vezi sa ovim, takoe i odredbe o drzavnoj pomoi (eng. State Aid) sadrzane u clanovima 87 do 89 EZ ugovora17 od velikog su znacaja, i to pre svega zato sto pojedine poreske mere koje se smatraju potencijalno nepravicnim mogu biti podvedene pod okvir primene odredbi o drzavnoj pomoi. U clanu 87, stav 1, predvieno je da e se «bilo koja pomo pruzena od strane drzave-clanice ili putem drzavnih izvora, u bilo kom obliku koji narusava ili moze da narusi konkurenciju favorizujui odreena preduzea ili proizvodnju odreenih dobara, i ukoliko to utice na trgovinu izmeu drzava-clanica, smatrati nespojivom sa zajednickim trzistem»18. U slucaju kada se neka mera smatra drzavnom pomoi, nije neophodno i da to obavezno bude poreska mera, ve moze biti u pitanju pomo u bilo kom obliku. Osim ovoga, glavni kriterijum za primenu clana 87, stava 1 EZ ugovora na poreske mere, predstavlja okolnost da ta mera favorizuje odreena preduzea u drzavi-clanici, sto je izuzetak od opsteg sistema oporezivanja. 2. Rad OECD-a: Projekat o nepravicnim poreskim rezimima U poreenju sa Evropskom komisijom, koja je svoje napore na resavanju nepravicne poreske konkurencije usmerila na okvir Evropske unije, OECD pokusava da ovaj problem resi na sirem, meunarodnom planu. Ova organizacija je 1996. godine zapocela rad na Projektu o nepravicnoj poreskoj konkurenciji sa ciljem da utvrdi mere za resavanje distorzivnih efekata na donosenje odluka o investiranju i finansiranju, kao i otklanjanje losih posledica koje nepravicna konkurencija proizvodi u odnosu na nacionalne poU pitanju su raniji clanovi 92 do 94 EZ ugovora. Ovo je i razlog zasto u svojim tekstovima o pitanju drzavne pomoi pojedini autori razmatraju clanove 87 do 89, dok drugi uzimaju u obzir clanove 92 do 94. Vise vid.: Wolfgang Schön, ,,Taxation and State Aid Law in the European Union", Common Market Law Review, No. 36, 1999, str. 911-936 18 U originalu, na engleskom, tekst ovog stava glasi: « ... any aid granted by a Member State or through State resources in any form whatsoever which distorts or threatens to distort competition by favouring certain undertakings or the production of certain goods shall, in so far as it affects trade between Member States, be incompatible with the Common Market».

17

Dr Snezana R. Stojanovi · NEPRAVICNA PORESKA KONKURENCIJA U EVROPSKOJ UNIJI

147

reske osnovice. U centru paznje OECD-ovog projekta nalaze se geografski mobilne aktivnosti, odnosno finansijske i drugi oblici pruzanja usluga.19 U svom izvestaju o nepravicnim poreskim rezimima sacinjenom 1998. godine, OECD je naglasila da osnovni razlog pojave nepravicnih poreskih rezima predstavlja globalizacija svetske privrede, budui da je to omoguilo olaksano kretanje kapitala i poslovnih aktivnosti i ucinilo da nacionalne fiskalne politike vise uticu na privrede i trzista drugih drzava. Takoe, u ovom izvestaju, OECD je istakla cetiri kljucna kriterijuma za identifikovanje poreskih rajeva (koje smatra kljucnim oblikom ostvarivanja nepravicne poreske konkurencije) i cetiri kriterijuma za identifikovanje nepravicnih poreskih rezima uopste. Kriterijumi za odreivanje poreskih rajeva20: (1) neoporezivanje ili samo nominalno oporezivanje relevantnog dohotka; (2) nepostojanje efektivne razmene informacija (karakteristika poreskih rajeva); (3) netransparentnost u funkcionisanju zakonskih ili drugih pravnih, kao i administrativnih odredbi; (4) nepostojanje sustinskih aktivnosti (ovo moze biti indicija da jurisdikcija, povoljnim poreskim rezimom, pokusava da privuce investicije ili odgovarajue transakcije). Kriterijumi za odreivanje nepravicnih preferencijalnih poreskih rezi21: ma (1) nulte ili niske efektivne poreske stope koje se primenjuju na relevantan dohodak; (2) rezim koji ne pogaa nacionalno trziste (eng. ring fencing of regime); (3) netransparentnost; (4) nepostojanje efektivne razmene informacija.

19 Vise vid.: OECD, Harmful Tax Competition: An Emerging Global Issue, Paris, April

1998, str. 3-8. i Carlo Pinto, Tax Competition and EU Law, str. 269-271. 20 Vid.: OECD, Harmful Tax Competition: An Emerging Global Issue, str. 23. i OECD, Consolidated Application Note: Guidance in Applying the 1998 Report to Preferential Tax Regimes, OECD, Paris, 1998 21 Vid.: OECD, Harmful Tax Competition: An Emerging Global Issue, str. 26-29.

148

Strani pravni zivot 2/2009

Imajui u vidu kriterijume kojima se OECD rukovodi u odreivanju rezima nepravicne poreske konkurencije, moze se uociti postojanje znacajne slicnosti sa kriterijumima koje je Evropska komisija utvrdila u Kodeksu ponasanja. Nulte ili niske stope poreza na relevantan dohodak predstavljaju kriterijum koji se moze primeniti kada je obracunska stopa veoma niska ili je to zbog nacina na koji drzava definise poresku osnovicu na koju se primenjuje odgovarajua poreska stopa. U slucaju kada postoji kombinacija niske ili nulte efektivne poreske stope i nekog drugog od navedenih faktora, konkretan poreski rezim se smatra nepravicnim. Rezim koji ne pogaa nacionalno trziste je kriterijum koji podrazumeva da odreeni preferencijalni poreski rezimi ne uticu na operacije na domaem trzistu (rezim je u celini ili delimicno izolovan od nacionalne privrede). To dalje znaci da rezidentni poreski obveznici mogu biti iskljuceni iz uzivanja pogodnosti koje omoguuje preferencijalni rezim ili povlasenim preduzeima moze biti zabranjeno da posluju na domaem trzistu: ovi rezimi teret svog uticaja na umanjivanje prihoda prebacuju na privrednu politiku drugih drzava. Netransparentnost rezima se moze ostvariti na vise nacina: putem primene zakonodavstva; kroz pregovaranje o poreskim odredbama izmeu poreskih organa i poreskih obveznika; kao neodgovarajue funkcionisanje domae poreske administracije, itd. Netransparentnost u funcionisanju konkretnog rezima samo otezava domaoj drzavi preduzimanje odbrambenih mera u borbi protiv nepravicne poreske konkurencije. Pored navedenih, kljucnih faktora, prisutni su i drugi faktori koji se mogu koristiti kod identifikacije nepravicnih preferencijalnih poreskih rezima. U pitanju su:22 - vestacko definisanje poreske osnovice; - nemogunost primene meunarodno prihvaenih principa o transfernim cenama; - izuzimanje izvora stranog dohotka od oporezivanja u rezidentnoj drzavi; - pregovaranje o poreskoj stopi ili poreskoj osnovici; - postojanje odredbi o poverljivosti; - pristup sirokoj mrezi poreskih ugovora;

22

Ibidem, str. 30-34.

Dr Snezana R. Stojanovi · NEPRAVICNA PORESKA KONKURENCIJA U EVROPSKOJ UNIJI

149

- rezimi koji se smatraju sredstvima umanjivanja poreskih obaveza; - rezimi kojima se podsticu operacije ili aranzmani rukovoeni cisto poreskim razlozima, itd. Poreski rajevi i preferencijalni poreski rezimi mogu uzrokovati nepravicnu konkurenciju na vise nacina:23 - narusavanjem finansijskih i, posredno, realnih investicionih kretanja; - neodreivanjem jedinstva i pravicnosti poreskih struktura; - preoblikovanjem zeljenog nivoa i spajanjem poreza i javne potrosnje; - uzrokovanjem nezeljenog prebacivanja dela poreskog tereta na manje mobilne poreske osnovice, kao sto su rad, imovina i potrosnja; - poveavanjem administrativnih troskova i troskova ugodnosti plaanja poreza. Svi ovi oblici poreskih rezima dovode do favorizovanja pojedinih poreskih obveznika, a time i do postojanja nepravicne poreske konkurencije, sto je i jedan od osnovnih razloga zasto je OECD u svom projektu, na prvo mesto, stavila resavanje problema poreskih rajeva. 3. Kodeks ponasanja i OECD-ov projekat: slicnosti i razlike24 3.1. Razlike U Kodeksu ponasanja kod oporezivanja poslovne aktivnosti i Projektu OECD-a o nepravicnim poreskim rezimima prisutna su razlicita gledista o poreskoj konkurenciji i subjektima koji su njome obuhvaeni. U tom smislu, najvaznije razlike su sledee: (1) Dok OECD u svom projektu izlazi van okvira grupe svojih drzavaclanica, tako da su predmet istrazivanja ne samo poreski rajevi u OECD drzavama, nego i poreski rajevi koji su izvan ove grupe, dotle je Evropska komisija u Kodeksu ponasanja zauzela drugaciji pristup: posmatraju se samo drzave-clanice EU i njihove zavisne i pridruzene teritorije. (2) Rad OECD-a ogranicava se na mobilne aktivnosti iz grupe usluga (pre svega, na finansijske usluge), dok se u Kodeksu ponasanja vodi racuna o svim oblicima poslovne aktivnosti.

Ibidem, str. 16. Vid.: Matthias Mors, "Tax Competition in Europe ­ An EU Perspective" in Wolfgang Schön (editor), Tax Competition in Europe, IBFD, Amsterdam, 2003, str. 146.

24 23

150

Strani pravni zivot 2/2009

(3) Grupa eksperata koja je sacinila Kodeks ponasanja utvrdila je listu nepravicnih poreskih mera koje su bile aktuelne 1999. godine, dok je OECD utvrdila samo potencijalno nepravicne poreske mere i sacinila je smernice za svoje drzave-clanice25 koje bi im pomogle u utvrivanju da li su njihovi poreski rezimi potencijalno nepravicni. 3.2. Slicnosti (1) Iako OECD i Evropska komisija imaju razlicite pristupe o pitanju nepravicne poreske konkurencije, ni jedna od njih ne zastupa potpuno negativan stav o poreskoj konkurenciji uopste, koju smatraju pozeljnom pojavom kada ima oblik takozvane «zdrave» konkurencije. (2) Ni OECD, a ni Evropska komisija ne smatraju da niske poreske stope i nepostojanje poreza na korporacije nuzno predstavljaju karakteristike nepravicnih poreskih rezima. Obe institucije smatraju da su nepravicni rezimi oni kod kojih se niske poreske stope i/ili odustvo poreza na korporacije koriste kao sredstva za ostvarivanje prednosti na stetu drugih drzava. 4. Resavanje nepravicne poreske konkurencije Drzave koje zele da zastite svoje poreske sisteme od losih posledica nepravicnih poreskih rezima i same nepravicne poreske konkurencije, primenjuju razlicite mere za resavanje i sprecavanje pojave ovih problema. Po pravilu, preduzete mere povezane su sa zastitom nacionalnih poreskih osnovica i stopa, ali se nacin na koji se mere primenjuju razlikuje od drzave do drzave. Uglavnom se radi o preduzimanju akcija na unilateralnoj ili bilateralnoj osnovi, pri cemu se najcese primenjuju sledee odbrambene mere: 26 - CFC zakonodavstvo U okviru preporuka koje je OECD dala svojim drzavama-clanicama, izmeu ostalog, nalaze se i pravila iz oblasti CFC zakonodavstva: drzave koje ve imaju ova pravila, treba da ih primenjuju, dok one koje ih jos uvek niVise vid.: OECD, The OECD Project on Harmful Tax Practices: Consolidated Application Note, Guidance in Applying the 1998 Report to Preferential Tax Regimes, OECD, Paris, 1998 26 Vid.: Wolfgang Schön , "Tax Competition in Europe ­ General Report" u Wolfgang Schön (editor), Tax Competition in Europe, str. 30-40.

25

Dr Snezana R. Stojanovi · NEPRAVICNA PORESKA KONKURENCIJA U EVROPSKOJ UNIJI

151

su uvele, treba da ih uvedu u sto je mogue kraem roku. CFC pravila koja se primenjuju u veini evropskih drzava imaju sledee karakteristike: prihod kompanije osnovane u inostranstvu pripada domaim akcionarima ukoliko je kompanija locirana u drzavi sa niskim porezima. Ovde je rec o ogranicenom broju prihoda, kao sto su: prihod od finansijskih usluga i kontrolisani prihodi domaih akcionara. Inace je osnovna svrha primene CFC pravila da se onemogue rezidentne kompanije u nameri da izbegnu plaanje domaeg poreza na nacin da prihod usmere u svoje zavisne kompanije u drzavama sa niskim porezima. - Pravila o rezidentstvu ili emigraciji U mnogim drzavama nacin na koji se definise pojam rezidentstva predstavlja jedan od oblika borbe protiv meunarodne poreske konkurencije. Po pravilu, daje se veoma siroka definicija: rezidentstvo pojedinca predstavlja mesto njegovog prebivalista, ali takoe i mesto gde on obavlja svoje uobicajene aktivnosti; rezidentstvo kompanije odreuje se prema mestu gde je registrovano mesto njenog poslovanja ili gde se nalazi mesto njenog osnivanja, ali takoe i mesto gde ona zaista obavlja svoje poslovanje i kontrolu. Osim rezidentstva, za borbu protiv nepravicne poreske konkurencije, znacajna je i primena pravila o emigraciji. Radi se o pravilima koja se odnose na prihod sadrzan u akcijama, poslovnoj imovini ili pravima nosilaca penzija. - Poresko racunovodstvo Poreske jurisdikcije primenjuju vise metoda poreskog racunovodstva kao oblik protivmera u borbi protiv nepravicne poreske konkurencije. Uglavnom, radi se o pravilima o transfernim cenama (princip «van dohvata ruke»), odbijanju ili ogranicavanju troskova poslovanja plaenih povezanim kompanijama-rezidentima jurisdikcija sa niskim ili nultim porezima; pravilima o utanjenoj kapitalizaciji, itd. - Poreski ugovori Mnoge jurisdikcije koriste razlicite klauzule u bilateralnim ili multilateralnim ugovorima, koje im pomazu u borbi protiv nepravicne poreske konkurencije. Po pravilu, u pitanju su:

152

Strani pravni zivot 2/2009

(1) Klauzule iskljucivanja (eng. Exclusion clauses) ­ kojima se odreene vrste poreskih obveznika ili odreene situacije iskljucuju iz primene beneficija utvrenih poreskim ugovorom. (2) Klauzule ogranicavanja beneficija (eng. Limitation-on-benefits clauses) ­ ovlasenja predviena poreskim ugovorom primenjuju se samo u odnosu na kompanije koje imaju realne ekonomske veze sa drzavama-ugovornicama. (3) Klauzule zamenjivanja (eng. Switch-over clauses, Activity clauses) ­ kojima se omoguuje zamena metoda izuzimanja metodom kredita u pogledu pasivnog dohotka. (4) Klauzule o subjektu oporezivanja (eng. Subject-to-tax-clauses) ­ odnose se na zahtev za efektivnim oporezivanjem u drzavi izvora u cilju opravdanja bilo kakvog poreskog izuzimanja u drzavi rezidentstva. 5. Aktuelne mere za resavanje nepravicne poreske konkurencije Za razliku od prethodnog perioda, kada se problem nepravicne poreske konkurencije, uglavnom, posmatrao sa aspekta niskih poreskih stopa, sirokih poreskih osnovica i poreskih rajeva, i trazene su najadekvatnije mere za ublazavanje posledica nepravicnih poreskih rezima, aktuelni pristup je drugaciji. Danas se najvise paznje posveuje pitanjima razmene informacija, sprecavanju zloupotrebe prava i zajednickoj konsolidovanoj korporativnoj poreskoj osnovici. 5.1. Razmena informacija (eng. Exchange of information) Razmena informacija, kao nacionalna mera, uobicajeno se povezuje sa okoncavanjem bankarske poverljivosti, dok se na meudrzavnom nivou smatra znacajnim sredstvom obezbeivanja visestruke pomoi meu drzavama: pruzanje odreenih informacija i saradnja sa poreskim organima u razlicitim drzavama, unapreivanje visestruke pomoi u vezi sa obnavljanjem poreskih zahteva, itd. Sve ove mere OECD je predlozila u svom Izvestaju o nepravicnim poreskim rezimima iz 1998. godine. Iako Primarolo grupa nije istakla razmenu informacija kao posebnu meru u borbi protiv ne-

Dr Snezana R. Stojanovi · NEPRAVICNA PORESKA KONKURENCIJA U EVROPSKOJ UNIJI

153

pravicne poreske konkurencije, stav ove grupe je da izbegavanje razmene informacija sa organima drugih drzava predstavlja jasan pokazatelj postojanja nepravicne poreske konkurencije.27 5.2. Pravila o sprecavanju zloupotreba (eng. Anti-abuse rules) Fenomen nepravicne poreske konkurencije usko je povezan i sa pitanjem zlupotrebe prava. Ovo znaci da jurisdikcije, ali i pojedinci i kompanije, zloupotrebljavaju prava koja im pripadaju kao poreskim organima i poreskim obveznicima. Cesto, jurisdikcije koriste svoja poreska ovlasenja kako bi omoguile olaksice odreenim poreskim obveznicima ili kako bi im omoguile da izbegnu svoje poreske obaveze. Sam izraz «pravila o sprecavanju zloupotreba» obuhvata sirok spektar pravila, mera i praksi putem kojih drzave-clanice pokusavaju da zastite svoje poreske osnovice u oblasti oporezivanja korporacija i pojedinaca. Ipak, najcese se radi o primeni pravila o kontrolisanim stranim korporacijama (CFC zakonodavstvo) i utanjenoj kapitalizaciji. CFC pravila se, po pravilu, uvode sa ciljem da se rezidentne kompanije onemogue u nameri da izbegnu plaanje domaeg poreza tako sto bi svoj prihod usmerile u zavisna preduzea locirana u drzavama sa niskim porezima.28 Pravila o utanjenoj kapitalizaciji (eng. Thin Capitalisation rules) uvele su mnoge drzave-clanice sa ciljem resavanja problema finansiranja otplate dugova u grupi povezanih preduzea. Da bi sprecile eventualnu pojavu erozije poreske osnovice u drzavi zavisnog preduzea, drzave-clanice uvele su specijalna pravila o utanjenoj kapitalizaciji putem kojih, uglavnom, ogranicavaju izuzimanje kamate plaene na zajam uzet od strane akcionara, i to do obima do koga se smatra da je zavisno preduzee platilo nizak porez (tj. da je bilo posebno «tanko» kapitalizovano).29

Vid.: Ben. J. Kiekebeld, Harmful Tax Competition in the European Union: Code of Conduct, Countermeasures and EU Law, str. 102 28 Vid.: European Commission, Direct taxation: Communication on the application of anti-abuse measures ­ within the EU and in relation to third countries ­ Frequently Asked Questions, MEMO/07/558, Brussels, 10 December 2007, str. 1 29 Ibidem, str. 2.

27

154

Strani pravni zivot 2/2009

5.3. Zajednicka konsolidovana korporativna poreska osnovica (eng. Common Consolidated Corporate Tax Base, CCCTB) Evropska komisija zapocela je rad na uvoenju zajednicke konsolidovane korporativne poreske osnovice (CCCTB), pre svega, kao izraz teznje Unije da njeno zajednicko trziste postane najkonkurentnija ekonomska zona u svetu. Ovo bi znacilo ne samo privlacenje brojnih inostranih kompanija da svoje poslovanje lociraju u zemljama EU, nego i privlacenje brojnih investicionih ulaganja, a time i znacajno snazenje privreda drzava-clanica i poveanje broja zaposlenih.30 Sam pojam «zajednicke konsolidovane korporativne poreske osnovice» obuhvata grupu poreskih pravila u vezi sa korporacijama u pogledu obavljanja njihovih poslovnih aktivnosti sirom EU. Radi se, pre svega, o stavu koji zastupa Evropska komisija da jedini sistematicni nacin da se otklone poreska ogranicenja sa kojima se suocavaju kompanije cije se poslovanje odvija u dve, odnosno vise drzava-clanica, predstavlja konsolidacija korporativne poreske osnovice za poslovne aktivnosti sirom EU. Smatra se da bi CCCTB omoguila kompanijama koje imaju poslovne jedinice u najmanje dve drzave-clanice da obracunavaju svoj grupni oporezivi dohodak u skladu sa jednom grupom pravila, tj. pravilima koja se odnose na novu EU poresku osnovicu, umesto da to cine prema sistemu odvojenog racunovodstva, sto je aktuelno resenje. Time bi se umanjili troskovi ugodnosti plaanja poreza i efektivno otklonila veina poreskih ogranicenja sa kojima se suocavaju ove kompanije. Istovremeno, znatno bi bili smanjeni i troskovi nacionalnih poreskih administracija, a to bi dalje u mnogim oblastima dovelo do umanjivanja rizika da se poreski zakoni drzava-clanica proglase nepravicnim u smislu ogranicavanja osnovnih sloboda ustanovljenih EZ ugovorom.31 Osim ovoga, utvrivanje CCCTB dovelo bi do stvaranja efikasnijeg metoda oporeziVid:: Commission of the European Communities, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council and the European Economic and Social Committee: Implementing the Community Programme for Improved Growth and Employment and the Enchanced Competitiveness of EU Business: Further Progress during 2006 and Next Steps towards a Proposal on the Common Consolidated Corporate Tax Base (CCCTB), Brussels, 2.5.2007, COM(2007)223 final, str. 3 31 Vise vid.: Commission Non-Paper to informal EFOFIN Council, 10 and 11 September 2004: A Common Consolidated EU Corporate Tax Base, 7 July 2004, str. 1-2.

30

Dr Snezana R. Stojanovi · NEPRAVICNA PORESKA KONKURENCIJA U EVROPSKOJ UNIJI

155

vanja EU kompanija, i to takvog koji bio bio znatno neutralniji posmatrano sa aspekta prihoda. Ipak, i pored intenzivnog rada Evropske komisije i CCCTB radne grupe, sama konsolidacija zajednicke korporativne poreske osnovice jos uvek nije postignuta. Iako su i Komisija i same drzave-clanice svesne neophodnosti da se ovakava osnovica sto pre utvrdi i da se time otklone brojni problemi (sama CCCTB smatra se najznacajnijim sredstvom u resavanju problema nepravicne poreske konkurencije), saglasnost oko svih pitanja jos uvek nije postignuta, tako da se uvoenje CCCTB tek ocekuje u bliskoj budunosti. ZAKLJUCNA RAZMATRANJA Nepravicna poreska konkurencija predstavlja fenomen koji je u zizi interesovanja brojnih naucnih i strucnih krugova u Evropi i svetu, pocev od devedesetih godina XX veka. Imajui u vidu sve veu globalizaciju privredne aktivnosti i sve cese prelazenje drzavnih granica od strane kapitala, rada i usluga, tj. mobilnih privrednih aktivnosti, ne samo jurisdikcije u okviru pojedinacne drzave, nego i same drzave, pocele su da se meusobno «takmice» koja e na svoju teritoriju privui sto vise privrednih subjekata. U vezi sa tim, svaka nastoji da ponudi sto bolje uslove za obavljanje privrednih aktivnosti i investiranje. Narocita paznja posveuje se poreskim uslovima i poreskom tretmanu preduzea, i to na nacin da se osnovica poreza na dohodak korporacija znatno prosiruje, dok se poreska stopa toliko snizava da se skoro priblizava nuli ili cak i potpuno nestaje. Posledicu ovakvog ponasanja drzava predstavlja znacajna erozija poreske osnovice, ali i stvaranje vrlo «nepravicnog» poreskog ambijenta u poreenju sa uslovima poslovanja subjekata u drzavama iz okruzenja. Sve ovo, dalje, dovodi do toga da se privrede drugih drzava, a samim tim i svetska privreda u celini, suocavaju sa brojnim gubicima, umesto da doe do rasta i prosperiteta. Upravo, da bi se ovakvo ponasanje drzava dalje onemoguilo i da bi se sprecile, odnosno ublazile stetne posledice prouzrokovane postojanjem nepravicne poreske konkurencije, kako u Evropskoj uniji, tako i na meunarodnom planu, preduzete su odreene mere za borbu protiv ove nezeljene pojave. U okviru EU, devedesetih godina XX veka sacinjen je Kodeks ponasanja za oporezivanje poslovne aktivnosti, kao najrelevantniji dokument cije principe treba primenjivati u borbi protiv nepravicnih poreskih rezima. Iako je u pitanju akt koji

156

Strani pravni zivot 2/2009

nije pravno obavezujui i ne sadrzi pravne sankcije, ipak su njime drzave-clanice Unije preuzele odgovarajue politicke obaveze, a to znaci i politicko sankcionisanje u slucaju nepostovanja odredbi Kodeksa. S druge strane, na meunarodnom planu, znacajni koraci preduzeti su od strane OECD-a, koja je zapocela poseban Projekat o nepravicnim poreskim rezimima, u okviru koga je poseban akcenat stavila na resavanje problema poreskih rajeva. Od samog iniciranja i ustanovljavanja takozvane «zvanicne» borbe protiv nepravicne poreske konkurencije, i EU i OECD su svoje napore uglavnom usmerile na resavanje problema niskih poreskih stopa, sirokih poreskih osnovica i poreskih rajeva. Meutim, poslednjih godina ove organizacije svoju borbu sve vise usmeravaju na sledea pitanja: razmenu informacija izmeu drzava, uvoenje i primenu pravila o zabrani zloupotrebe prava, pravila o utanjenoj kapitalizaciji i ustanovljavanje zajednicke konsolidovane korporativne poreske osnovice (CCCTB).

Dr Snezana R. Stojanovi, PhD Assistant Professor University of Kragujevac Faculty of Law

HARMFUL TAX COMPETITION IN THE EUROPEAN UNION

The article deals with the issue of harmful tax competition, as a very bad phenomenon related with the globalization of the economic activities, and searching for the most adequate measures to prevent its appearance. I take into consideration the activities of the European Commission and the OECD, from nineteens till nowadays and measures that each of these organizations have taken to prevent further appearance of harmful tax practices and to lessen bad consequences of their existence. Key words: harmful tax competition; companies; European Union; European Commission; OECD; Code of Conduct; Project on harmful tax practices; tax rates; tax base; income; tax avoidance; abuse of rights; common consolidated corporate tax base

Dr Snezana R. Stojanovi · NEPRAVICNA PORESKA KONKURENCIJA U EVROPSKOJ UNIJI

157

KORISENI IZVORI

1) Abeele, Michael Vaden, «Tax Competition within Europe», speech given on the annual conference of the Foundation for Fiscal Studies: Irish Corporation Tax: Fair or Foul?, Dublin, Irleand, 1.10.1999; Aldestam, Mona, EC State Aid Rules Applied to Taxes ­ An Analysis of the Selectivity Criterion, Författaren och Iustus Förlag AB, Uppsala, 2005; BusinessEurope Task Force on CCCTB, Comments on Document CCCTB/WP/047: Common Consolidated Corporate Tax Base Working Group ­ Sharing Mechanism, 8 March, 2006; Commission Non-Paper to informal EFOFIN Council, 10 and 11 September 2004: A Common Comsolidated EU Corporate Tax Base, 7 July 2004; Commission notice on the application of the State aid rules to measures relating to direct business taxation, Official Journal of the European Communities, C 384, 10.12.1998; Commission of the European Communities, Communication from the Commission to the Council and the European Parliament: A Package to Tackle Harmful Tax Competition in the European Union, Brussels, 05.11.1997, COM(97) 564 final; Commission of the European Communities, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council and the European Economic and Social Committee: Implementing the Community Programme for Improved Growth and Employment and the Enchanced Competitiveness of EU Business: Further Progress during 2006 and Next Steps towards a Proposal on the Common Consolidated Corporate Tax Base (CCCTB), Brussels, 2.5.2007, COM(2007)223 final; Commission of the European Communities, Conclusions and Recommendations of the Committee of Independent Experts on Company Taxation (Ruding Report), Luxembourg, 1992; Council Conclusions of the ECOFIN Council Meeting on 1 December 1997 concerning Taxation Policy (98/C 2/01), Information, Official Journal of the European Communities,C 2, 6.1.1998;

2) 3)

4) 5)

6)

7)

8)

9)

10) Devereux, Michael, "The Ruding Committee Report: An Economic Assessment", Fiscal Studies, Vol. 13, No. 2, 1999, pp. 96-107; 11) European Commission, Direct Taxation: Communication on the Application of Antiabuse Measures within the EU and in relation to Third Countries ­ Frequently Asked Questions, MEMO/07/558, Brussels, 10 December 2007; 12) European Commission, Direct Taxation: Communication on the Application of Antiabuse Measures within the EU and in relation to Third Countries ­ Frequently Asked Questions, MEMO/07/558, Brussels, 10 December 2007; European Commission, Guidelines on National Regional Aid, Official Journal of the European Union, C 74, 10.3.1998;

158

Strani pravni zivot 2/2009

13) http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/company_tax/common_tax_ base/index_en.htm; 14) Kiekebeld, Ben J., Harmful Tax Competition in the European Union, Code of Conduct, Countermeasures and EU Law, Kluwer, Foundation for European fiscal studies, Erasmus University, Rotterdam, 2004; 15) Liebman, Howard M., The EU Code of Conduct vs. the Prohibition Against "State Aid", ABA Fall Meeting, Section of International Law and Practice, October 16, 2003, Brussels, Belgium; 16) Mors, Matthias, "Tax Competition in Europe ­ an EU Perspective" in Wolfgang Schön (editor), Tax Competition in Europe, IBFD, Amsterdam, 2003, pp. 133-152; 17) Mors, Matthias, The Common Consolidated Tax Base (CCCTB): Trojan Horse or Completion of the Single Market?, Institute of European Affairs, Dublin, 28 June 2006; 18) Nijkamp, Heleen, "Landmark Agreement on EU Tax Package: New Guidelines Stretch Scope of EU Code of Conduct", EC Tax Review, 2001-3, pp. 147-154; 19) OECD, Consolidated Application Note: Guidance in Applying the 1998 Report to Preferential Tax Regimes, Paris, 1998; 20) OECD, Harmful tax Competition: An Emerging Global Issue, Paris, April 1998; 21) Pinto, Carlo, Tax Competition and EU Law, EUCOTAX Sries on European Taxation, Kluwer Law International, The Hague-London-New York, 2003; 22) Schön, Wolfgang (editor), Tax Competition in Europe, IBFD, Amsterdam, 2003; 23) Schön, Wolfgang, "Playing Different Games? Regulatory Competition in Tax and Company Law Compared", Common Market Law Review, Vol. 42, 2005, pp. 331-365; 24) Schön, Wolfgang, ,,Abuse of Rights and European Tax Law" in John Avery Jones, Peter Harris and David Oliver (editors), Comparative Perspectives on Revenue Law: Essays in of John Tiley, Cambridge University Press, Cambridge, 2008 pp. 75-98; 25) Schön, Wolfgang, ,,Tax Competition in Europe ­ General Report" in Wolfgang Schön (editor), Tax Competition in Europe, IBFD, Amsterdam, 2003, pp. 1-42; 26) Schön, Wolfgang, ,,Taxation and State Aid Law in the European Union", Common Market Law Review, 1999, Vol. 36, pp. 911-936; 27) Teather, Richard, The Benefits of Tax Competition, The Institute of Economic Affairs, Westminster, London, UK, 2005.

159 Prof. dr Dragan Jovasevi Pravni fakultet u Nisu

PORESKA UTAJA U UPOREDNOM KRIVICNOM ZAKONODAVSTVU

Za svaku drzavu je od posebnog znacaja uredno, blagovremeno i efikasno ostvarivanje i realizacija poreskog sistema. Izbegavanjem poreske obaveze u potpunosti ili delimicno ili neblagovremenim izvrsavanjem utvrenih obaveza po osnovu poreskih davanja i drugih davanja u vidu doprinosa i sl. ne samo da se krse zakonski propisi, ve se i uzrokuju nedozvoljene posledice ili protivpravna stanja. Te posledice se u prvom redu manifestuju u nepotpunom ostvarivanju poreskih planova i bilansa, a s druge strane se time u znatnoj meri utice na zadovoljavanje opste drustvenih potreba i funkcionisanje drzavnih funkcija na raznim nivoima. Stoga sva savremena krivicna zakonodavstva predviaju sistem poreskih krivicnih dela i sankcije za njihove ucinioce. Medju ovim krivicnim delima se po svom znacaju izdvaja poreska utaja, kao osnovno fiskalno krivicno delo u savremenom krivicnom zakonodavstvu o cijim karakteristikama i obelezjima govori i ovaj rad. KLJUCNE RECI : fiskalni sistem, porez, utaja, izbegavanje plaanja, zakon, krivicno delo, kazna

1. UVODNA RAZMATRANJA Funkcionisanje i razvitak svake drustvene zajednice od pamtiveka do danas, pa tako i nase zemlje vezan je u prvom redu za sistemsko ostvarivanje postavljenih ciljeva i zadataka koji su utvreni ustavnim resenjima (ili aktima najvisih organa vlasti). Za blagovremeno, kvalitetno i efikasno ostvarivanje postavljenih ciljeva i zadataka i to bilo u okviru drzavnih funkcija ili u okviru funkcija koje su potpuno ili delimicno prenete drugim organima (pokrajini, gradu ili opstini) neophodno su potrebna odreena materijalna sredstva i to bilo da se ta sredstva traze direktno radi izvrsavanja odreenih drzavnih funkcija ili da se delom prenose drugim organima kojima je zapravo i preneto, povereno obavljanje ovakvih poslova. Prakticno se citav sistem

160

Strani pravni zivot 2/2009

finansiranja drzavnih funkcija i obezbeuje preko i posredstvom drzavnog ili javnog budzeta ili budzeta teritorijalne autonomije ili budzeta lokalne samouprave. Ceo taj sistem finansiranja predstavlja prilicno slozen sistem koji u sebe ukljucuje: sistem javnih prihoda, sistem javnih rashoda i fiskalni sistem. U ostvarivanju ovih sistemskih zadataka na finansiranju celokupnih opste drustvenih potreba po svom znacaju i karakteristikama se izdvaja fiskalni ili poreski sistem1. On izmedju ostalog ima sledee ciljeve : 1) obezbeenje socijalne sigurnosti, 2) urednost u raspodeli plata, 3) otklanjanje nasleenih dispariteta i 4) maksimalno mogua stednja. Danas fiskalni sistem Republike Srbije cine dve vrste javnih prihoda.To su : 1) porez2 (javni prihodi koje naplauje Poreska uprava) i 2) sporedna poreska davanja (u koje spadaju novcane kazne, kamate po osnovu dospelog, a neplaenog poreza i troskovi prinudne naplate poreza ). Pored poreza, sistem javnih prihoda cine i takse i naknade. Kao takse zakonom se mogu uvesti samo sledei izvori prihoda i to : 1) administrativne takse, 2) sudske takse, 3) komunalne takse i 4) 4. registracione takse3 . Takoe se zakonom mogu uvesti i odreene vrste naknada po osnovu korisenja odreenih dobara od opsteg interesa. Te naknade mogu biti sledee: 1. naknade za korisenje voda, 2. naknade za korisenje suma, 3. naknade za korisenje puteva, 4. naknade za korisenje zemljista, 5. naknade za korisenje prirodnog lekovitog faktora i 6. naknade za korisenje rudnog blaga. U sistem javnih prihoda ubrajaju se i doprinosi za socijalno osiguranje4. Oni se plaaju iz licnih primanja i drugih prihoda osiguranika i na isplaena licna primanja. U doprinose za socijalno osiguranje takoe spadaju: 1. doprinos za penzijsko i invalidsko osiguranje, 2. doprinos za zdravstveno osiguranje i 3. doprinos za osiguranje za slucaj nezaposlenosti.

M.Anelkovi, D. Jovasevi, Izbegavanje plaanja poreza, Nis, 2006. godine, str. 145-164 2 V. Cavi, Porez na dodatu vrednost, Izbor sudske prakse, Beograd, broj 11/2007. godine, str. 18-25 3 Novi propisi iz oblasti javnih finansija Republike Srbije, Sluzbeni glasnik, Beograd, 2003. godine,knjiga 1,2 i 3. 4 P. Mihajlovi, Novi zakon o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje, Izbor sudske prakse, Beograd, broj 12/2004. godine, str.14-17

1

Prof. dr Dragan Jovasevi · PORESKA UTAJA U UPOREDNOM KRIVICNOM ZAKONODAVSTVU

161

Dakle, u Republici Srbiji danas se sistem javnih prihoda zasniva prakticno na fiskalnom sistemu ciji su osnovni izvori prihoda5 : porezi, takse, naknade i doprinosi6. Meu svim izvorima javnih prihoda najvei znacaj i ulogu imaju porezi7. Oni prakticno predstavljaju i najvei deo javnih prihoda (cine cak 95% republickog budzeta). To znaci da je poreski sistem i najznacajniji i najrazvijeniji i najrazueniji deo fiskalnog sistema nase zemlje. On zahvata prihode od privrede i od stanovnistva sto znaci da poreski obveznik koji je olicen u jednom licu (pravnom ili fizickom ili preduzetniku) moze da plaa (da bude obveznik) i vise vrsta razlicitih poreza. No, u regulisanju poreskog sistema i njegovom funkcionisanju nisu samo od znacaja porezi (njihove vrste, obveznost, rokovi dospelosti), ve jos vise i poreski podsticaji (u vidu osloboenja i olaksica). IZBEGAVANJE PLAANJA POREZA Porez tako predstavlja8 doprinos koji graani uplauju drzavi, lokalnoj zajednici (opstini) ili drugim javnim telima radi pokria rashoda za njihovu delatnost ili radi naknade za korisenje odreenih usluga (komunalnih i sl.). On se uvek utvruje zakonom i po svojoj funkciji predstavlja osnovni izvor budzeta drzave. Drugim recima, porez predstavlja instrument javnih prihoda kojim drzava od subjekata pod njenom poreskom vlasu prinudno uzima novcana sredstva bez neposredne protivcinidbe, neposredno protivusluge u svrhu pokrivanja svojih finansijskih potreba ali i radi postizanja drugih prvenstveno ekonomskih i socijalnih ciljeva9 . Ovo pravo odnosno ovlasenje drzave da uvodi, utvruje, razrezuje i naplauje poreze (poreska jurisdikcija ili subjektivno poresko pravo drzave) predstavlja jedan, ali bitan atribut njenog suvereniteta10. Plaanje poreza

B. Raicevi, Izmene propisa iz oblasti javnih prihoda u Republici Srbiji, Izbor sudske prakse, Beograd, broj 5/1996. godine, str. 5-8 6 Z. Albaneze, Doprinosi za socijalno osiguranje i novine u njihovom obracunu, Izbor sudske prakse, Beograd, broj 3/1999. godine, str.5-9 7 Z. Albaneze, Pojam, vrste i oporezivanje prihoda od kapitala, Izbor sudske prakse, Beograd, broj 11/1998. godine, str. 60-63 8 grupa autora, Leksikon jugoslovenskog leksikografskog zavoda, Zagreb, 1974. godine,str.778 9 grupa autora Ekonomika oporezivanja i poresko pravo, Beograd,1996. godine,str.3 10 M. Stankovi, Poreska utocista u svetu, Izbor sudske prakse, Beograd, broj 6/1993. godine, str.80-82

5

162

Strani pravni zivot 2/2009

omoguava da se zajednicki zivot ljudi u odreenoj drzavi nesmetano odvija. U gotovo svim savremenim drzavnim organizacijama politicku vezu same drzave i njenih podanika, dakle njenih drzavljana sve vise potiskuje ekonomska povezanost drzave i poreskih obveznika koji su oliceni u podanicima te iste drzave11 . Od kolikog je znacaja uredno, blagovremeno i efikasno ostvarivanje i realizacija poreskog sistema za celokupno funkcionisanje i ostvarivanje svih drustvenih-drzavnih funkcija govori i cinjenica da je najvisim pravnim aktima predvidjena duznost svih i svakog (dakle i fizickih i pravnih lica) da pod jednakim uslovima i srazmerno svojim materijalnim mogunostima doprinose zadovoljavanju opstih drustvenih potreba. Izbegavanjem ove obaveze u potpunosti ili delimicno ili neblagovremenim izvrsavanjem utvrenih obaveza po osnovu poreskih davanja i drugih davanja u vidu doprinosa i sl. ne samo da se krse zakonski propisi ve se i uzrokuju nedozvoljene posledice ili protivpravna stanja12. Te posledice se u prvom redu manifestuju u nepotpunom ostvarivanju poreskih planova i bilansa, a s druge strane se time u znatnoj meri utice na zadovoljavanje opste drustvenih potreba i funkcionisanje drzavnih funkcija na raznim nivoima. No, krsenjem ovih poreskih propisa se takoe ostvaruju i kaznjiva, zabranjena ponasanja. Naime, u laksim slucajevima krsenja ili izbegavanja poreskih obaveza u skladu za usvojenim zakonskim resenjima radi se o poreskim prekrsajima fizickih lica, preduzetnika, pravnih lica i odgovornih lica u pravnim licima. Za ovu vrstu delikata propisane su prekrsajne kazne i zastitne mere koje u zakonom propisanom postupku izricu i izvrsavaju nadlezni organi uprave (poreski organi)13. No, u tezim slucajevima izbegavanja i krsenja ovih obaveza postoje poreska krivicna dela za koja se uciniocu - fizickom licu izrice od strane suda u zakonom propisanom krivicnom postupku kazna (zatvor ili novcana kazna) i mere bezbednosti odnosno druge vrste krivicnih sankcija14.

E. Allix, La condition des etrangers au point de vue fiscal, Racueil des Cours Academie de Droit international e la Haye,Vol. 61,1937. godine,str.559 12 D. Klepi, Finansijska nedisciplina, Izbor sudske prakse, Beograd, broj 12/1998. godine, str.5-9 13 Z. Mari, Kaznene odredbe i Zakonu o porezu na dodatu vrednost Srbije i Crne Gore, Izbor sudske prakse, Beograd, broj 3/2005. godine, str.26-27 14 M.Krileti, Porezna, carinska i kaznena djela pranja novca prema novom kaznenom zakonodavstvu, Pravo i Porezi, Zagreb, broj 1/1998. godine, str. 48-52

11

Prof. dr Dragan Jovasevi · PORESKA UTAJA U UPOREDNOM KRIVICNOM ZAKONODAVSTVU

163

Poreska krivicna dela u prvom redu poreska utaja, razliciti oblici izbegavanja ili neplaanja poreza i drugih dazbina (poreska evazija) kao sto smo ve rekli predstavljaju stara krivicna dela koja su imanentna svim drzavama i oblicima drustvene organizacije od najstarijih vremena do danas. Ova su krivicna dela sastavni deo svih savremenih krivicno pravnih sistema koji kroz propisivanje krivicne odgovornosti i krivicnih sankcija za ucinioce protivpravnih ponasanja pokusavaju zastititi najznacajnija drustvena dobra i vrednosti. Na to ukazuje i cinjenica da se drzave svim raspolozivim sredstvima moraju suprotstavljati nacinima i oblicima ugrozavanja njenih osnova, pri cemu sigurno porezi i fiskalni sistem uopste predstavljaju ekonomsku osnovu ili stub svake drzavne organizacije15. Stoga emo na ovom mestu dati prikaz nekoliko nama dostupnih zakonodavnih resenja inkriminacija poreskih krivicnih dela (s tim sto se ova dela javljaju pod razlicitim nazivima i sa razlicitom sadrzinom). Obradili smo neka zakonodavstva koja sadrze najkarakteristicnija resenja ili pak ona zakonodavstva zemalja koje se nalaze u nasem okruzenju ili pak ona zakonodavstva gde su doneti u poslednje vreme novi propisi sto bi sve tezilo aktuelnosti posmatrane teme. KRIVICNI ZAKONIK ALBANIJE Krivicni zakonik Republike Albanije16 predvidja samo jedno poresko krivicno delo u cl.181. Ovo delo nosi naslov : `'Neplaanje poreza''. Delo se sastoji u neplaanju, bez opravdanog razloga, poreza ili druge dazbine na vreme kada to zakon nalaze od strane lica koje je ranije ve bilo administrativno (prekrsajno) kaznjavano iako je bilo sposobno (u mogunosti) da to plati. Objekt radnje ovog krivicnog dela jesu porezi, ali i druge javne dazbine. Radnja izvrsenja se sastoji u neopravdanom neplaanju poreza na nacin i u vreme kako je to zakonom odredjeno. No, zakon za postojanje dela trazi da je ucinilac bio u mogunosti da plati utvrdjeni iznos javnih dazbina. I drugo, potrebno je da se radi o licu koje je ranije ve kaznjavano zbog nekog poreskog prekrsaja. Dakle, kao ucinilac dela se moze

15 D. Weber, Tax Avoidance and he EU Treaty Freedoms, Hague, 2005. godine, str.56-

72

16

Criminal code of the Republik of Albania, Tirana, 2000. godine

164

Strani pravni zivot 2/2009

javiti samo lice koje ima posebna zakonom odredjena svojstva, a to je da se radi o recidivisti, povratniku, licu koje ima sklonost ka neplaanju ili izbegavanju plaanja poreza. Za ovo je delo propisana novcana kazna ili kazna zatvora do tri godine17. KRIVICNI ZAKONI BOSNE I HERCEGOVINE U Republici Bosni i Hercegovini kao meunarodnopravnom subjektu na snazi su cetiri krivicna zakona18. To su : Krivicni zakon Federacije Bosne i Hercegovine (KZ FBIH)19, Krivicni zakon Republike Srpske (KZ RS)20 , Krivicni zakon Brcko Distrikta Bosne i Hercegovine (KZ BD BIH)21 i Krivicni zakon Bosne i Hercegovine (KZ BIH)22 koji je proglasio Visoki predstavnik UN Pedi Esdaun. U krivicnom pravu Bosne i Hercegovine, poreska utaja (ili utaja poreza i doprinosa u KZ RS) kao osnovno fiskalno krivicno delo je predvidjena u glavi osamnaest, u grupi krivicnih dela protiv privrede, jedinstva trzista odnosno krivicnih dela iz oblasti carine, u cl. 210. Krivicnog zakona Bosne i Hercegovine, odnosno u grupi krivicnih dela iz oblasti poreza u ostalim krivicnim zakonima i to : u glavi dvadeset drugoj, u cl. 273. Krivicnog zakona Federacije Bosne i Hercegovine, u glavi dvadeset drugoj, u cl. 267. Krivicnog zakoan Brcko Distrikt Bosne i Hercegovine i u glavi dvadeset cetvrtoj, u cl. 287. Krivicnog zakona Republike Srpske23. Delo se sastoji u izbegavanju plaanja davanja propisanih poreskim zakonodavstvom Bosne i Hercegovine ili doprinosa socijalnog osiguranja neD. Jovasevi, M. Gaji Glamoclija, Poreska utaja ­ oblici ispoljavanja i mere suzbijanja, Beograd, 2008. godine ,str.214-231 18 B. Petrovi, D. Jovasevi, Krivicno pravo 2, Krivicno pravo, Posebni dio, Sarajevo, 2006. godine, str.83-84 19 Krivicni zakon Federacije Bosne i Hercegovine, Sluzbene novine FBIH, Sarajevo,broj 36/2003 20 Sluzbeni glasnik Republike Srpske, Banja Luka, broj 49/2003 21 Sluzbeni glasnik Brcko Distrikta Bosne i Hercegovine, Brcko, broj 10/2003 i 1/2004 22 Sluzbeni glasnik Bosne i Hercegovine, Sarajevo, broj 3/2003 23 M. Hadzimusi, Odgovornost i sankcionisanje subjekata zbog neizvrsenja poreskih obaveza, Pravna misao, Sarajevo, broj 1-2/2005. godine, str. 51-53

17

Prof. dr Dragan Jovasevi · PORESKA UTAJA U UPOREDNOM KRIVICNOM ZAKONODAVSTVU

165

davanjem zahtevanih podataka ili davanjem laznih podataka o svojim stecenim oporezivim prihodima ili o drugim cinjenicama koje su od uticaja na utvrdjivanje iznosa ovakvih obaveza pri cemu iznos obaveze cije je plaanje na ovaj nacin izbegnuto prelazi iznos od 10.000 KM (konvertibilnih maraka)24. Kod ovog krivicnog dela je objekt zastite fiskalni sistem kao deo sistema javnih prihoda, a objekt napada su davanja (porezi) koja su propisana poreskim zakonodavstvom i doprinosi socijalnog osiguranja. Porez je doprinos koji fizicka i pravna lica (poreski obveznici) uplauju drzavi, lokalnoj zajednici ili drugim javnim telima radi pokria rashoda za njihovu delatnost ili radi naknade za korisenje odredjenih usluga. On se utvrdjuje zakonom. Doprinosi socijalnog osiguranja se plaaju iz prihoda svih zaposlenih lica i njihovih poslodavaca, a sluze za podmirenje potreba po osnovu penzijskog, invalidskog, zdravstvenog i drugih oblika socijalnog osiguranja zaposlenih lica i clanova njihovih porodica odnosno nezaposlenih lica. Radnja izvrsenja ovog krivicnog dela je izbegavanje plaanja davanja koaj su propisana poreskim zakonodavstvom Bosne i Hercegovine25. To se moze uciniti na dva nacina : 1) nedavanjem zahtevanih podataka i 2) davanjem laznih (potpuno ili delimicno) podataka o svojim stecenim oporezivim prihodima i drugim cinjenicama koje se od uticaja na utvrdjivanje iznosa poreske obaveze. Za postojanje dela je od znacaja da visina obaveze cije je plaanje na ovaj nacin izbegnuto prelazi 10.000 KM26. Ucinilac dela moze da bude svako lice, a u pogledu vinosti potreban je direktni umisljaj koji kvalifikuje namera ucinioca da izbegne plaanje propisanih davanja. Za osnovno delo je propisana novcana kazna ili kazna zatvora do tri godine. Delo ima dva teza, kvalifikovana oblika. Prvi tezi oblik za koji je propisana kazna zatvora od jedne do deset godina postoji ako je preduzetom radM. Rakovi, Prakticna primejna zakona o porezu na dodatu vrijednost u Bosni i Hercegovini, Izbor sudske prakse, Beograd, broj 2/2006. godine, str. 64-70 25 Vise : A. Staji, M.Vesovi, Krivicno pravo,Posebni deo, Sarajevo, 1987. godine; S.Horovi, Krivicno pravo, Posebni dio, Mostar, 2002. godine, Z. Tomi, Krivicno pravo, Posebni dio, Sarajevo, 2007. godine 26 B. Petrovi, D. Jovasevi, Krivicno pravo 2, Krivicno pravo posebni dio, op.cit. str.83-84

24

166

Strani pravni zivot 2/2009

njom izvrsenja ucinilac za sebe ili drugog izbegao plaanje obaveze u iznosu koji prelazi 50. 000 KM. Najtezi oblik ovog dela postoji ako iznos obaveze cije je plaanje na ovaj nacin izbegnuto prelazi iznos od 200.000 KM. Za ovo je delo propisana kazna zatvora najmanje tri godine. Drugo poresko krivicno delo prema zakonskim resenjima iz Krivicnog zakona Bosne i Hercegovine predvieno je u cl. 211. pod nazivom:''Neplaanje poreza''. Za ovo je delo propisana novcana kazna ili kazna zatvora do tri godine. Ovo krivicno delo cini lice koje ne plati poreske obaveze u skladu sa poreskim zakonodavstvom Bosne i Hercegovine (bilo da ne plati uopste ili plati u manjem iznosu ili ne plati u zakonom predvienom roku, na nacin i po postupku koji je zakonom ureene). Dakle, ovde je radnja izvrsenja propustanje da se blagovremeno i u odredjenom iznosu uplati u potpunost ili delimicno odredjeni iznos poreske obaveze27. U grupi krivicnih dela iz oblasti poreza, u krivicnom pravu Bosne i Hercegovine pored poreske utaje, predvidjeno je jos nekoliko poreskih krivicnih dela28. To su : 1) lazna poreska prijava predvidjena u cl. 274.KZ FBIH, cl. 268. KZ BD BIH i cl. 288. KZ RS, 2) nepravilno izdvajanje sredstava pravnih lica predvidjeno u cl. 275.KZ FBIH, cl. 269. KZ BD BIH i cl. 292. KZ RS, 3) ponosenje lazne poreske prijave predvidjeno u cl. 276.KZ FBIH, cl. 270. KZ BD BIH i cl. 289. KZ RS, 4) sprecavanje poreskog sluzbenika u obavljanju sluzbene radnje u cl. 277. KZ FBIH, cl. 271. KZ BD BIH i cl. 290. KZ RS i 5) napad na poreskog sluzbenika u obavljanju sluzbene duznosti koje je predvidjeno u cl. 277. KZ FBIH, cl. 272. KZ BD BIH i cl. 290. KZ RS. Sledee poresko krivicno delo je `'Lazna porezna izjava''. Delo se sastoji u izdavanju lazne isprave cije se podnosenje zahteva prema poreskom zakonodavstvu Federacije Bosne i Hercegovine ili u neizdavanju isprave koja se po ovom zakonodavstvu zahteva. Ovde se radi o posebnom, specijalnom obliku falsifikovanja isprave. Objekt zastite je poreska isprava (u smislu izjave volje ili misli nekog lica koja se odnosi na cinjenice i okolnostio od znacaja za utvrivanje poreskih obaveza).

27 O prakticnim oblicima ispoljavanja poreskih krivicnih dela vise : M. Vesovi, Praktikum za krivicno pravo, Posebni dio, Sarajevo, 1981. godine 28 B. Petrovi, D. Jovasevi, Krivicno pravo 2, Krivicno pravo posebni dio, op.cit.str. 83-84

Prof. dr Dragan Jovasevi · PORESKA UTAJA U UPOREDNOM KRIVICNOM ZAKONODAVSTVU

167

Radnja izvrsenja je dvojako alternativno odreena : kao izdavanje lazne, dakle neistinite isprave (koja moze biti neistinita u potpunosti ili delimicno) i kao neizdavanje isprave koja se po odredbama poreskog zakonodavstva trazi. Za ovo je delo propisana novcana kazna ili kazna zatvora do jedne godine. Tezi oblik ovog dela za koji je propisana novcana kazna ili kazna zatvora do tri godine postoji u slucaju kada je radnja izvrsenja u bilo kom obliku preduzeta u odnosu na vei broj isprava ili ako je nastupila posledica u vidu ugrozavanja naplate veeg iznosa javnog prihoda. Poresko krivicno delo pod nazivom:''Nepravilno izdvajanje sredstava pravnih lica'' cini cini odgovorno lice u pravnom licu koje je po propisima poreskog zakonodavstva odgovorno za proreske obaveze (utvrivanje, naplatu i izvrsenje) a koje je odobri izdvajanje sredstava pravnog lica u druge svrhe, a ne za plaanje poreskih obaveza pravnog lica cime je prouzrokovanna nesposobnost tog lica za blagovremeno podmirenje poreskih obaveza29. Radnja izvrsenja je odobravanje izdvajanja sredstava u pravnom licu u druge svrhe, a ne za izmirenje poreskih obaveza tog pravnog lica. Ovde se zapravo radi o specificnom nacinu izbegavanja poreskih i drugih javnopravnih obaveza prema drzavi namernim umanjenjem sredstava pravnog lica. Za postojanje dela je bitno da je usled preduzete radnje izvrsenja nastupila posledica ­ nesposobnost pravnog lica da blagovremeno podmiruje poreske obaveze. Ucinilac dela moze da bude samo odgovorno lice u pravnom licu i to ono koje je prema svom opisu poslova i radnih zadataka upravo odgovorno za blagovremeno, efikasno, kvalitetno i potpuno izmirenje poreskih obaveza pravnog lica. Za ovo je krivicno delo propisana novcana kazna ili kazna zatvora do tri godine. ''Podnosenje lazne porezne prijave'' se sastoji u dostavljanu poreskom organu lazne prijave ili drugog laznog podatka cije se podnosenje zahteva po propisima poreskog zakonodavstva. I ovo krivicno delo predstavlja poseban, specifican nacin izbegavanja plaanja poreza i drugih davanja propisanih poreskim zakonodavstvom i to

M. Vesovi, Problematika blanketnih krivicnih dela na stetu drustvene imovine, Pravna misao, Sarajevo, broj 9-10/1981. godine, str.30-38

29

168

Strani pravni zivot 2/2009

putem podnosenja lazne poreske prijave ili drugog laznog podatka. Najcese se ova radnja izvrsenja ostvaruje upravo posredstvom falsifikovane, dakle krivotvorene, neistinite isprave, a koja je od znacaja za utvrivanje i naplatu poreza i drugih propisanih davanja. Bitno je za postojanje dela da propisana prijava ili drugi potrebni podaci nisu dostavljeni nadleznom poreskom organu uopste ili u ostavljenom, blagovremenom roku. Za ovo je krivicno delo proopisana novcana kazna ili kazna zatvora do tri godine. Poslednja dva krivicna dela iz grupe dela u oblasti poreza30 ne predstavljaju zapravo fiskalna krivicna dela, ali ih je zakonodavac na ovo mesto sistematizovao jer se i njihovim izvrsenjem ugrozava efikasno, kvalitetno, zakonito i blagovremeno funkcionisanje fiskalnog (poreskog) sistema zemlje31. Prvo delo ove vrste je `'Sprecavanje poreskog sluzbenika u obavljanju sluzbene radnje''. Ovo je poseban oblik krivicnog dela sprecavanja ili protivstajanja sluzbenog lica u vrsenju sluzbene radnje s tim sto je pasivni subjekt u ovom slucaju ­ poreski sluzbenik, sluzbenik poreske uprave. Delo se sastoji u sprecavanju ili nastojanju sprecavanja poreskog sluzbenika upotrebom sile ili pretnjom da e se sila upotrebiti ili u prisiljavanju ili nastojanju da se prisili na isti nacin poreski sluzbenik da sluzbenu funkciju ne obavi. Objekt zastite je sluzbena duznost, njeno zakonito, efikasno, kvalitetno i blagovremeno obavljanje od strane poreskih sluzbenika. S obzirom na radnju izvrsenja, delo ima dva osnovna oblika ispoljavanja : 1) sprecavanje upotrebom sile ili pretnjom da e se sila upotrebiti poreskog sluzbenika u obavljanju sluzbene duznosti i 2) prisiljavanje poreskog sluzbenika da ne obavi sluzbenu funkciju. Radnja izvrsenja se dakle moze javiti u vidu sledeih delatnosti : sprecavanju ili nastojanju da se spreci poreski sluzbenik u obavljanju sluzbene duznosti i prisiljavanju ili nastojanju da se prisili poreski sluzbenik da ne obavi sluzbenu funkciju. Za postojanje dela bitno da se radnja izvrsenja preduzme na odreeni, zakonom predvieni nacin ­ upotrebom sile ili pretnjom da e se sila neposredno upotrebiti.

T. Tanovi, Prevencija drustveno opasnih djela na stetu drustvene imovine, Pravna misao, Sarajevo, broj 9-10/1981. godine, str. 39-47 31 M. Sueska, Zakon o sistemu indirektnog oporezivanja kao vid generalne prevencije kriminaliteta u oblasti poreskog i carinskog sistema, Kriminalisticke teme, Sarajevo, broj 3-4/2004. godine, str. 367-376

30

Prof. dr Dragan Jovasevi · PORESKA UTAJA U UPOREDNOM KRIVICNOM ZAKONODAVSTVU

169

Ucinilac dela moze da bude svako lice, a pasivni subjekt je poreski sluzbenik u obavljanju sluzbene duznosti. Za osnovno delo je propisana kazna zatvora od tri meseca do tri godine. Tezi , kvalifikovani oblik ovog krivicnog dela za koji je propisana kazna zatvora od sest meseci do tri godine postoji kada je radnja izvrsenja preduzeta uvredom, zlostavom ili pretnjom upotrebe oruzja ili ako je usled preduzete sile kao nacina izvrsenja dela nastupila laka telesna povreda poreskog sluzbvenika. Dakle, ovde se kao kvalifikatorne okolnosti javljaju : nacin preduzimanja radnje i obim i intenzitet prouzrokovane posledice. Privilegovani oblik ovog dela za koji se ucinilac moze u potpunosti osloboditi od u zakonu propisane kazne postoji u slucaju kada je ucinilac dela u bilo kom obliku ispoljavanja bio izazvan protivzakonitim ili grubim postupanjem poreskog sluzbenika . Poslednje `'poresko'' krivicno delo u pravnom sistemu Bosne i Hercegovine32 nosi naziv:''Napad na poreskog sluzbenika u obavljanju sluzbene duznosrti''. I ovde se radi o posebnom obliku ugrozavanja zakontog, efikasnog, kvalitetnog i blagovremenog obavljanja sluzbene duznosti od strane sluzbenog lica gde je svojstvo pasivnog subjekta ­ poreski sluzbenik ili drugo lice koje mu pomaze u otkrivanju i istrazi poreskih delikata, elemenat bia krivicnog dela. Delo se sastoji u napadu ili ozbiljnoj pretnji napadom poreskom sluzbeniku ili prema licu koje pomaze poreskom sluzbeniku u otkrivanju i istrazi povrede poreskih propisa Bosne i Hercegovine. Objekt zastite je sluzbena duznost poreskih sluzbenika u obavljanju poslova otkrivanja i istrage krsenja poreskih propisa. Radnja izvrsenja je dvojako alternativno odreena : napad i ozbiljna pretnja napadom. Napad je delanost kojom se ugrozava zivot ili telesni integritet pasivnog subjekta. Bitno da je ova radnja preduzeta u odnosu na odreenog pasivnog subjekta - poreskog sluzbenika ili drugog lica koje ovome pomaze u otkrivanju i istrazi poreskih delikata. Ucinilac dela moze da bude svako lice. Za ovo je delo propisana kazna zatvora od tri meseca do tri godine. Delo ima dva teza, kvalifikovana oblika ispoljavanja . Prvi tezi oblik za koji je propisana kazna zatvora od sest meseci do pet godina postoji u dva slucaja : ako je pasivnom subjektu pri preduzimanju radnje izvrsenja preeno upotrebom oruzja ili ako je pasivnom subjektu naneta laka telesna povreda.

32 M. Babi, Reforma posebnog dijela Krivicnog zakona Republike Srpske, Godisnjak

Pravnog fakulteta u Banja Luci,Banaj Luka, broj 23/1999. godine, str. 13-23

170

Strani pravni zivot 2/2009

Drugi tezi oblik postoji u slucaju nanosenja teske telesne povrede pasivnom subjektu kao rezultat preduzete radnje izvrsenja napada. Za ovo je delo propisana kazna zatvora od jedne do deset godina. KRIVICNI ZAKON BUGARSKE Krivicni zakon Bugarske33 donet je 1968, godine s tim sto je danas na snazi sa nizom izmena i dopuna od kojih su najznacajnije novele donete 1982, 1993. i 1997. godine. Ovaj zakon u grupi krivicnih dela protiv poreskog sistema predvia nekoliko oblika i vidova ispoljavanja krivicnih dela kojima se povreuju ili ugrozavaju porezi i fiskalni sistem uopste. U cl. 255. krivicnog zakona Bugarske predvieno je krivicno delo koje se sastoji u izbegavanju plaanja poreskih zaduzenja u veem obimu nepredavanjem deklaracije koju je ucinilac obavezan da preda na osnovu zakona ili u davanju laznih podataka ili prikrivanju pravih podataka u podnetoj deklaraciji. Ovo se delo dakle sastoji u izbegavanju plaanja poreskih zaduzenja u veem obimu. Koji je to vei obim predstavlja fakticko pitanje koje u svakom konkretnom slucaju resava sudsko vee. Bitno je da je ova radnja preduzeta na jedan od zakonom alternativno predvienih nacina: 1) nepredajom deklaracije kada je takva predaja obavezna po slovu zakona, 2) unosenjem u deklaraciju neistinitih, dakle laznih podataka i 3) prikrivanju (preutkivanju) istinitih podataka i cinjenica u predatoj deklaraciji. Dakle, radnja izvrsenja moze da se ispolji u necinjenju ili u cinjenju. Za ovo delo propisana je kazna zatvora do tri godine i novcana kazna (kumulativno) do 500.000 leva. No, sam je zakonodavac predvideo iz kriminalno politickih razloga mogunost da se ucinilac ovog dela kazni pod uslovom da je do okoncanja istrage u prvostepenom krivicnom postupku uplatio u budzet neprijavljeno odnosno utajeno poresko zaduzenje, zajedno sa kamatom i drugim troskovima koji su proizasli iz njegovog stetnog ponasanja novcano do 2 miliona leva. U cl. 256. krivicnog zakona Bugarske predvieno je krivicno delo koje cini lice koje cini lice koje u nameri da spreci utvrivanje poreskih zaduzenja u veem obimu vodi neistinito racunovodstvo i sastavlja lazne, neistinite perio33 I. Nenov, Nakazateljno pravo,Norma, Sofija,2002. godine ; Nakazatelen kodeks s posoceni stari tekstove na izmenenite clenove, Sofija, 1998. godine

Prof. dr Dragan Jovasevi · PORESKA UTAJA U UPOREDNOM KRIVICNOM ZAKONODAVSTVU

171

dicne izvestaje ili pak koristi racunska dokumenta neistinite sadrzine. Dakle, za postojanje ovog dela potrebno je da ucinilac sastavlja (sacinjava do tada nepostojea ili prepravlja, preinacuje postojea) racunska dokumenta ili izvestaje ili da ih upotrebljava. Pri tome na strani ucinioca dela moraju da postoje dva subjektivna elementa. Prvo to je svest o tome da se radi upravo o neistinitim, dakle laznim racunovodstvenim iskazima, izvestajima ili racunskim dokumentima i drugo, ucinilac i pored toga ih upotrebljava u nameri da spreci utvrivanje poreskih zaduzenja bilo u potpunosti ili delimicno. Za ovo delo propisana je kazna zatvora od jedne do pet godina i novcana kazna od 1.000.000 do 5.000.000 leva. No, i krivicno delo izbegavanja plaanja poreskih zaduzenja (iz cl. 255. KZ) i krivicno delo sprecavanja utvrivanja poreskih zaduzenja (iz cl. 256. KZ) imaju svoj tezi, kvalifikovani odnosno laksi, privilegovani oblik. Istina ovi su oblici predvieni u posebnoj zakonskoj odredbi - cl. 257. Bugarskog krivicnog zakona34. Prema ovoj zakonskoj odredbi teze delo za koje se ucinilac moze kazniti zatvorom od dve do deset godina i novcanom kaznom od 5.000.000 do 20.000.000 leva postoji kada su poreska zaduzenja i druge propisane poreske obaveze utajene (dakle kada je izbegnuto njihovo plaanje i utvrivanje na jedan od alternativno zakonom predvienih nacina) u izuzetno velikom obimu (koji je to izuzetno veliki obim u svakom slucaju predstavlja fakticko pitanje za sudsko vee) ili kada je delo u ma kom od navedenih oblika izvrseno uz ucese ili pomo sluzbenika poreske uprave ili poreskog organa ili pak diplomiranog strucnjaka - racunovoe. Ovde je dakle svojstvo izvrsioca dela ili saizvrsioca odnosno saucesnika u drugom vidu kvalifikatorna okolnost za koju zakon predvia teze kaznjavanje. No, i u ovom slucaju sam je zakonodavac iz kriminalno politickih razloga predvideo mogunost blazeg kaznjavanja - kaznu zatvora do tri godine i novcanu kaznu do 10.000.000 leva ako je ucinilac dela do okoncanja istrage u prvostepenom krivicnom postupku u korist budzeta uplatio iznos neprijavljene, utajene ili izbegnute obaveze poreskog zaduzenja sa kamatom i drugim troskovima koji su iz toga proizasli. Privilegovani ili laksi oblik krivicnih dela iz cl. 255. i 256. krivicnog zakona Bugarske postoji u slucaju ako je radnja izvrsenja u ma kom od navedenih oblika preduzeta u manje vaznim slucajevima. Koji su to manje vazni slucaje34

D.Jovasevi, T. Hasimbegovi, Poreska utaja, Beograd, 2001. godine, str. 89-101

172

Strani pravni zivot 2/2009

vi utvrivanja i plaanja poreskih zaduzenja ili poreskih obaveza fakticko je pitanje o kome svoju ocenu u svakom konkretnom slucaju daje sudsko vee na bazi svih relevantnih cinjenica i okolnosti. Za ovo delo uciniocu se moze izrei samo novcana kazna u iznosu do visine dvostrukog iznosa utajenih ili izbegnutih poreskih zaduzenja i drugih poreskih obaveza. U cl. 258. Bugarski krivicni zakon predvia krivicno delo sprecavanja poreskog organa da izvrsi svoju sluzbenu duznost. Ovde se prakticno radi o sprecavanju sluzbenog lica u preduzimanju sluzbene radnje. naime, za postojanje ovog dela potrebno je da ucinilac na protivzakoniti nacin sprecava (ometa ili onemoguava) sluzbeno lice poreske uprave ili poreskog organa da u potpunosti, kvalitetno, efikasno ili blagovremeno izvrsi svoju zakonsku obavezu u izvrsenju sluzbene duznosti. Pri tome za postojanje dela nije potrebno da je sluzbeno lice na ovaj nacin zaista i spreceno u obavljanju svoje zakonite radnje. Za ovo delo propisana je kazna zatvora do tri godine i novcana kazna od 1.000.000 do 2.000.000 leva. Tezi, kvalifikovani oblik ovog krivicnog dela postoji s obzirom na nacin preduzete radnje sprecavanja sluzbenog lica poreskog organa. Naime, za ovo delo za koje je inace propisana kazna zatvora od jedne do sest godina i novcana kazna od 2.000.000 do 5.000.000 leva potrebno je da ucinilac upotrebi prinudu ili pretnju prema sluzbenom licu kako bi ga sprecio u obavljanju zakonito preduzete sluzbene radnje. KRIVICNI ZAKONIK CRNE GORE Krivicni zakonik Republike Crne Gore iz decembra 2003. godine35 u glavi dvadeset treoj, u grupi krivicnih dela protiv platnog prometa i privrednog poslovanja predvidja jedno poresko krivicno delo pod nazivom : `'Utaja poreza i doprinosa'' u cl. 264. Delo cini lice koje u nameri da potpuno ili delimicno izbegne plaanje poreza, doprinosa ili drugih propisanih dazbina daje lazne podatke o zakonito stecenim prihodima, predmetima ili drugim cinjenicama koje su od uticaja na utvrdjivanje ovakvih obaveza, ne prijavi zakonito steceni prihod ili predmete odnosno druge cinjenice u slucaju postojanja obavezne prijave ili prikriva podatke na drugi nacin koji se odnose na utvrdjivanje ovakvih oba35 Lj.Lazarevi, B. Vuckovi, V. Vuckovi, Komentar Krivicnog zakonika Cren Gore, Cetinje, 2004. godine, str.659-664

Prof. dr Dragan Jovasevi · PORESKA UTAJA U UPOREDNOM KRIVICNOM ZAKONODAVSTVU

173

veza pri cemu iznos na ovaj nacin izbegnute obaveze prelazi iznos od 1.000 Eura. Objekt zastite je fiskalni sistem, a objekt napada su : porezi, doprinosi (bilo koji) i druge dazbine. Radnja izvrsenja se moze preduzeti sa tri alternativno predvidjene delatnosti : 1) davanje laznih podataka o zakonito stecenim prihodima, predmetima ili drugim cinjenicama koje su od uticaja na utvrdjivanje ovakvih obaveza, 2) neprijavlivanje zakonito stecenih prihoda ili predmeta odnosno drugih cinjenica u slucaju postojanja obavezne prijave i 3) prikrivanje podataka na drugi nacin koji se odnose na utvrdjivanje ovakvih obaveza Za postojanje dela je bitno ispunjenje jos dva elementa : 1) da je radnja izvrsenja u bilo kom obliku preduzeta u odredjenoj nameri ucinioca ­ da na ovaj nacin u potpunosti ili delimicno izbegne plaanje poreza, doprinosa i drugih propisanih dazbina bez obzira da li je ova namera u konkretnom slucaju i realizovana i 2) da visina na ovaj nacin izbegnute obaveze prelazi iznos od 1.000 Eura sto predstavlja objektivni uslov inkriminacije. Za osnovno delo je propisana kumulativna kazna zatvora do tri godine i novcana kazna. Delo ima dva teza oblika pri cemu teze kaznjavanje zavisi od visine izbegnute obaveze plaanja preduzetom radnjom izvrsenja. Ako je na ovaj nacin visina izbegnutog poreza, doprinosa ili drugih propisanih dazbina presla 10.000 Eura, tada postoji prvi tezi oblik ovog dela za koki je propisana kazna zatvora od jedne do sest godian i novcana kazna. Najtezi oblik ovog dela za koji je propisana kazna zatvora od jedne do osam godina i novcana kazna postoji ako je preduzimanjem radnje izvrsenja osnovnog dela utajen iznos poreza ili doprinosa u iznosu preko 100.000 Eura. KAZNENI ZAKON HRVATSKE Kazneni zakon Republike Hrvatske36 donet je oktobra 1997. godine. U glavi XXI, u grupi krivicnih dela protiv sigurnosti platnog prometa i poslovanja, u clanu 286. predvia samostalno krivicno delo pod nazivom: ,,Utaja poreza i drugih davanja". Objekt zastite kod ovog dela jesu: porezi, doprinoNarodne novine Republike Hrvatske, Zagreb, broj 110/1997,27/98, 50/2000, 129/2000, 105/2004,84/2005 i 71/2006; Vidi : Z. Horvati, Z. Separovi, Kazneno pravo, Posebni deo, Zagreb,1999. godine ; Z. Horvati, Novo hrvatsko kazneno pravo, Zagreb,1997. godine

36

174

Strani pravni zivot 2/2009

si penzijskog (mirovinskog) i zdravstvenog osiguranja, druge propisane obaveze ili davanja37. Delo ima samo jedan oblik. Ono se sastoji u davanju laznih podataka o zakonito stecenim dohocima, predmetima ili drugim cinjenicama koje su od uticaja na utvrivanje iznosa obaveza ili u neprijavljivanju u slucaju obavezne prijave zakonito stecenog prihoda, predmeta ili drugih cinjenica koje su od uticaja na utvrivanje ovakvih obaveza koje se po zakonu moraju prijaviti u nameri (sa ciljem) da on ili neko drugi u potpunosti ili delimicno izbegne plaanje poreza, doprinosa penzijskog i zdravstvenog osiguranja, drugih propisanih obaveza ili davanja pri cemu iznos obaveze cije se plaanje izbegava prelazi 10.000 kuna38. Radnja izvrsenja je dakle dvojako odreena. To moze biti davanje laznih podataka i drugo, neprijavljivanje prihoda ili drugih predmeta kada je takva prijava obavezna po slovu zakona39. U oba slucaja radnja izvrsenja mora da se odnosi na zakonito stecene prihode, dohotke, predmete ili druge cinjenice. Ucinilac pri preduzimanju svoje radnje mora da bude svestan da daje neistinite podatke ili da ne podnosi blagovremenu prijavu kada je na to obavezan. I drugo, on svoju delatnost upravo i preduzima u cilju da svoje obaveze, dazbine i davanja u celosti ili delimicno izbegne40. Za ovo delo propisana je kazna zatvora od sest meseci od pet godina. Interesantno je resenje prema kome Krivicni zakon Hrvatske ne poznaje tezi, kvalifikovani oblik ovog krivicnog dela koji bi bio vezan za visinu obaveze cije je plaanje izbegnuto. To naravno ne znaci da ova okolnost nema znacaja za kvalifikaciju krivicnopravne delatnosti ucinioca. Visina obaveze koja je u konkretnom slucaju izbegnuta a koja prelazi 10.000 kuna (kao objektivni uslov inkriminacije) je od znacaja kod odmeravanja kazne41.

B. Djerek, Kaznena odgovornost za povrede poreznih zakona, Financijska teorija i praksa, Zagreb, broj 1/2003. godine, str. 83-112 38 M. Kesner Skreb, Izbjegavanje i utaja poreza, Financijska praksa, Zagreb, broj 3/1995. godine, str. 267-268 39 P. Vei, B. Pavisi, V. Grozdani, Komentar Kaznenog zakonika, Zagreb, 2007. godine, str. 636-637 40 T. Najamsi, Kaznena djela porezne naravi, Porezni vjesnik, Zagreb, broj 9/1999. godine, str.33-41 41 B. Matkovi, Utaja poreza, Racunovodstvo, revizija i financije, Zagreb, broj 11/2007. godine, str. 115-117

37

Prof. dr Dragan Jovasevi · PORESKA UTAJA U UPOREDNOM KRIVICNOM ZAKONODAVSTVU

175

Kao specificnost resenja u ovom zakonu javlja se i odsustvo propisanosti novcane kazne za ovo delo42. Naime, u najveem broju krivicno pravnih akata za ovo tipicno fiskalno krivicno delo propisana je novcana kazna u relativno visokom iznosu. Ta se kazna moze izricati ili alternativno sa kaznom zatvora ili pak kumulativno (sto je predvieno u velikom broju slucajeva)43. Naravno i u ovom slucaju uciniocu dela se moze izrei novcana kazna posebno kada se ima u vidu koristoljubivost namere sa kojom postupa ucinilac pri preduzimanju svoje radnje izvrsenja utaje poreza i drugih davanja44. KRIVICNI ZAKONIK KINE Krivicni zakonik Narodne Republike Kine45 predvia cetiri neimenovana poreska krivicna dela. Prvo poresko krivicno delo je predvieno u odredbi cl. 201. Krivicnog zakonika. Delo cini poreski obveznik ili lice koje postupa za njega, a koje sacinjava laznu (potpuno ili delimicno), falsifikovanu, preinacenu ispravu ili menja, prikriva ili unistava obracunske knjige, ulazne racune ili koje napravi vei trosak ili prepravi ili prikrije pojedine predmete ili cinjenice ili prepravi zahtev podnet za povraaj poreza posle obavestenja od poreske uprave ili koje prikaze prepravljeni i falsifikovani povraaj poreza cime izbegne plaanje poreza u iznosu od 10-30 % visine poreza koji je prema pozitivnim propisima trebalo platiti ili izbegnu plaanje poreza posle dve prethodno izrecene administrativne sankcije za neplaanje poreza. Radnja izvrsenja ovog krivicnog dela je alternativno predviena pa ovo delo ima vise vidova ispoljavanja46 :

B.Djerek, B. Jelci, Z. Separovi, B. Djerek, Kaznena odgovornost za povrede poreznih zakona, Zagreb, 1984. godine, str. 56-73 43 J. Simovi, T. Rogi Jugari, S. Cindori, Utaja poreza u Republici Hrvatskoj i mjere za njezino sprjecavanje, Hrvatski ljetopis za kazneno pravo i praksu, Zagreb, broj 2/2007. godine, str. 591-617 44 R. Sucevi, Utaja poreza i drugih davanja, Pravo i porezi, Zagreb, broj 3/1997. godine, str. 52-55 45 Ch. D. Paglle, Chinalaw, Criminal Code of the People's Republic of the China, Peking, 1997. godine 46 S. Pavlovi, Kaznena odgovornost za poreznu utaju, Pravo i porezi, Zagreb, broj 10/2003. godine, str. 13-16

42

176

Strani pravni zivot 2/2009

1) sacinjavanje neistinite ili prepravljanje, prikrivanje ili unistenje prave poreske dokumentacije (dokumentacije za utvrivanje i naplatu poreza odnosno za povraaj poreza), 2) podnosenje neistinite poreske dokumentacije poreskoj upravi, 3) preinacenje podnetih zahteva za povraaj poreza. 4) ponovno preduzimanje bilo koje delatnosti upravljene na utaju dakle neplaanje poreza posle ve ranije izvrecene dve administrativne kazne za takve poreske delikte. Za pravnu kvalifikaciju ovog dela potrebno je ispunjenje jos dva uslova : 1) da je ucinilac dela poreski obveznik ili lice koje ove delatnosti preduzima u ime i za racun poreskog obveznika i 2) da visina utajenog iznosa poreza na ovaj nacin pree iznos od 10-30 % poreza koji bi prema poreskim propisima trebalo platiti. Za ovo je delo propisana kazna zatvora do tri godine i novcana kazna u iznosu od 100-500 % visine utajenog iznosa poreza. Tezi oblik ovog krivicnog dela za koji je propisana kazna zatvora od tri do sedam godina i novcana kazna u visini od 100-500 % visine utajenog iznosa poreza postoji u slucaju kada usled preduzete radnje izvrsenja visina izbegnutog poreza pree iznos od 30 % poreza koji je ucinilac dela shodno poreskim propisima tzrebalo da plati ili iznos od 100.000 juana. Drugo poresko krivicno delo predvieno je u cl. 202. Kineskog krivicnog zakonika. Delo se sastoji u upotrebi sile ili pretnje upotrebom sile prema drugom cilju u nameri da se izbegne plaanje poreza. Ovo je specificno delo sprecavanja, protivstajanja sluzbenog lica da preduzme radnje upravljene u cilju zakonitog, efikasnog, blagovremenog i kvalitetnog utvrivanja i naplate poreza od strane svih poreskih obveznika. Za ovo je delo propisana kazna zatvora do tri godine i novcaana kazna u iznosu od 100-500 % visine utajenog iznosa poreza. Tezi oblik ovog krivicnog dela za koji je propisana kazna zatvora od tri do sedam godina i novcana kazna u istom iznosu postoji kada je ucinilac upotrebio narocito ozbiljnu pretnju napadom na zivot i telesni integritet drugog lica. U cl. 203. Krivicnog zakonika Kine predviena je krivicna odgvoronost i kazna zatvora do tri godine i novcana kazna u iznosu od 100-500 % visine utajenog iznosa poreza ako ucinilac preduzme jednu ili vise delatnosti upravljenih na preseljenje poreza koji je dospeo za plaanje ili prenosenjem ili prikrivanjem imovine sa ciljem da se izbegne plaanje utvrenog iznosa

Prof. dr Dragan Jovasevi · PORESKA UTAJA U UPOREDNOM KRIVICNOM ZAKONODAVSTVU

177

poreza pri cemu se na ovaj nacin izbegne plaanje poreza u visini od 10.000 do 100.000 juana. Tezi oblik ovog krivicnog dela poreske utaje postoji kada preduzetom radnjom preseljenja, prikrivanja ili prenosenja imovine na drugo fizicko ili pravno lice ucinilac uspe da izbegne plaanje dospelog poreza u visini koja prelazi iznos od 100.000 juana. Za ovo je delo propisana kazna zatvora od tri do sedam godina i novcana kazna u iznosu od 100-500 % visine utajenog iznosa poreza. Poslednje poresko krivicno delo predvieno je u odredbi cl. 204. Delo ima dva oblika ispoljavnja: osnovni i tezi oblik. Osnovno delo se sastoji u upotrebi falsifikovane uvozne isprave ili kakve druge dokumentacije ili postupanje na drugi prevarni nacin kojim se izbegne plaanje drzavnih poreza u veem iznosu. Za ovo je delo propisana kazna zatvora do pet godina i novcana kazna u iznosu od 100-500 % visine izbegnog plaanja poreza. Ako je na ovaj nacin preduzimanjem radnje izvrsenja osnovnog dela izbegnuto plaanje poreza u narocito velikom iznosu ili je delo izvrseno na narocito ozbiljan nacin, postoji tezi oblik ovog krivicnog dela za koji je propisana kazna zatvora preko deset godina ili smrtna kazna ili novcana kazna u iznosu od 100-500 % visine utajenog iznosa poreza. KRIVICNI ZAKONIK MAKEDONIJE Krivicni zakonik Makedonije47 koji je donet jula 1996. godine u glavi XXV, u grupi krivicnih dela protiv javnih finansija, platnog prometa i privrede, u clanu 279. predvia krivicno delo ,,Poreska utaja". Delo ima dva oblika ispoljavanja - osnovni i tezi oblik. Osnovno delo postoji u slucaju kada se u nameri da se u potpunosti ili delimicno za sebe ili drugog izbegne plaanje poreza, doprinosa ili drugih dazbina za koje postoji zakonska obaveza daju lazni podaci o svojim prihodima, predmetima i drugim cinjenicama koji su od uticaja za utvrivanje iznosa ovakvih obaveza ili kada se u slucaju obavezne prijave ne podnese prijava o prihodu, predmetu ili drugim cinjenicama koje su od znacaja za utvrSluzben vesnik na Republika Makedonija, Skopje, broj 37/1996. godine od 29. jula 1996. godine : Vidi : G. Marjanovik, Krivicno pravo, Posebni del, Skopje, 2002. godine

47

178

Strani pravni zivot 2/2009

ivanje ovih obaveza pri cemu je na ovaj nacin izbegnuto plaanje velike vrednosti ovih obaveza. Objekt zastite su porezi, doprinosi i druge dazbine za cije plaanje postoji zakonska obaveza. Prema zakonskom opisu radnja izvrsenja je odreena alternativno - u vidu davanja laznih podataka ili neprijavljivanja prihoda i drugih cinjenica kada je utvrena obaveza podnosenja ovih prijava. Delo se moze preduzeti u nameri da ucinilac za sebe ili drugog u potpunosti ili delimicno izbegne plaanje ovih propisanih doprinosa, dazbina i javnih prihoda. Da bi delo postojalo potrebno je da u svakom konkretnom slucaju bude ispunjen objektivni uslov inkriminacije - da je na ovaj nacin izbegnuto plaanje obaveza velike vrednosti. Koja je to velika vrednost fakticko je pitanje koje sudsko vee mora da resi u svakom konkretnom slucaju. Za osnovno delo propisana je kazna zatvora od sest meseci do pet godina i novcana kazna. Tezi oblik ovog krivicnog dela postoji ako je znacajna vrednost umanjenog poreza, doprinosa i drugih propisanih obaveza usled preduzete radnje izvrsenja. Za ovo delo propisana je kazna zatvora od jedne do pet godina i novcana kazna. KRIVICNI ZAKONIK NEMACKE Krivicni zakonik Nemacke48 u XXII poglavlju pod naslovom: ,,Prevara i pronevera", u clanu 266a. predvia krivicno delo pod naslovom: ,,Uskraivanje i prisvajanje doprinosa za radnike". Delo ima nekoliko oblika. Prvi oblik krivicnog dela postoji kada poslodavac ne uplati doprinose za socijalno osiguranje radnika ili uskrati saveznoj ustanovi za rad ubiranje ovih doprinosa ili kada poslodavac ne uplati ostale doprinose na koje je obavezan u odreenom roku. Ovde su prakticno kao objekt zastite odreeni samo doprinosi za socijalno osiguranje radnika i ostali doprinosi za koje po postojeim propisima postoji utvrena obaveza plaanja u odreenom roku po osnovu rada i radnog odnosa. Kao radnja izvrsenja predviene su sledee delatnosti: neuplaivanje doprinosa, uskraivanje nadleznom drzavnom organu ubiranja ovih dopriVidi : U. Ebert, Strafrecht, 2. Auflage, Heidelberg,1993. godine; W. Grop, Strafrecht,Heidelberg-New York,1998. godine

48

Prof. dr Dragan Jovasevi · PORESKA UTAJA U UPOREDNOM KRIVICNOM ZAKONODAVSTVU

179

nosa, neblagovremeno uplaivanje doprinosa za radnike ili neuplaivanje u potpunosti ili neobavestavanje radnika o neplaanju ovih obaveza. Dakle, kao radnja izvrsenja najcese se kod ovog dela javlja necinjenje, propustanje duznosti shodno slovu zakona. Za ovo delo propisana je kazna zatvora do pet godina ili novcana kazna. Laksi oblik ovog krivicnog dela za koje je zakon propisao kaznu zatvora do jedne godine ili novcanu kaznu postoji kada clan posebne blagajne socijalnog osiguranja ne uplati priloge za socijalno osiguranje nadleznoj drzavnoj ustanovi, a koji su prilozi uplaeni u ovu blagajnu od strane poslodavaca. Zakon je izricito iz kriminalno politickih razloga predvideo mogunost nekaznjavanja ucinilaca ovih krivicnih dela pod uslovom ako poslodavac najkasnije do dospelosti uplate ili neposredno nakon toga ustanovu za ubiranje priloga od doprinosa za radnike pismeno obavesti o visini neplaenog doprinosa i ako objasni zbog cega i pored njegovog ozbiljnog nastojanja nije bila mogua blagovremena uplata ovih priloga kao i kada su ovi prilozi uplaeni bez odlaganja u daljem roku koji ostavi nadlezna ustanova. KRIVICNI ZAKONIK RUSKE FEDERACIJE Ruska federacija je donela novi Krivicni zakonik od 1. januara 1997. godine49 koji na znatno drugaciji nacin ureuje materiju krivicnog prava u odnosu na ranije krivicno zakonodavstvo SSSR-a. Ovaj zakonik u glavi XXII, u grupi krivicnih dela u oblasti ekonomske delatnosti predvia dva poreska krivicna dela. Naime, u clanu 198. koji nosi naziv: ,,Izbegavanje plaanja poreza od strane graanina" delo se sastoji u nepodnosenju deklaracije o dohocima od strane graanina kada je to inace obavezno ili u namernom unosenju u deklaraciju neistinitih podataka o prihodima i rashodima koje je izvrseno u velikoj razmeri. U smislu ovog zakonskog resenja objekt zastite kod krivicnog dela iz cl. 198. jesu porezi koje su obavezni da plaaju drzavi sami graani. Dakle, graanin se u ovom slucaju javlja kao ucinilac dela koji svojom radnjom ostvaruje posledicu krivicnog dela. Inace delo se moze izvrsiti sa dve alternativJ.I. Skuratov, V.M. Lebedov, Kommentarii k Ugolovnomu kodeksu v Rossijskoj federaciji, Norma, Moskva,1996. godine

49

180

Strani pravni zivot 2/2009

no odreene delatnosti. To je prvo, nepodnosenje deklaracije o dohocima (dakle radnja necinjenja, propustanja duznosti) i drugo, to je unosenje neistinitih podataka u podnetu deklaraciju koje mora biti u velikoj razmeri. Sam je zakon inace odredio sta se smatra velikom razmerom u smislu ovog krivicnog dela. To je slucaj ako iznos neplaenog poreza kao posledica preduzete radnje unosenja laznih, neistinitih podataka u deklaraciju pree iznos od dve stotine minimalnih iznosa cene rada. Za ovo delo propisana je novcana kazna od 200 do 500 minimalnih iznosa cene rada ili licnog dohotka ili drugog dohotka osuenog lica od dva do pet meseci ili obavezan rad od 180 do 240 sati ili lisenje slobode do jedne godine. Tezi oblik ovog krivicnog dela za koji zakon predvia strozije kaznjavanje postoji u dva slucaja: ako je delo izvrseno u povratu odnosno od lica koje je ve ranije osuivano upravo zbog izbegavanja plaanja poreza i drugo, ako je delo izvrseno u narocito velikoj razmeri. Ovaj drugi vid tezeg oblika krivicnog dela vezan je za iznos obaveze poreza cije je plaanje na ovaj nacin izbegnuto. Da bi bio ispunjen ovaj uslov potrebno je da je na ovaj nacin utajena visina poreza koja prelazi iznos od pet stotina minimalnih cena rada. Za teze delo propisana je novcana kazna od 500 do 1.000 minimalnih iznosa cene rada ili licnog dohotka ili drugog dohotka osuenog lica u vremenu od pet meseci do jedne godine ili lisenje slobode do tri godine. U cl. 199. krivicni zakonik Ruske federacije predvia krivicno delo koje se naziva: ,,Izbegavanje plaanja poreza od strane organizacije". I ovo delo ima dva oblika ispoljavanja - osnovni i tezi oblik50. Osnovni oblik ovog krivicnog dela se sastoji u unosenju u knjigovodstvena dokumenta namerno neistinitih podataka o prihodima ili rashodima ili skrivanjem drugih predmeta oporezivanja, ako je to izvrseno u velikoj razmeri. Dakle, delo se moze izvrsiti na dva nacina: prvo, unosenjem laznih, neistinitih podataka u knjigovodstvenu dokumentaciju o prihodima i rashodima (sto predstavlja specifican oblik falsifikovanja sluzbene isprave) ili skrivanjem predmeta koji podlezu oporezivanju. Pri tome je bitno da je na ovaj nacin izbegnuto plaanje poreza u velikoj razmeri sto znaci da mora iznos utajenog poreza da pree jednu hiljadu minimalnih iznosa cene rada.

I. Fedosova, T. Skuratova, Ugolovnij kodeks Rossijskoj federacii, Moskva, 2005. godine ,str.144-145

50

Prof. dr Dragan Jovasevi · PORESKA UTAJA U UPOREDNOM KRIVICNOM ZAKONODAVSTVU

181

Iako zakon to izricito ne kaze ovde se kao ucinilac dela moze pojaviti samo odreeno lice, koje ima svojstvo sluzbenog ili odgovornog lica u ciju sluzbenu duznost ili ovlasenje spada upravo unosenje podataka odnosno sacinjavanje knjigovodstvenih dokumenata. Za osnovno delo propisano je lisenje prava bavljenja odreenom duznosu ili odreenom delatnosu do pet godina ili izolacija za vreme od cetiri do sest meseci ili lisenje slobode do tri godine. Tezi oblik postoji ako je do izbegavanja plaanja poreza od strane organizacije na jedna od prethodnih nacina doslo visestruko, dakle viseaktnim ponavljanjem istih ili razlicitih delatnosti koje u ukupnom rezultatu treba da ukazu na sklonost, naviku ucinioca da na ovaj nacin izbegava plaanje propisanih obaveza za svoju organizaciju. Za tezi oblik zakon je propisao lisenje slobode do pet godina uz (kumulativno) lisenje prava na bavljenje odreenom duznosu ili bavljenje odreenom delatnosu za vreme do tri godine. KRIVICNI ZAKONIK SLOVENIJE Krivicni (Kazenski) zakonik Slovenije51 iz 2008. godine u glavi XXIV, u grupi krivicnih dela protiv privrede, u clanu 254. predvia krivicno delo pod nazivom ,, Utaja poreskih obaveza". Delo ima osnovni i tezi oblik52. Osnovno delo cini lice koje u nameri da za sebe ili drugog u potpunosti ili delimicno izbegne plaanje dohotnine, poreza ili drugih propisanih obaveza fizickih ili pravnih lica daje neistinite podatke o prihodima, rashodima, predmetima ili drugim cinjenicama koje su od uticaja na utvrivanje takvih obaveza ili na drugi nacin obmane poreski organ pri cemu izbegne plaanje obaveze u veem imovinskom iznosu. U pogledu zakonskog resenja kod ovog krivicnog dela objekt zastite je odreen u vidu poreza, dohotnine, drugih propisanih obaveza fizickih ili pravnih lica53. U pogledu radnje izvrsenja zakon je odredio da se ona moze preduzeti davanjem laznih, neistinitih, krivih podataka o predmetima, prihodima, rasUradni list Republike Srbije broj 55/2008 Lj. Selinsek, Kazensko pravo, Ljubljana, 2007. godine, str.401-406 53 M. Babi, Novo reformisano materijalno krivicno zakonodavstvo Republike Slovenije, Godisnjak Pravnog fakulteta u Banja Luci, Banja Luka, broj 20-21/1996-1997. godine, str. 25-57

52 51

182

Strani pravni zivot 2/2009

hodima, ali i drugim cinjenicama koje su od znacaja za utvrivanje obaveze ili njenog iznosa. Pri tome je za postojanje dela potrebno da je na ovaj nacin izbegnuto plaanje propisanih obaveza u veem imovinskom iznosu. Koji je to iznos u svakom konkretnom slucaju resava sudsko vee54. Za osnovno delo propisana je kazna zatvora do tri godine. Ako je na bilo koji od napred navedenih nacina (davanjem laznih podataka ili neprijavljivanjem prihoda u slucaju obaveze ovog prijavljivanja) utajen iznos poreza i drugih obaveza imovinske vrednosti velikih razmera ucinilac se moze kazniti zatvorom do pet godina55 . KRIVICNI ZAKONIK TADZIKISTANA Krivicni zakonik Republike Tadzikistan56 predvidja dva poreska krivicna dela. Prvo krivicno delo ove vrste predvidjeno je u cl.292. Delo nosi naziv : `'Izbegavanje plaanja dazbina od organizacija''. Delo ima dva oblika ispoljavanja. Za osnovno delo je propisana kazna 1.000 do 1.500 minimalnih mesecnih dohodaka ili lisenje odredjenih prava ili vrsenja odredjenih aktivnosti za vreme do pet godina ili zatvor od tri do sest meseci. Delo cini lice koje izbegne da plati taksu ili zakonom utvrdjenu drugu obavezu od strane organizacije sto ukljucuje smisljeno falsifikovanje datuma, dohotka ili izdatka u knjigovodstvenim dokumentima ili prikrivanje drugih objekata koji podlezu plaanju obaveza cime se prouzrokuje znatna steta. Objekt radnje izvrsenja ovog krivicnog dela jesu takse i druge zakonom utvrdjene javne dazbine (obaveze). Radnja izvrsenja je odredjena na jednostavan nacin upotrebom glagova izbegavati plaanje obaveza. Za postojanje dela je bitno da je ova radnja izvrsenja preduzeta na jdedan od zakonom predvidjenih nacina. To mogu biti : smisljeno falsifikovanje datuma, dohotka ili izdatka u knjigovodstvenim dokumentima ili prikrivanje drugih objekata koji podlezu oporezivanju. I poslednji elemenat ovog dela jeste da je usled preduzete radnje nastupila vea odnosno znatna steta. Koja je to steta

Lj. Selinsek, Gospodarsko kazneno pravo, Ljubljana, 2006. godine, str.389-391 Kazenski zakonik z uvodnimi pojasnili B. Penka in K. Strolioga, in stvarnim kazalom V. Jakulina, Ljubljana,1999. godine 56 Criminal code of Republic of Tajikistan, Official text, 2000. godine

55 54

Prof. dr Dragan Jovasevi · PORESKA UTAJA U UPOREDNOM KRIVICNOM ZAKONODAVSTVU

183

u znatnom iznosu predstavlja fakticko pitanje koje sudsko vee mora da resi u svakom konkretnom slucaju. Ovo delo postoji kada ovako preduzetom delatnosu organizacija (dakle pravno lice) izbegne plaanje obaveza u potpunosti ili delimicno. Tezi oblik postoji ako su delatnosti izbegavanja plaanja poreza i drugih obaveza ponovljene (ucinjene u povratu). Tada se uciniocu moze izrei kazna zatvora do tri godine sa lisenjem odredjenih prava ili vrsenja odredjenih aktivnosti za vreme do pet godina. Drugo poresko krivicno delo predvidjeno u Krivicnom zakoniku Tadzikistana nosi naziv : `'Izbegavanje plaanja dazbina od gradjana''. Ovo je delo propisano u cl.293. Delo cini gradjanin koji izbegne da plati dazbinu neprijavljivanjem prihoda ili nepredavanjem prijave ili nedostavljanjem datuma ostvarenog dohotka ili izdatka u prijavi cime se prouzrokuje znatna steta. Ucinilac ovog dela moze biti svaki gradjanin koji je po slovu zakona poreski obveznik. Radnja izvrsenja je izbegavanje, dakle neplaanje poreza ili drugih javnih dazbina. Delo se moze uciniti na vise alternativno predvidjenih nacina. To su : neprijavljivanjem prihoda u celini ili delimicno, nepodnosenjem poreske prijave u potpunosti ili blagovremeno ili nestavljanjem datuma u prijavi o ostvarenom izdatku ili dohotku. Za postojanje dela je bitno da je ovako preduzetom radnjom nastupila znatna steta. Uciniocu ovog krivicnog dela se moze izrei kazna do 700 minimalnih mesecnih dohodaka ili popravni rad za vreme do dve godine. Tezi, kvalifikovani oblik ovog krivicnog dela cini lice koje ponovo izbegne plaanje poreza i javnih dazbina (dakle radnju ucini u povratu) u veem iznosu ili na taj nacin pricini posebno veliku stetu. Za ovo je delo propisana kazna od 700 do 1.000 minimalnih mesecnih dohodaka ili kazna zatvora do dve godine. KRIVICNI ZAKONIK UKRAJINE Krivicni zakonik Republike Ukrajine57 u grupi krivicnih dela protiv drzave poznaje dva poreska krivicna dela. Prvo poresko krivicno delo ove vrste je predvieno u odredbi cl. 80-3. pod nazivom:''Krsenje zakona o budzetskom sistemu''. Delo cini lice koje

M.I. Korzanskij, Popularnij komentar Ugolovnomu kodeksu Ukrajini, Naukova dumka, Kiev, 1997. godine

57

184

Strani pravni zivot 2/2009

umanjuje budzetska sredstva ili ih uopste ne uplati u odreenom roku cime se izazove steta po budzet u velikim razmerama. Objekt zastite je budzetski sistem i njegovo zakonito i efikasno blagovremeno funkcionsianje. Radnja izvrsenja je dvojako odreena: 1) umanjenje sredstava ili 2) neuplaivanje sredstava. Za postojanje dela je bitno da je na ovaj nacin prouzrokovana steta u velikim razmerama za funkcionisanje budzetskog sistema. Za ovo je delo propisana kazna zatvora u trajanju od jedne do tri godine ili novcana kazna u iznosu do 300 minimalnih licnih dohodaka sa zabranom obavljanja delatnosti u trajanju od jedne do tri godine. Tezi oblik ovog krivicnog dela postoji u sledeim slucajeviam . 1) ako su preduzetom radnjom izvrsenja umanjena budzetska sredstva ili predmeti u osobito velikim razmerama ( koje su to velike razmere ovog umanjenja predstavlja fakticko pitanje koje sudsko vee mora da resi u svakom konkretnom slucaju) , 2) ako je delo ucinjeno u povratu ili 3 ) ako je radnja izvrsenja preduzeta od strane vise lica koja su se udruzila u grupu. Za ovo delo je propisana kazna zatvora od tri do osam godina sa zabranom obavljanja delatnosti uz plaanje utajenog iznosa budzetskih sredstava sa ili bez izricanja kazne konfiskacije imovine. Drugo poresko krivicno delo pod nazivom :''Izdavanje isprava koje umanjuju dohodak i prihode budzeta'' predvieno je u cl. 80-4. Krivicnog zakonika Ukrajine. Delo se sastoji u izdavanju (sacinjavanju) isprava kojima se umanjuje dohodak ili prihodi budzeta koji su utvreni zakonom pa budzet na ovaj nacin bude umanjen u velikim razmerama. Ovde se zapravo radi o posebnom obliku falsifikovanja isprava i to poreskih isprava koje su od znacaja za utvrivanje postojanja poreske obaveze i visine te obaveze , a kojom se puni budzet drzave. Za ovo je delo propisana kazna zatvora od jedne do cetiri godine ili novcana kazna u iznosu od 400 minimalnih licnih dohodaka i zabrana obavljanja delatnosti u trajanju od jedne do tri godine. Tezi oblik ovog dela postoji u dva slucaja : 1) ako je za budzet drzave prouzrokovana steta osobito velikih razmera ili 2) je delo ucinjeno u povratu. Ucinilac ovog dela se moze kazniti zatvorom od tri do deset godina sa zabranom obavljanja delatnosti u trajanju od jedne do pet godina.

Prof. dr Dragan Jovasevi · PORESKA UTAJA U UPOREDNOM KRIVICNOM ZAKONODAVSTVU

185

OSVRT NA UPOREDNO PRAVNA RESENJA Navedeni prikazi uporedno pravnih resenja regulisanja poreskih krivicnih dela - izbegavanja ili neplaanja odnosno utaje poreza i drugih javnih dazbina imali su za cilj da bar ukratko, ukazemo na najznacajnije karakteristike u ovim resenjima u savremenim pravnim sistemima. Pri tome je dosla do izrazaja velika slicnost posmatranih krivicnih dela pa se kao zajednicke karakteristike uporedno pravne analize poreskih krivicnih dela mogu istai sledee. Prvo, u najveem broju pravnih sistema poreska krivicna dela ­ poreska utaja ili slicno krivicno delo izbegavanja plaanja poreza je predvieno u posebnom delu krivicnog zakona ili krivicnog zakonika. Samo u malom broju zemalja (Francuska, Svajcarska, Austrija, Izrael, SAD) ovo je krivicno delo predvieno u nekim drugim zakonima i to prvenstveno u onim zakonima koji ureuju materiju poreza. To je tzv. sporedno ili dopunsko krivicno zakonodavstvo58. Najvei broj krivicnih zakona predvia jedno krivicno delo poreske utaje koje se javlja u osnovnom i tezem, kvalifikovanom obliku. Retki su zakoni koji predviaju vise krivicnih dela upravljenih protiv poreza i fiskalnog sistema uopste (kao sto je slucaj u Francuskoj, SAD). Mali je broj zemalja koji predviaju laksi ili privilegovani oblik ovog dela za koje iz kriminalno politickih razloga predviaju ili blaze kaznjavanje ili cak osloboenje od kaznjavanje uopste. To je najcese slucaj kada je ucinilac do okoncanja istrage prijavio svoje delo, podneo prijavu koju je propustio u roku ili pak uplatio odreeni iznos dospelih, a nenaplaenih obaveza. Neki zakoni predviaju laksi oblik u slucaju kada se radi o izbegavanju poreske obaveze u manjem iznosu sto predstavlja fakticko pitanje i sto se u svakom slucaju moze resiti prilikom odmeravanja kazne u konkretnom slucaju. Jedan broj krivicno pravnih odredbi pored radnji neposrednog ucinioca dela (dakle lica koje je svojom delatnosu cinjenja ili necinjenja ostvario posledicu dela) predvia i kaznjavanje za slucaj saucesnistva. Naime, u Francuskoj i SAD je inkriminisano i samo pomaganje odnosno podstrekavanje ucinioca na izbegavanje poreske obaveze s tim da su ove radnje saucesni58 I. Kovco Vukadin, Gospodarski kriminalitet ­ kriminoloska obiljezja, Hrvatski ljetopis za kazneno pravo i praksu, Zagreb, broj 2/2007. godine, str. 435-493

186

Strani pravni zivot 2/2009

stva izjednacene sa radnjom izvrsenja. Naime nije potrebno da je pod uticajem ili uz pomo ovih saucesnickih radnji u konkretnom slucaju doslo i do preduzimanja radnji neposrednog ucinioca krivicnog dela poreske utaje. U pogledu objekta napada kod najveeg broja krivicnih zakona ovim se delima stite porezi, drugi doprinosi ili druge propisane obaveze. Koje su to obaveze zakon ne navodi izricito ve ostavlja na volju drugim propisima iz ove oblasti sto ovo delo cini i blanketnim delom jer je za upotpunjavanje njegove sadrzine ili obelezja bia neophodno konsultovati propise iz drugih oblasti prava. Upadljivo je manji broj zakona (Albanija, Tadzikistan, Federacije Bosne i Hercegovine, Republike Srpske, Maarske, Makedonije, Nemacke) koji pored poreza izricito navode da se ovo delo moze izvrsiti i u pogledu doprinosa za socijalno, penzijsko ili zdravstveno osiguranje odnosno doprinosa za radnike od nezaposlenosti. Sto se tice radnje izvrsenja, kod najveeg broja uporednih krivicno pravnih resenja je vidljivo da ona moze biti ispoljena u vidu pozitivne delatnosti, aktivne radnje, cinjenja ili negativne delatnosti, pasivne radnje, necinjenja, propustanja duznog cinjenja. Aktivna se delatnost ogleda u davanju laznih podataka, sastavljanju neistinitih racunovodstvenih iskaza ili periodicnih izvestaja, prevarnom izbegavanju plaanja propisanih obaveza. Pasivna delatnost je takoe zastupljena u velikom broju slucajeva u vidu nepodnosenja prijave kada je to obavezno, nepredaje deklaracije, neuplate ili neblagovremene uplate propisanih obaveza i sl. U pojedinim slucajevima za postojanje krivicnog dela zakonodavac trazi da ucinilac pri preduzimanju svoje radnje izvrsenja postupa sa namerom - da u potpunosti ili delimicno izbegne plaanje ili samo utvrivanje poreza i drugih obaveza. U pogledu kaznjavanja za osnovno delo zakoni predviaju razlicita resenja59. Veliki broj zakona predvia kumulativno izricanje kazne zatvora i novcane kazne (Albanija,Federacija Bosne i Hercegovine, Bugarska, Francuska, Makedonija, Republika Srpska). Kada se radi o kazni zatvora ona je u pojedinim slucajevima prilicno blago propisana (do jedne godine u Maarskoj, do tri godine u Federaciji Bosne i Hercegovine, Bugarskoj, Republici Srpskoj, Sloveniji dok je u odreenim zemljama ta kazna i za osnovno delo propisana do pet godina - Francuska, Hrvatska, Makedonija, Nemacka).

59 D.Jovasevi, T. Hasimbegovi, Sistem poreskih delikata, Beograd, 2004. godine, str.134-141

Prof. dr Dragan Jovasevi · PORESKA UTAJA U UPOREDNOM KRIVICNOM ZAKONODAVSTVU

187

Tezi ili kvalifikovani oblik krivicnog dela za koji zakon predvia ili maksimalnu kaznu zatvora do pet godina (Federacija Bosne i Hercegovine, Maarska, Makedonija, Slovenija) ili do 15 godina (u Republici Srpskoj) postoji ili kada je visina utajenog poreza i drugih propisanih dazbina presla odreeni zakonom limitirani novcani iznos ili ako je delo izvrseno na poseban, prikriven, prevaran i opasan nacin sto zahteva poostreno kaznjavanje. Sve ove slicnosti, ali i razlike izmeu pojedinih inkriminacija u uporedno pravnim sistemima ukazuju samo da pojedine drzave zavisno od svojih konkretnih uslova i okolnosti zivljenja na razlicite nacine tretiraju materiju izbegavanja ili neplaanja poreza i drugih propisanih doprinosa koji predstavljaju javni prihod zavisno od znacaja samog dela i stepena njegove drustvene opasnosti kao i nacina, oblika i vida njegovog konkretnog ispoljavanja odnosno u krajnjoj liniji zavisno od ciljeva i svrhe kriminalne politike odnosne zemlje. Sve to moze da bude dobar ilustrativan putokaz u kom pravcu mogu eventualno ii pravci nase reforme pravnog sistema u cilju pronalazenja najefikasnijih nacina i sredstava odnosno postupaka i metoda sprecavanja i suzbijanja razlicitih oblika poreske nediscipline, poreske evazije i uopste protivpravnog i nedozvoljenog ponasanja poreskih obaveznika u vezi i povodom ispunjenja osnovnih fiskalnih obaveza prema drustvenoj zajednici.

Professor Dr Dragan Jovasevi Law Faculty University of Nis

THE TAX EVASION IN THE COMPARATIVE CRIMINAL LAW

Orderly, timely and efficient functioning of the tax system is of an extreme importance for each state. A complete or partial evasion of the duty to pay taxes as well as an untimely fulfillment of this duty and of the other taxrelated duties amounts not only to the breach of the legal norms but it also causes wrongful consequences and unlawful situations. These consequences

188

Strani pravni zivot 2/2009

manifest itself before all through an incomplete realization of the tax plans and account balances which at the same time affects the fulfillment of the needs of a society and the proper functioning of a state organs at different levels. For the given reason all the contemporary criminal legislations envision a system of the tax-related criminal acts and sanctions. Among the given criminal act the tax evasion is of particular importance as the basic fiscal criminal act in the contemporary criminal legislation the characteristic of which the author will be analyzing with in this essay. Keywords: fiscal system, tax, tax evasion, tax avoidance, law, criminal act, sanction.

189 Danica Stepi,visi sudijski saradnik Drugi opstinski sud Beograd

KRIVICNA ODGOVORNOST LEKARA ZA NESAVESNO PRUZANJE LEKARSKE POMOI Uporednopravna analiza krivicnih zakonodavstava nekih zemalja Jugoistocne Evrope

U ovom clanku autorka daje prikaz i analizu krivicnopravnih odredaba vezanih za lekarske greske i nesavesno lecenje bolesnika na prostorima zemalja Jugoistocne Evrope. Autorka uporeuje pravne odredbe iz ove materije u Srbiji, sa odgovarajuim odredbama u Republici Hrvatskoj, Crnoj Gori, Republici Srpskoj. Kljucne reci: nesavesno lecenje bolesnika; krivicno pravo, jugoisticna Evropa, uporeivanje

1. UVOD S obzirom da zdravlje predstavlja jednu od osnovnih vrednosti coveka, ustavi veine zemalja kao najvisi pravni akti propisuju pravo na zdravlje i zdravstvenu zastitu kao jedno od osnovnih prava coveka. Primera radi Ustav Republike Srbije iz 2006. godine, u Delu II: Ljudska i manjinska prava i slobode, propisuje, izmeu ostalog, da "Svako ima pravo na zastitu svog fizickog i psihickog zdravlja".1 (clan 68, stav 1). Ustav Republike Hrvatske u delu III: Zastita ljudskih prava i temeljnih sloboda u tacki 3: Gospodarska, socijalna i kulturna prava navodi da se "...svakom jamci pravo na zdravstvenu zastitu u skladu sa zakonom"2

1

Clan 68, stav 1 Ustava Republike Srbije, "Sluzbeni glasnik Republike Srbije", broj Ustav Hrvatske, clanak 58, stav 1," Narodna novine", broj 56/90

83/06

2

190

Strani pravni zivot 2/2009

Ustav Republike Crne Gore od 19.oktobra 2007. godine u Drugom delu: Licna prava i slobode garantuje se pravo na zdravstvenu zastitu kroz odredbu:" Svako ima pravo na zdravstvenu zastitu"3, i "Jamci se pravo coveka i dostojanstvo ljudskog bia u pogledu primjene biologije i medicine".4 Ustav Republike Srpske o deljku II, pod nazivom: Ljudska prava i slobode propisuje da "Svako ima pravo na zastitu zdravlja" i " Zajemcuje se pravo na zdravstvenu zastitu u skladu sa zakonom"5 I najzad, Ustav Federacije BiH takoe posveuje paznju zastiti zdravlja kroz odredbu Odeljka II: Ljudska prava i temeljne slobode i u tacki A: Ope odredbe propisuje da e "Federacija omoguiti primenu najviseg nivoa meunarodno priznatih prava i sloboda utvrenih u aktima navedenim u aneksima (dodacima) Ustava". Takoe se precizira da "Sve osobe na teritoriji Federacije uzivaju pravo (izmeu ostalog)... na na zdravstvenu zastitu".6 Pored ustava kao najviseg pravnog akta zdravlje se stiti i kroz odredbe mnogobrojnih zakona i drugih podzakonskih propisa. Najpre se to cini kroz pojedine zakonske odredbe kojima se regulisu pitanja zastite ljudskih prava i sloboda i koje se u velikoj meri temelje na meunarodnim propisima koje stite te kategorije, pa i zdravlje ljudi (konvencije, preporuke, deklaracije, meunarodni ugovori, itd.) Pored toga, zdravlje ljudi se stiti na adekvatan nacin najcese posebnim zakonom o zdravstvenoj zastiti, ali i drugim zakonima kojima nije predmet neposredne regulacije zdravlje, nego se regulise druga materija koja je u blizoj ili daljoj vezi sa zdravljem ljudi. Ovolika briga drustva za zdravlje coveka nije uslovljena samo znacajem koje ima zdravlje za pojedinca, nego i zato sto je u pitanju delatnosti koja je od posebnog znacaja i za citavo drustvo. Zato se od svih ljudi koji se bave pruzanjem zdravstvene zastite, a narocito pruzanjem lekarske i druge medicinske pomoi, u tom postupku zahteva posebna briga. Ta posebna briga zahteva i posebnu obazrivost i savesnost koja podrazumeva savesno postupanje u skladu sa pravilima medicinske nauke i struke. Obazrivost i saveUstav Crne Gore, stav 1, clan 69, "Sluzbeni list Crne Gore", broj 1/07 Ustav Crne Gore, Drugi deo: Licna prava i slobode, clan 27, stav 1 5 Ustav Republike Srpske, stav 1 i 2, clan 37, "Sluzbeni glasnik Republike Srpske", broj 3/92. 6 Ustav Federacije BiH, clan 2, stav 2, tacka o), "Sluzbene novine Federacije BiH", broj 1/94

4 3

Danica Stepi · KRIVICNA ODGOVORNOST LEKARA ZA NESAVESNO...

191

snost se zahtevaju u svakoj prilici kada je u pitanju vrsenje delatnosti pruzanja medicinske pomoi od strane odreenih kategorija lica, posebno lekara. Kako je, dakle, rec o delatnosti koja je od posebnog znacaja i kako samim tim zbog neadekvatnog postupanja, mogu iz nje proistei teske posledice po zdravlje ili cak zivot coveka, zakonodavac je inkriminisao nesavesno postupanje prilikom lecenja svojim krivicnim zakonodavstvom. Predmet ove analize bie inkriminacija krivicnog dela odgovornosti lekara za nesavesno lecenje u nekoliko drzava iz naseg okruzenja i to: Srbije, Bosne i Hercegovine, (posebno Republike Srpske, a posebno Federacije Bosne i Hercegovine), Crne Gore i Hrvatske. Svi krivicni zakonici, odnosno zakoni zemalja koje su predmet ove analize imaju posebnu glavu posveenu krivicnim delima protiv zdravlja ljudi. Tako Krivicni zakonik Republike Srbije posebno potencira odgovornost lekara za "Nesavesno pruzanje lekarske pomoi".7 Kazneni zakon Republike Hrvatske, takoe inkriminise krivicno delo kroz poseban clan: "Nesavjesno lijecenje"8 Krivicni zakon Republike Crne Gore postupa na slican nacin, odnosno propisuje odgovornost lekara u posebnoj glavi i posebnom clanu inkriminusui je kroz krivicno delo: "Nesavjesno pruzanje ljekarske pomoi".9 Krivicni zakon Republike Srpske u Glavi XXI: Krivicna djela protiv zdravlja u clanu 214 pod nazivom: "Nesavjesno pruzanje ljekarske pomoi" inkriminise nesavesno postupanje lekara.10 I najzad, Krivicni zakon Federacije Bosne i Hercegovine takoe u Glavi XXI: Krivicna djela protiv zdravlja ljudi propisuje krivicno delo "Nesavjesno lijecenje".11

Krivicni zakonik Republike Srbije, Glava XXIII: Krivicna dela protiv zdravlja ljudi, clan 251. 8 Kazneni zakon Hrvatske, Glava XVII: Kaznena djela protiv zdravlja ljudi, clan 240: Nesavjesno lijecenje, "Narodne novine" iz 2007. godine, stupio na snagu 1. sijecnja 1998. godine 9 Krivicni zakonik Crne Gore, Glava XXIV: Krivicna djela protiv zdravlja ljudi, clan 290: Nesavjesno pruzanje ljekarske pomoi, "Sluzbeni list RCG", broj 70/03, 13/04, 47/06 i 40/08. 10 Krivicni zakon Republike Srpske, "Sluzbeni glasnik Republike Srpske", broj 49/03 11 Krivicni zakon Federacije BiH, "Sluzbene novine Federacije BiH", broj 36/03, clan 229.

7

192

Strani pravni zivot 2/2009

2. IZVRSILAC I RADNJA IZVRSENJA Posebno navodei izvrsioce, a takoe i radnje izvrsenja, zakonodavac je napravio razliku izmeu navedenih kategorija lica koja se bave zdravstvenom delatnosu i po jednom i po drugom osnovu. a) Izvrsilac Prema Zakonu o zdravstvenoj zastiti Republike Srbije, strucno-medicinske mere, postupke i aktivnosti u zdravstvenoj delatnosti, u zavisnosti od njihove slozenosti, obavljaju zdravstveni radnici i zdravstveni saradnici sa odgovarajuom skolskom spremom i polozenim strucnim ispitom, a odreene poslove i zadatke i sa odgovarajuom specijalizacijom. Pri tome se u Zakonu precizira da je zdravstveni radnik lice sa zavrsenom medicinskom skolom, ili drugom skolom medicinske odnosno zdravstvene struke, kao i lice sa zavrsenim medicinskim, stomatoloskim i farmaceutskim fakultetom, a koje ispunjava i druge uslove utvrene Zakonom o zdravstvenoj zastiti. Zdravstveni radnici u zavisnosti od stepena skolske spreme i poslova zdravstvene delatnosti koje obavljaju su: a) doktor medicine, doktor stomatologije, diplomirani farmaceut, diplomirani farmaceut - medicinski biohemicar; b) visa medicinska sestra, visi medicinski tehnicar, visi zdravstveni tehnicar (sa blizom oznakom smera) i visi zubar; c) medicinska sestra - tehnicar, laboratorijski tehnicar, farmaceutski tehnicar, zubni tehnicar (sa blizom oznakom smera) utvrenog zakonom. Za vrsenje zdravstvene delatnosti zdravstveni radnik mora da ima: a) doktor medicine - zavrsen medicinski fakultet, doktor stomatologije - stomatoloski fakultet, a diplomirani farmaceut i diplomirani farmaceut - medicinski biohemicar - farmaceutski fakultet, a za odreene poslove i zadatke i odgovarajuu specijalizaciju; b) visa medicinska sestra - visi medicinski tehnicar i visi zdravstveni tehnicar i visi zubar - zavrsenu odgovarajuu visu medicinsku skolu; c) zdravstveni radnik - zavrsenu srednju medicinsku skolu odgovarajueg smera. S druge strane, zdravstveni saradnik je lice sa zavrsenim srednjim odnosno visim ili visokim obrazovanjem drugih zanimanja koje obavlja odreene poslove zdravstvene delatnosti u zdravstvenoj ustanovi. I zakoni drugih zemalja cije krivicno zakonodavstvo o odgovornosti zdravstvenih radnika zbog nesavesnog lecenja se analizira, takoe prave razliku izmeu ljekara i drugih kategorija zdravstvenih radnika.

Danica Stepi · KRIVICNA ODGOVORNOST LEKARA ZA NESAVESNO...

193

Tako Kazneni zakon Republike Hrvatske inkriminisui pruzanje nedekvatne zdravstvene pomoi pravi razliku izmelju "doktora medicine i doktora stomatologije" (clan 240, stav 1) i "zdravstvenog djelatnika" (clan 240, stav 2). Isto tako i Krivicni zakonik Crne Gore pravi tu razliku kroz odredbu clana 290 u kojoj se navodi najpre "Ljekar" koji pruza "ljekarsku pomo", (stav 1) i "Drugi zdravstveni radnik" koji pruza "medicinsku pomo" (stav 2). Krivicni zakon Republike Srpske ne odstupa od navedenih krivicnih zakona i takoe cini distinkciju u pogledu izvrsioca krivicnog dela nesavesnog lecenja. U tom smislu se propisuje da je izvrsilac ovog krivicnog dela "Ljekar pri pruzanju ljekarske pomoi" (clan 214, stav 1), kao i "drugi zdravstveni radnik "pri pruzanju medicinske pomoi" (clan 214, stav 2). I najzad, Krivicni zakon Federacije Bosne i Hercegovine takoe pravi razliku u pogledu izvrsioca krivicnog dela nesavesnog lecenja uz nesto drugaciju konotaciju. Naime, izvrsilac ovog krivicnog dela moze biti "Doktor medicine ili doktor stomatologije" pri pruzanju ljekarske pomoi (clan 229, stav 1), odnosno "drugi zdravstveni djelatnik" prilikom "pruzanja medicinske pomoi ili njege". I pojedini zakoni o zdravstvenoj zastiti navedenih drzava preciziraju sta se pod lekarom i zdravstvenim radnikom podrazumeva, odnosno koji su to zakonski uslovi koje to lice traba da ispuni da bi po nacionalnom zakonodavstvu mogao biti lekar, odnosno doktor medicine ili doktor stomatologije, kao i zdravstveni radnik u odgovarajuem zvanju. Kao sto se iz ove uporedno pravne analize koja se odnosi na izvrsioca ovog krivicnog dela moze zakljuciti, zakonodavci su upravo vodei racuna o slozenosi poslova koje obavljaju pojedini zdravstveni radnici, su prilikom propisivanja radnji i izvrsioca kvivicnog dela nesvesnog pruzanja medicinske pomoi, napravili razliku izmeu ovih kategorija. Tom prilikom je posebno potencirao pruzanje "lekarske pomoi" navodei radnje izvrsenja ovog krivicnog dela, koje karakterisu postupanje odnosno nepostupanje lekara i ucinioca i radnji izvrsenja "drugog zdravstvenog radnika", odnosno zdravstvenog djelatnika pri pruzanju medicinske pomoi ili nege. Dakle, kada je u pitanju izvrsilac ovog krivicnog dela inkriminisan u zakonodavstvima navedenih zemalja, onda je u pitanju lekar, jer se radi o pruzanju lekarske pomoi. Pri tome se misli ne samo na lekara koji je zavrsio medicinski fakultet, nego i na doktora koji je zavrsio stomatolocki fakultet,

194

Strani pravni zivot 2/2009

ali ne i na lice koje je zavrsilo farmaceutski fakultet, jer ono bez lekarskog naloga (recepta) ne pruza lekarsku pomo. Farmaceut moze da odgovara npr. za krivicno delo nesavesnog postupanja pri spravljanju i izdavanju lekova. Kada se radi o pruzanju lekarske pomoi status lekara nije od znacaja. To znaci da se moze raditi o lekaru koji radi u okviru svog radnog odnosa, o lekaru koji obavlja samo lekarsku praksu, o lekaru koji je u penziji i sl. Takoe nije od znacaja ni to da li lekar pri pruzanju lekarske pomoi vrsi to u okviru svoje specijalnosti ili kao lekar opste prakse, odnosno opste medicine. Ono sto je od znacaja za izvrsenje ovog krivicnog dela jeste da lekar u konkretnom slucaju vrsi delatnost koja se sastoji u pruzanju lekarske pomoi. Meutim, moze se postaviti pitanje da li u kategoriju izvrsilaca ovog krivicnog dela spadaju i zdravsteni saradnici. Naime, s jedne strane to su lica koja su zavrsila neko drugo obrazovanje tj."druga zanimanja", po pravilu obavljaju neke druge poslove, a ne ona medicinska. No, s druge strane, ta lica iako imaju drugo zanimanje, ona obavljaju odreene poslove zdravstvene delatnosti, pa se mogu svrstati u kategoriju lica koja "pruzaju medicinsku pomo pri vrsenju druge zdravstvene delatnosti". Iako, dakle, zdravstveni saradnici ne pruzaju medicinsku pomo i negu neposredno, ta lica u odreenoj meri ucestvuju u vrsenju zdravstvene delatnosti. Pri tome imamo u vidu da ona, izmeu ostalog, vode racuna o dokumentaciji, o cuvanju te dokumnetacije i blagovremenom stavljanju na uvid potrebne dokumentacije u slucajevima kada je ona neophodna. Vrsei tu delatnost oni mogu na odredjeni, makar i posredni nacin, da uticu na pogorsanje zdravstvenog stanja nekog lica, posebno ako blagovremeno ne dostave neophodnu medicinsku dokumentaciju ili je neuredno vode, i slicno. Zato oni, iako ne neposredno, ipak u odreenoj meri mogu uticati na blagovremeno i pravilno pruzanje medicinske pomoi licu kome je ona potrebna. Zato ima misljenja da se i zdravstveni saradnici mogu podvesti pod kategoriju lica koja pod odreenim okolnostima mogu krivicno odgovarati za krivicno delo nesavesnog lecenja. Ipak, blize je istini da ova lica ukoliko ocigledno nesavesno postupaju prilikom obavljanja poslova zdravstvenog saradnika, a pri tome prouzrokuju svojim postupkom pogorsanje zdravstvenog stanja nekog lica, mogu da odgovaraju po nekom drugom osnovu, jer ona neposredno ne pruzaju medicinsku pomo niti vrse drugu zdravstvenu delatnost.

Danica Stepi · KRIVICNA ODGOVORNOST LEKARA ZA NESAVESNO...

195

b) radnja izvrsenja Kada je rec o radnji izvrsenja koja se odnosi na krivi;no delo nesavesnog pruzanja lekarske pomoi, ona je alternativno odreena. Drugim recima, radnja se moze sastojati iz nekoliko elemenata. To moze biti: a) primena ocigledno nepodobnog sredstva prilikom pruzanja lekarske pomoi; b) primena ocigledno nepodobnog nacina lecenja; c) neprimenjivanje odgovarajuih higijenskih mera; d) ili, uopste ociglednog nesavesnog postupanja lekara prilikom pruzanja lekarske pomoi.12 Prema Kaznenom zakonu Republike Hrvatske radnja izvrsenja se moze sastojati takoe iz vise elemenata i to: a) neprimenjivanje mjera zastite bolesnika prema pravilima medicinske struke; b) primjena ocito nepodobnog sredstva ili nacina lijecenja;ili c) uopste nesavjesnog postupanja doktora medicine odnosno doktora stomatologije13. Moze se primetiti da u radnji izvrsenja krivicnog dela nesavesnog lecenja u Kaznenom zakonu Republike Hrvatske nema elementa koji se tice "neprimenjivanje higijenskih mera". Kada je u pitanju ovo krivicno delo propisano Krivicnim zakonikom Crne Gore, radnja izvrsenja pri pruzanju ljekarske pomoi se moze sastojati od: a) primjene ocigledno nepodobnog sredstva; b) ocigledno nepodobnog nacina lijecenja; c) ne primijene odgovarajue higijenske mjere ili d) uopste ocigledno nesavjesno postupanje, cime se prouzrokuje pogorsanje zdravstvenog stanja nekog lica.14I Krivicni zakon Federacije Bosne i Hercegovine inkriminise "nesavjesno lijecenje" kroz sledee radnje izvrsenja: a) primjena ocigledno neprikladnog sredstva; b) ocigledno nepriladni nacin lijecenja; c) ne primjena odgovarajue higijenske mere. 15 Za razliku od prethodno navedenih krivicnih zakona, odnosno zakonika, u Krivicnom zakonu Republike Srpske radnja izvrsenja krivicnog dela "nesavjesnog lijecenja" nije precizirana ve se samo navodi da e "lekar koji se prilikom pruzanja lekarske pomoi ne pridrzava pravila zdravstvene struke pa time prouzrokuje znatnije pogorsanje zdravstvenog stanja nekog lica..."16 biti kaznjen odgovarajuom kaznom.

Clan 251, stav 1 Krivicnog zakonika Republike Srbije Clan 240, stav 1 Kaznenog Zakona Republike Hrvatske 14 Stav 1 clana 290 Krivicnog zakonika Crne Gore. 15 Stav 1 clana 229 Krivicnog zakona Federacije Bosne i Hercegovine) 16 Stav 1 clana 214 Krivicnog zakona Republike Srpske:"Sluzbeni glasnik Republike Srpske", broj 49/03, od 25.juna 2003. godine

13 12

196

Strani pravni zivot 2/2009

Iako se radi o razlicitim sadrzajima (razlicitim elementima radnje izvrsenja ovog krivicnog dela), ipak su u pitanju isti (nesavesni) oblici postupanja lekara. Naime, retki su slucajevi kada lekar namerno pogresno leci ili namerno propusta da primeni lecenje bolesnika. Drugim recima, kod inkriminacije ovog krivicnog dela najcese nije u pitanju umisljaj, mada i on postoji, nego se radi o nesavesnom lecenju koje podrazumeva postojanje nesvesnog ili svesnog nehata. Naime, ovo krivicno delo se najcese cini u slucajevima kada je lekar bio svestan da svojom radnjom moze uciniti delo, ali je olako drzao da do posledica nee doi ili da e ih moi spreciti, odnosno kada nije bio svestan da svojom radnjom moze uciniti delo iako je prema okolnostima slucaja, tj. prema okolnostima pod kojima je delo ucinjeno i prema svojim licnim svojstvima bio duzan i mogao biti svestan te mogunosti. Zato, da bi se podveli pod ovo krivicno delo, razliciti sadrzaji postupanja lekara prilikom pruzanja medicinske, odnosno lekarske pomoi, najcese moraju sadrzati elemente koji odstupaju bilo od uobicajenih postupaka, bilo od sredstava ili mera koje su se morale primeniti u konkretnom slucaju. Istina, do odgovornosti za ovo krivicno delo moze doi i u slucajevima kada je lekar prilikom pruzanja lekarske pomoi postupao po usvojenim medicinskim pravilima i uobicajenoj praksi u lecenju odreene bolesti, ali nije vodio dovoljno racuna o specificnosti konkretnog slucaja i posebnim merama koje je u konkretnom slucaju morao da primeni. I najzad, postoje slucajevi u kojima se radi o ociglednoj omasci lekara prilikom pruzanja lekarske pomoi. S druge strane, postoje i slucajevi u kojima je neadekvatno postupanje lekara tesko utvrditi, jer se on ponasao u skladu sa pravilima medicinske struke i prakse, ali nije vodio dovoljno racuna o drugim okolnostima koje su se pokazale kao uzrok neefikasnosti ili cak stete za zdravlje pacijenta u konkretnom slucaju. Takoe moze postojati osnov za odgovornost lekara kada on nije pruzio lekarsku pomo smatrajui da je tako bolje za bolesnika. Iako se lekar u konkretnom slucaju rukovodio nacelom da je njegov zadatak da ne steti bolesniku (primum nil nocere), a ispostavi se da je stetna posledica nastupla usled tog propustanja, ipak e lekar biti odgovoran. Uslov za krivicnu odgovornost, bez obzira koji je razlog upotrebe nepodobnog lecenja, jeste da je lekar postupao ocigledno nesavesno.

Danica Stepi · KRIVICNA ODGOVORNOST LEKARA ZA NESAVESNO...

197

Bez obzira na konkretnu definiciju u pojedinim krivicnim zakonodavstvima zemalja koje se predmet ove analize, mogu se utvrditi odreene paralele koje ukazuju na, u osnovi isto ili slicno znacenje pojedinih elemenata radnje izvrsenja krivicnog dela nesavesnog lecenja meu njima. Zato ce se ti elementi zajednicki i analizirati. a) nepodobno sredstvo Kada je u pitanju omaska lekara nastala primenom ocigledno nepodobnog sredstva lecenja, onda se tu, pre svega misli na lecenjem onim sredsvima koja u konkretnom slucaju nisu najdelotvornija. Koja su to sredstva koja su delotvorna, propisuju pravila medicinske struke. Naime, u svakom konkretnom slucaju lekar mora sa bolesnikom da postupa savesno, brizno, pa i prilikom odreivanja podobrog sredstva za njegovo lecenje. Ovde se misli kako na sredstva za dijagnostikovanje, tako i na sredstva za lecenje. Kada je u pitanju dijagnostikovanje, onda se misli na mere lekara koje su usmerene na utvrivanje i postojanje same prirode bolesti. Zato se o nesavesnom pruzanju lekarske pomoi moze raditi onda, kada se primenom toga metoda u konkretnom slucaju ne moze dijagnosticirati odreena bolest ili je primena tog metoda neadekvatan ili nefikasan nacin dijagnisikovanja, odnosno kada je primena takvog metoda stetna za zdravlje bolesnog lica. Npr. prilikom vrsenja dijagnostickog postupka koronarografije daju se kontrastna sredstva (hemijska sredstva) koja se unose u organizam radi jasnije rendgenske slike. Nesavesno postupanje lekara u ovom slucaju postoji kada se primenjuje (unosi u telo) to hemisko sredstvo koje je inace uobicajeno prema pravilima medicinske struke, ali nije preporucljivo za konkretni slucaj, tj. za tog bolesnika. S druge strane, lekar moze napraviti gresku prilikom propisivanja lekova ili nekih drugih supstanci, odnosno sredstava koji se obicno daju nekom licu za tu vrstu bolesti. S obzirom na potrebu savesnog pristupa lekara (prethodni pregled, konsultovanje medicinske dokumentacije bolesnika, istorije bolesti, itd.), prilikom davanja sredstava, lekar je morao da zna da, iako su ta sredstva uobicajena, da u konkretnom slucaju ne mogu biti primenjena, ali je olako smatrao da ona nee stetno uticati na konkretnog pacijenta, jer su u takvim slucajevima (za takvu vrstu bolesti) uobicajena. Iako su, dakle, za tu vrstu bolesti propisani lekovi adekvatni, iako se za lecenje te bolesti uobicajeno upotrebljavaju data sredstva, ocigledno je da se radi o nesavesnom lecenju, jer lekar nije vodio racuna o okolnostima konkretnog slucaja. Naime,

198

Strani pravni zivot 2/2009

lekar je morao da predvidi, da e, na osnovu ostalih parametara i stanja bolesti, navedena sredstva u konkretnom slucaju verovatno izazvati stetne posledice na zdravlja toga pacijenta, a ne da olako pree preko toga i da misli da e uobicajena sredstva lecenja imati uobicajeni efekat na zdravlje konkretnog pacijenta. b) nepodoban nacin lecenja Kada se radi o ocigledno nepodobnom nacinu lecenja, onda moze biti u pitanju omaska prilikom pruzanja medicinske pomoi koja se ogleda u primeni onih postupaka (dijagnostikovanja i lecenja) koji prema pravilima medicinske nauke nisu uobicajeni za konkretnu bolesti ili su cak suprotni tim pravilima. To znaci da lekar pri pruzanju medicinske pomoi nije radio po odreenim i usvojenim pravilima i kriterijumima. Drugim, recima radio je contra legem artis. Mada se ne moze uvek precizno utvrditi sta se sve razume pod nepodobnim nacinom lecenja, ipak je jasno da se mora postupati po pravilima medicinske struke i nauke. Pri tome, lekar mora da postupa u skladu sa aktuelnim dostignuem nauke u toj oblasti, a da mu je osnov za to strucna literatura (strucni casopisi, univerzitetski udzbenici i sl.). Iako nivo osposobljenosti lekara u primeni savremenih dostignua nauke i struke nije mogue do kraja precizno odrediti, smatra se da lekar mora posedovati znanja prosecno upuenog i strucno osposobljenog lekara. Pri tome se podrazumeva da lekar ima duznost neprestalnog usavrsavanja i upoznavanja sa savremenim dostignuima medicinske nauke. Svakako da lekar ima slobodu u izbora nacina lecenja ukoliko se kree u tim granicama. U tom smislu nema ni odgovornosti lekara prilikom pruzanja medicinske pomoe i smatrae se da on postupa lege artis i ako se tok lecenja negativno odrazi na zdravlje bolesnika. Ukoliko, pak odustane od uobicajenih pravila medicinske nauke, struke i vestine, to mora imati opravdanje u izuzetnosti konkretnog slucaja i pri veoma strucnoj proceni da bi uobicajeni postupci stetili zdravlju konkretnog bolesnika. U ovom slucaju onda ne moze biti reci o odgovornosti lekara zbog nesavesnog pruzanja lekarske pomoe, jer je lekar postupao savesno, brizno i na nacin koji nije ugrozio zdravlje bolesnika, iako nije striktno primenio uobicajena pravila medicinske struke i nauke. Ovde se, dakle ne radi o ociglednom propustu lekara ili o njegovom neznanju, nego o savesnoj i svestranoj proceni strucnjaka da e odreeni, inace uobicani nacin lecenja biti kontraindikovan, tj. izazvati stetne posledice po zdravlje bolesnika.

Danica Stepi · KRIVICNA ODGOVORNOST LEKARA ZA NESAVESNO...

199

c) neprimenjivnje odreenih higijenskih mera Trei oblik nesavesnog pruzanja lekarske pomoi manifestuje se kroz neprimenjivanje odgovarajuih higijenskih mera. I u ovom slucaju, prilikom pruzanja lekarske pomoi, moraju se preduzeti sve neophodne higijenske mere s hodno pravilima medicinske struke ili uobicajene medicinske prakse. To znaci da ovo krivicno delo postoji ne samo kada je to propusteno da se ucini, ve i kada su preduzete odreene higijesnske mere, ali one ni po obimu, ni po nacinu primene nisu bile odgovarajue. Neprimenjivanje adekvatnih higijenskih mera odnosi se kako na fazu postupaka dijagnostikovanja, tako i na fazu lecenja bolesnika. d) drugi nacini nesavesnog postupanja Navedena tri oblika nesavesnog pruzanja lekarske pomoi nisu jedini oblici ovog krivicnog dela. Moze se rei da su oni najcesi, ali postoji citav niz drugih postupaka ocigledno nesavesnog postupanja lekara prilikom pruzanja lekarske pomoi. Navedenim krivicnim zakonicima i zakonima, kao uostalom ni drugim zakonskim propisima u ostalim oblastima prava, nije mogue predvideti sve oblike postupanja, pa je zakonodavac propisao da se nesavesno pruzanje lekarske pomoi moze izvrsiti i na druge nacine ocigledno nesavesnog postupanja. Ti drugi nacini mogu biti veoma razliciti. Tako se pod nesavesnim pruzanjem lekarske pomoi mogu razumeti i propusti koji su ucinjeni u metodoloskim postupcima, odnosno neprimenjivanjem tih postupka. Tu se misli na propuste u pribavljanju odnosno konsultovanju medicinske dokumentacije, kako pre pocetka lecenja, tako i prilikom lecenja, intervencije i sl. Nesavesan postupak moze obuhvatiti i propuste koji su ucinjeni nevrsenjem odgovarajueg nadzora nad ostalim zdravstvenim osobljem. Lekar mora da vrsi nadzor nad njima, da ih kontrolise, a ne da olako veruje, da e zdravstveni radnici uvek savesno postupati, jer je to njihov zadatak. Savesno postupanje lekara podrazumeva i kontrolu postupaka prilikom vrsenja prethodnih neophodnih analiza, odnosno proveru da li su sve potrebne analiza sacinjene ili je nesto propusteno odnosno preskoceno. Takoe postoje elementi nesavesnog postupanja i ukoliko je nophodno pribavljanje prethodne saglasnosti pacijenta ili drugog ovlasenog lica ukoliko je u pitanju odreena intervencija, a to nije ucinjeno. Naime, hiruske ili druge medicinske intervencije, ako zakonom nije drugacije odreeno, mogu

200

Strani pravni zivot 2/2009

se preduzeti samo po prethodnom pristanku obolelog ili povreenog lica odnosno njegovog roditelja, usvojioca ili staraoca ako je to lice maloletno ili liseno poslovne sposobnosti. Samo kada je u opasnosti zivot lica, hirurske i druge medicinske intervencije kao neophodne mogu se preduzeti po pravilu na osnovu konzilijarnog pregleda i bez prethodnog pristanka navedenih lica i ako je obolelo ili povreeno lice u takvom stanju da ne moze samo doneti odluku ili usled hitnosti nije mogue pribaviti pristanak roditelja, usvojioca, odnosno staraoca. Ovde se, znaci mora voditi racuna da li je u konkretnom slucaju obezbeeno misljenje konzilijuma. U slucaju da ono ne postoji, moze se takoe raditi o nesavesnom postupku lekara koje je nastalo usled propustanja lekara da konsultuje misljenje lekarskog konzilijuma koji se smatra kompetetntnijim od misljenja lekara pojedinca. Takoe, kada specijalista psihijatar, odnosno specijalista neuropsihijatar proceni da je priroda dusevne bolesti kod bolesnika takva da moze da ugrozi zivot bolesnika ili zivot drugih lica ili imovinu, moze uputiti bolesnika na bolnicko lecenje.U tom slu;aju nadlezni doktor medicine odgovarajue stacionarne zdravstvene ustanove primi'e na bolnicko lecenje bez prethodnog pristanka toga bolesnika u skladu sa zakonom, s tim da narednog dana po prijemu, konzilijum stacionarne zdravstvene ustanove odluci da li e se bolesnik zadrzati na bolnickom lecenju. Ukoliko obolelo ili povreeno lice, njegov roditelj, usvojilac ili staralac ne pristanu na predlozenu medicinsku intervenciju, nadlezni doktor medicine je duzan da im ukaze na posledice koje mogu da nastanu zbog odbijanja medicinske intervencije. Ako ova lica i posle toga ne pristanu na predlozenu medicinsku intervenciju, duzna su da o tome daju pismenu izjavu koja se cuva u dokumentaciji o lecenju, a ako odbiju davanje takve pismene izjave sacinie se o tome sluzbena beleska. Ukoliko, dakle, lekar nije ispostovao navedenu proceduru koja je predviena Zakonom o zdravstvenoj zastiti, pa usled toga doe do stetnih posledica po zdravlje takvog pacijenta, onda se i u tim slucajevima moze govoriti o nesavesnom postupanju lekara pri pruzanju lekarske pomoi. Bez obzira o kojem obliku nesavesnog pruzanja lekarske pomoi se radi, bitno je da su u pitanju postupci lekara koji su doveli do takvih grubih propusta u dijagnostikovanju ili lecenju bolesnika koji su onemoguili odnosno usporili njegovo lecenje ili stetno uticali na njegovo zdravlje. Navedeni oblici nesavesnog postupanja, odnosno primene nepodobnog sredstva, nepodobnog nacina lecenja, neprimenjivanje odgovarajuih higi-

Danica Stepi · KRIVICNA ODGOVORNOST LEKARA ZA NESAVESNO...

201

jenskih mera odnose se na nesavesno pruzanje lekarske pomoi od strane lekara (doktora medicine ili doktora stomatologije). Za razliku od postupanja lekara prilikom pruzanja lekarske pomoi, kod inkriminacije krivicnog dela nesavesnog postupanja drugog lica, radnja izvrsenja sastoji se u ocigledno nesavesnom postupku koju je ucinio: "... zdravstveni radnik pri pruzanju medicinske pomoi, nege, kao i pri vrsenju druge zdravstvene delatnosti" (Krivicni zakonik Republike Srbije); "drugi zdravstveni radnik koji se pri pruzanju medicinske pomoi ne pridrzava pravila zdravstvene struke"( Krivicni zakon Republike Srpske); "...drugi zdravstveni radnik koji pri pruzanju medicinske pomoi ili njege ili pri vrsenju druge zdravstvene djelatnosti ocigledno nesavjesno postupa i time prouzrokuje pogorsanje zdravstvenog stanja nekog lica".(Krivicni zakonik Crne Gore): odnosno, "...zdravstveni djelatnik koji obavljajui svoju djelatnost ne primijeni mjere za zastitu bolesnika ili ne postupa prema pravilima svoje struke, ili obavlja zdravstvenu djelatnost u prostoru za koji nema propisano odobrenje za rad, ili uopste nesavjesno postupa, pa zbog toga prouzroci pogorsanje bolesti ili narusenje zdravlja neke osobe" (Kazneni zakon Republike Hrvatske); kao i "...drugi zdravstveni djelatnik koji pri pruzanju medicinske pomoi ili njege postupa nesavjesno" (Krivicni zakon Federacije BiH). Za razliku od lekara koji pruzaju lekarsku pomo koja se moze vrsiti u toku dijagnostikovanja (utvrivanje samog postojanja bolesti i njene prirode), kao i prilikom lecenja (otklanjanja bolesti ili njenog ublazavanja), ali i prilikom drugih oblika lekarske pomoi (estetski zahvati i sl.), drugi zdravstveni radnici pomazu lekaru. To pomaganje sastoji se od razlicitih poslova kao sto su: primena tretmana prema uputstvu lekara (koje je lekar propisao), kao sto su davanje lekova, previjanje, obavljanje fizikalne terapije, davanje injekcija, vrsenje raznih oblika nege bolesnika, kao i vrsenje ostalih poslova vezanih za pruzanje pomoi bolesnicima. Pod vrsenjem drugih zdravstvenih delatnosti razumeju se i postupci kao sto su: uzimanje krvi i pravljenje laboratorijskih analiza, sterilizacija instrumenata, pripremanje-asistencija prilikom hiruskih zahvata (poslovi instrumentarke), pomo prilikom poroaja (babice), i drugo. S obzirom na vrstu, slozenost i ostale elemente ovih poslova koje obavljaju drugi zdravstveni radnici, a ne lekari, zakonodavac je u svim analiziranim krivicnim zakonodavstvima napravio distinkciju u pogledu poslova koji obavljaju lekari i drugi zdravstveni radnici. Meutim, rukovodei se,

202

Strani pravni zivot 2/2009

pre svega, principom vaznosti zdravlja coveka i savesnosti prilikom postupanja lekara i drugih zdravstvenih radnika, zakonodavac je izjednacio njihovu odgovornost, pa je propisao istu krivicnu sankciju za obe kategorije izvrsilaca. 3. DELO I KAZNA Da bi doslo do ovog krivicnog dela neophodno je da postoji, odnosno da se utvrdi, kauzalna veza izmeu nesavesne radnje lekara, odnosno doktora medicine ili doktora stomatologije (ili drugog zdravstvenog radnika) u pruzanju zdravstvene delatnosti i pogorsanja zdravstvenog stanja lica kome je ukazana medicinska pomo. To znaci da osteeno lice moze biti i zdarvo i bolesno, bitno je da je stanje njegovog zdravlja pogorsano usled nesavesnog postupaka lekara (ili drugog zdravstvenog radnika). Samim tim, ukoliko je lekar u obavljanju svoje delatnosti nesavesno lecio bolesnika, a pri tome nisu nastale nikakve stetne posledice po njegovo zdravstveno stanje, odnosno njegovo zdravstveno stanje nije pogorsano, nema ovog krivicnog dela. S druge strane, ako je lekar nesavesno lecio bolesnika, pa se njegovo zdravstveno stanje pogorsalo, ali ne usled nesavesnog lecenja, ve iz sasvim drugih razloga, opet nema ovog krivicnog dela. Mada je u praksi cesi slucaj da se delo nesavesnog pruzanja lekarske ili druge medicinske pomoi vrsi iz nehata (bilo svesnog ili nesvesnog), zakonodavac je inkriminisao krivicno delo nesavesnog lecanja kao delo koje izvrsilac moze izvrsiti i sa umisljajem. Pri tome se razume da izvrsilac prilikom pruzanja lekarske pomoi ima svest o tome da ocigledno postupa protivno pravilima medicinske nauke i struke. Takoe umisljaj mora da obuhvati i svest da se pri pruzanju medicinske pomoi i nege ili pri vrsenju druge zdravstvene delatnosti postupa ocigledno suprotno pravilima medicinske struke i vestine i da usled toga moze doi do pogorsanja zdravstvenog stanja nekog lica, a on to hoe ili na to pristaje. To se odnosi na sve oblike nesavesnog postupanja lekara, dakle i pri primeni nepodobnog sredstva, nepodobnog nacina lecenja ili neprimenjivanja odgovarajuih higijenskih mera. Kazna za nesavesno pruzanje lekarske pomoi zbog koga je nastupilo pogorsanje zdrastvenog stanja nekog lica razlicita je u pojedinim krivicnim zakonodavstvima zemalja koje su predmet ove analize. Tako e se prema Krivicnom zakoniku Republike Srbije, lekar koji ocigledno nesavesno postupa i time prouzrokuje pogorsanje zdravstvenog stanja nekog lica, kazniti za-

Danica Stepi · KRIVICNA ODGOVORNOST LEKARA ZA NESAVESNO...

203

tvorom od tri meseca do tri godine.17 Drugi zdravstveni radnik koji pri pruzanju medicinske pomoi ili nege ili pri vrsenju druge zdravstvene delatnosti ocigledno nesavesno postupa i pri tome, takoe prouzrokuje pogorsanje zdravstvenog stanja nekog lica, kaznie se istom kaznom kao i lekar prilikom nesavesnog pruzanja lekarske pomoi.18 Prema Kaznenom zakonu Republike Hrvatske "...doktor medicine ili doktor stomatologije koji obavljajui svoju djelatnost ne primijeni mjere za zastitu bolesnika prema pravilima medicinske struke, ili primijeni ocito nepodobno sredstvo ili nacin lijecenja, ili uopste nesavjesno postupa, pa zbog toga prouzroci pogorsanje bolesti ili narusenje zdravlja neke osobe, kaznit e se novcanom kaznom ili kaznom zatvora do dvije godine. Istom kaznom kaznie se i ".. zdravstveni djelatnik koji obavljajui svoju djelatnost ne primijeni mjere za zastitu bolesnika ili ne postupa prema pravilima svoje struke, ili obavlja zdravstvenu djelatnost u prostoru za koji nema propisano odobrenje za rad, ili uopste nesavjesno postupa, pa zbog toga prouzroci pogorsanje bolesti ili narusenje zdravlja neke osobe.19 Zanimljivo je da je Kaznenim zakonom Hrvatske predviena i mogunost izricinja novcane kazne za ovo krivicno delo, dok je novcana kazna za isto delo u drugim zakonodavstvima predviena samo u slucaju da je delo ucinjeno iz nehata. Krivicni zakonik Republike Crne Gore za nesavesno pruzanje lekarske pomoi usled cega je doslo do pogorsanja zdravstvenog stanja nekog lica propisuje kaznu u trajanju od tri meseca do tri godine, kao i istovetnu kaznu za drugog zdravstvenog radnika.20 Krivicni zakon Republike Srpske propisuje kaznu zatvora do tri godine kako za lekara koji nesavesnim lecenjem "prouzrokuje znatno pogorsanje zdrastvenog stanja nekog lica", tako za isto delo i istovetnu kaznu i za "drugo lice" (misli se na drugog zdravstvenog radnika koji nije lekar).21

Stav 1 clana 251 Krivicnog zakonika Republike Srbije, "Sluzbeni glasnik R. Srbije", broj 85/05 18 Stav 2 clana 251 Krivicnog zakonika Republike Srbije 19 Stav 1 i 2 clana 240 Kaznenog zakona Republike Hrvatske, "Narodne novine" 1998. 20 Stav 1 i 2 clana 290 Krivicnog zakonika Republike CrneGore, "Sluzbeni list Crne Gore", broj70/03, 13/04, 47/06 i 40/08 21 Stav 1 i 2 clana 2214 Krivicnog zakona Republike Srpske, "Sluzbeni glasnik Republike Srpske", broj 49/03

17

204

Strani pravni zivot 2/2009

I najzad, Krivicni zakon Federacije BiH propisuje istovetnu kaznu zatvora kao i zakon Republike Srpske u trajanju do tri godine za nesavesno lecenje usled cega je "nastupilo pogorsanje zdravstvenog stanja neke osobe" i to kako za lekara, tako i za drugog lice.22 Pretpostavka za izvrsernje ovog krivicnog dela je da je u prethodnim slucajevima lekar (ili drugi zdravstveni radnik) postupao ocigledno nesavesno. S druge strane, ukoliko je pri pruzanju lekarske pomoi lekar (odnosno drugo lice odnosno drugi zdravstveni radnik pri pruzanju medicinske pomoi, nege ili pri vrsenju druge zdravstvene delatnosti koja nije lekarska pomo), delo ucinio iz nehata, ucinilac e se blaze kazniti. Zanimljivo je da je prema svim krivicnim zakonodavstvima zemalja koje su predmet ove analize zapreena istovetna kazna, tj. novcana kazna ili zatvor do jedne godine. Svako od navednih krivicnih zakonodavstava predvideo je i teze oblike ovog krivicnog dela koji su kao takvi kvalifikovani usled tezih posledica koje je navedeno postupanje izazvalo. Pri tome su u nekim zakonicima odnosno zakonima ovi tezi oblici propisani istim clanom kao i osnovni oblik, dok je kod drugih, tezi oblik predvien posebnim clanovima. Takoe postoji razlika i u gradiranju tezih posledica zbog cega se krivicno delo nesavesnog lecenja klasifikuje kao tezi oblik. Tako se prema Krivicnom zakoniku Republike Srbije kao tezi oblik krivicnog dela smatra slucaj u kome je doslo do teske telesne povrede, teskog narusavanja zdravlja ili je nasutpila smrt (odnosi se na jedno ili vise lica). Ukoliko usled krivicnog dela nesavesnog pruzanja lekarske pomoi "neko lice bude tesko telesno povreeno ili mu zdravlje bude tesko naruseno" ucinilac e se kazniti zatvorom od jedne do osam godina, a ako je nastupila smrt jednog ili vise lica, ucinilac e se kazniti zatvorom od dve do dvanaest godina. S druge strane. ukoliko je krivicno delo nesavesnog pruzanja lekarske pomoi ucinjeno iz nehata ucinilac e se kazniti zatvorom do tri godine, ako je to delo dovelo do teske telesne povrede nekog lica ili mu je zdravlje tesko naruseno, odnosno od jedne do osam godina, ako je usled ovog dela, nastupila smrt. Vredi napomenuti da je ovaj tezi oblik svstan u poseban clan Krivicnog zakonika pod nazivom:Teska dela protiv zdravlja ljudi.23

Stav 1 i 2 clana 229 Krivicnog zakona Federacije BIH, "Sluzbene novine Federacije BiH", broj 36/03 23 Clan 259 Krivicnog zakonika Republike Srbije

22

Danica Stepi · KRIVICNA ODGOVORNOST LEKARA ZA NESAVESNO...

205

I prema Kaznenom zakonu Republike Hrvatske tezi oblici krivicnog dela nesavesnog lecenja svstani su u poseban clan pod nazivom: Teska kaznena djela protiv zdravlja ljudi.24 Kao tezi oblik ovog dela kvalifikovano je nesavesno lecenje usled cega je "prouzrocena teska tjelesna ozlijeda neke osobe ili joj je zdravlje tesko naruseno ili postojea bolest znatno pogorsana", pa je za te slucajeve za pociniocu propisana kazna zatvora od jedne do osam godina. Ukoliko je usled nesavesnog lecenja "prouzrocena smrt jedne ili vise osoba", pocinitelj e se kazniti kaznom zatvora od tri do deset godina. Za krivicno delo nesavesnog lecenja koje je ucinjeno iz nehata, Kaznenim zakonom Hrvatske propisana je kazna u trajanju od sest meseci do pet godina ukoliko je kao psledica prouzrokovana teska telesna povreda nekog lica ili joj je zdravlje tesko naruseno, odnosno postojea bolest znatno pogorsana, dok je za slucaj smrti jednog ili vise lica predviena kazna u trajanju od 1 godine do 8. godina.25 I u Krivicnom zakonu Crne Gore propisani su tezi oblici krivicnog dela "Nesavjesno pruzanje ljekarske pomoi" i to u posebnom clanu pod nazivom: "Teska djela protiv zdravlja ljudi".26 U tom smislu, kao tezi oblik krivicnog dela nesavesnog pruzanja lekarske pomoi smatra se ono delo koje kao posledicu nesavesnog lecenja prouzrokuje za neko lice tesku telesnu povredu ili mu zdravlje bude tesko naruseno. U tom slucaju ucinilac e se kazniti zatvorom od jedne do osam godina, odnosno ukoliko kao posledica ovog krivicnog dela nastupi smrt jednog ili vise lica, "ucinilac e se kazniti zatvorom od dvije do dvanaest godina". Kada je u pitanju nehat i ovaj krivicni zakon propisuje blazu kaznu koja moze da se kree do cetiri godine zatvora ukoliko neko lice bude tesko telesno povreeno ili mu zdravlja bude tesko naruseno, sve od jedne do osam godina zatvora ukoliko je usled nesavesnog lecenja usled nehata nastupila kao posledica smrt nekog lica. Prema Krivicnom zakonu Republike Srpske tezi oblici krivicnog dela nesavesnog lecenja nisu sankcionisani u posebnom clanu, ve u istom clanu u kome je predvieno osnovni oblik toga dela.Tako je predviena kazna zatvora od jedne do osam godina za ucinioca, ukoliko je usled nesavesnog lecenja "nastupila teska telesna povreda ili tesko narusavanje zdravlja jednog ili vise lica", odnosno kazna zatvora od dve do dvanaest godina za ucinioca,

24 25

Clan 249 Kaznenog zakona Republike Hrvatske Stav 3 clana 24o Kaznenog zakona Republike Hrvatske. 26 Clan 302 Krivicnog zakona Crne Gore

206

Strani pravni zivot 2/2009

ukoliko je kao posledica nastupila smrt jednog ili vise lica27. Kada je u pitanju nehatno izvrsenje ovog krivicnog dela ukoliko je kao posledica nastala teska telesna povreda za ucinioca je propisana kazna do tri godine zatvora, a ukoliko je nastupila smrt jednog ili vise lica kazna od jedne do osam godina zatvora. I najzad, kada je u pitanju tezi oblik krivicnog dela nesavesnog lecenja po odredbama Kaznenog zakona Federacije BiH i u tom zakonu su tezi oblici predvieni posebnim clanom pod nazivom:"Teska krivicna dela protiv zdravlja ljudi".28 Tim clanom propisano je da ukoliko je usled krivicnog dela nesavesnog lecenja nastaala "teska tjelesna ozljeda neke osobe ili je zdravlje tesko naruseno ili je postojea bolest znatno pogorsana" ucinilac e se kazniti zatvorom od jedne do osam godine, a ukoliko je" prouzrokovana smrt jedne ili vise osoba" zatvorom od jedne do dvanaest godina. Ako je krivicno delo nesavesnog lecenja nastalo kao posledica nehata ucinioca, on e se kazniti zatvorom od sest meseci do pet godina ako je kao posledica takvog lecenja prouzrokovana teska telesna povreda nekog lica ili joj je tesko naruseno zdravlje, odnosno postojea bolest znatno pogorcana, odnosno kaznom od jedne do osam godina zatvora ukoliko je kao posledica nastupila smrt jednog ili vise lica. U svim navedenim slucajevima teseg oblika krivicnog dela nesavesnog postupanja lekara prilikom lecenja, rec je o delima kvalifikovanim tezom posledicom sto znaci da je kod njihovog izvrsenja nastupila posledica koja je po intenzitetu jaca od one koja ulazi u obelezje bia krivicnog dela ili je uz osnovnu posledicu nastupila i neka druga posledica. To dalje znaci da postoji uzrocna veza izmeu izvrsenja krivicnog dela nesavesnog postupanja lekara i nastupanja teze posledice (teske telesne posledice, i tesko narusernog zdravlja, odnosno smrti jedog ili vise lica), tj. veza izmeu radnje i posledice. 4. UTVRIVANJE ODGOVORNOSTI Kao sto se moglo zakljuciti iz prethodne analize, postoje razliciti oblici nesavesnog postupanja lekara u pruzanju lekarske pomoi. Oni se, sastoje u nepridrzavanju usvojenih medicinskih pravila i uobicajene prakse u lecenju

27 28

Stav 2 i 3 clana 214 Krivicnog zakona Republike Srpske. Clan 240 Kaznenog zakona Federacije BiH

Danica Stepi · KRIVICNA ODGOVORNOST LEKARA ZA NESAVESNO...

207

ljudi, primeni nepodobnih sredstava pri lecenju ljudi, neprimenjivanju odgovarajuih higijenskih mera, ali i citavom nizu drugih oblika ocigledno nesavesnog postupanja. Dijapazon tih moguih postupaka nesavesnog pruzanja lekarske pomoi je veoma sirok i po tom osnovu lekar moze krivicno odgovarati za veoma razlicite oblike nesavesnog pruzanja lekarske pomoi. S obzirom da zakonom nisu propisani svi oblici nesavesnog pruzanja lekarske pomoi, to u praksi utvrivanja krivicne odgovornosti lekara moze izazvati odreene teskoe. Ali ako se uzme u obzir cinjenica da je zivot bogatiji i raznovrsniji od svakog zakona, i da slicni problemi postoje i kod inkriminacije drugih krivicnih dela, onda se mozemo manje vise uspesno suociti sa ovim problemom. Naime, slucajevi nesavesnog pruzanja lekarske pomoi, i pored svog bogatstva moguih pojavnih oblika ne predstavljaju nepremostivu prepreku za podvoenje tih slucajeva pod ovo krivicno delo. Meutim, u praksi utvrivanja krivicne odgovornosti lekara javljaju se i druge teskoe, koje, na zalost, ponekad mogu da relativizuju ili cak iskljuce njihovu odgovornost. Kao sto je istaknuto da bi postojalo krivicno delo nesavesnog pruzanja lekarske pomoi mora se utvrditi uzrocna veza izmeu nesavesne radnje lekara u pruzanju lekarske pomoi i pogorsanja zdravstvenog stanja lica kome je ta pomo ukazana. Naglasak je, dakle, na posledice koje nastaju ovim krivicnim delom i sastoje se od pogorsanja zdravstvenog stanja lica kome je pomo ukazana. Da bi moglo da se govori o krivicnoj odgovornosti lekara potrebno je najpre utvrditi sta se podrazumeva pod pogorsanjem zdravstvenog stanja. Zdravstveno stanje je pogorsano ukoliko je uspeh lecenja slab, ukoliko je vreme potrebno za ozdravljenje nepotrebno produzeno, odnosno ukoliko je zdravstveno stanje lecenog lica nepovoljnije u odnosu na momenat kada je tom licu zapoceto pruzanje lekarske pomoi. I dok je fakticko stanje lica kome je ukazivana lekarska pomo moguno relativno lakse utvrditi, problemi nastaju kada zelimo da ustanovimo prave uzroke koji su doveli do pogorsanja njegovog zdravstvenog stanja. Naime, i pored najsavesnijeg angazovanja lekara i preduzetih mera ispitivanja, nije uvek moguno blagovremeno postaviti tacnu dijagnozu bolesti. Postoji klinicka slika, odnosno simptomi koji su (npr. posebno kod infektivnih bolesti), veoma slicni ili cak identicni. S druge strane, takoe postoje odreene bolesti koji se manifestuju na atipican nacin, pa i

208

Strani pravni zivot 2/2009

iskusan lekar moze doi do pogresne dijagnoze, pa samim tim i do pogresnog lecenja. Postavljaju se pitanja koja se ne ticu samo krivicne odgovornosti lekara, nego zadiru i u pitanje odnosa lekara prema poslu kojim se bavi. Ta eticka pitanja ili dileme ne oslobaaju lekara od odgovornosti zbog pogorsanja zdravstvenog stanja lica kome se pruza lekarska pomo. Meutim, moze se desiti, i desava se u praksi, da je ponekad bolje postaviti i pogresnu dijagnozu, nego dopustiti nekome da umre ne preduzimajui nikakve mere. Zato je u praksi veoma tesko ustanoviti da li je pogorsano zdravstveno stanje lica kome je pruzena lekarska pomo bolje ili gore nego da mu nije uopste ukazana pomo. Zakon istina postavlja granicu i propisuje da je pri utvrivanju dijagnoze ili lecenja lekar morao ocigledno nesavesno postupati da bi bio krivicno odgovoran. Ali utvrivanje ovog stepena nesavesnosti je veoma tesko, uzimajui u obzir opste stanje bolesnika, vreme koje je stajalo na raspolaganju da bi se utvdila tacna dijagnoza bolesti, dostupnost poptrebne dokumentacije i citav niz drugih okolnosti koje su uticale na intervenciju lekara koja je dovela do pogorsanog zdravstvenog stanja lica kome je ukazana lekarska pomo. Neretko je potrebno zbog toga vrsiti vestacenja koje ne moraju uvek biti apsolutno pouzdana. Ovo i zbog toga sto se lekar pri pruzanju lekarske pomoi nije rukovodio, ili nije imao vremena da primeni postupke koji su u skladu sa postojeom praksom. S druge strane, iako je lekar postupao ocigledno nesavesno, pogorsanje moze da nastupi ne zbog takvog delovanja lekara, nego iz sasvim drugih razloga (npr. neke druge "skrivene" bolesti i sl.). A moze da se dogodi da je pogorsanje zdravstvenog stanja nastupilo delimicno usled nesavesnog postupanja lekara, a delom usled nekih drugih razloga na koje nije moglo u potpunosti da utice pogresna dijagnoza, odnosno lecenje. Veoma je tesko utvrditi kolika je mera uticaja nesavesnog postupka lekara, a kolika drugih okolnosti. Sve ove i druge okolnosti treba dokazivati i dokazati da bi se utvrdila krivicnopravna odgovornost lekara za nesavesno pruzanje lekarske pomoi. Takoe nije uvek mogue odvojiti krivicnu od graansko pravne, odnosno imovinske odgovornosti lekara za pogorsanje zdravstvenog stanja lica kome je ukazana medicinska pomo. Ovo posebno i zbog toga sto steta nastala pogorsanjem zdravstvenog stanja ne mora biti i nije uvek posledica cinjenja, tj. pogresnih postupaka lekara, nego i necinjenja, odnosno propustanja odreene radnje ili postupka koji je bio duzan da preduzme, ali je lekar ili odbio ili je neku radnju preduzeo, ali neblagovremeno.

Danica Stepi · KRIVICNA ODGOVORNOST LEKARA ZA NESAVESNO...

209

I u ovim slucajevima treba precizno utvrditi kakve ili kolike su posledice nastale usled propustanja neke radnje, odnosno zakasnjenja. A to je bitno utvrditi da bi se utvrdio stepen graansko pravne, pa i krivicne odgovornosti lekara. Opet se mora traziti misljenje lekara, ovoga puta kao vestaka, koji bi po pravilu trebao da da objektivan nalaz i misljenje. Da li je to tako. Najcese jeste, ali ima i slucajeva lekarske (lazne) solidarnosti, koja ne mora biti rezultat zle namere, ali moze biti subjektivna. Iako to prevazilazi okvire prava, ipak je i to pravno pitanje, jer sudija mora podjednaka da ceni sve dokaze, pa i nalaz vestaka-lekara, pa tek na osnovu svega da donese presudu. Da bi bio krivicno odgovoran za ocigledno nesavesno pruzanje lekarske pomoi, lekar mora da prekrsi utvrena pravila medicinske nauke i struke na taj nacin sto ta pravila nee primenjivati ili usled njihovog nepoznavanja ili prostim njihovim nepridrzavanjem. Pri tome, moze se desiti da lekar ne primenjuje neke oprobane metode jer su se one pokazale kao nedelotvorne, pa je pacijent pristao na primenu nekih drugih, neistrazenih metoda. Koliko god je primena eksperimentisanja, eticko pitanje, toliko je i pravno, odnosno pitanje odgovornosti, jer je eksperiment zabranjen (ili dozvoljen u tacno utvrenim slucajevima), pa cak i u slucaju pristanka obolelog lica. Iako lekar nije odgovoran za nemo medicinske nauke i vestine, ipak je on odgovoran za primenu onih metoda i postupaka koji nisu potvreni u praksi lecenja, pa je samim tim i odgovoran za posledice koje nastanu primenom tih metoda i postupaka. Takoe se desava da se lekar upusti u neku intervenciju ili primeni uobicajeni postupak u dijagnostikovanju ili lecenju, ali on sam nije sposoban, nema potrebno znanje za to. Postavlja se takoe pitanje da li je u odreenim okolnostima (kad nije bilo drugog strucnjaka) trebao da se upusti u takav zahvat ili je trebao da prepusti obolelog njegovoj sudbini. Ako je zbog toga nastalo pogorsanje zdravstvenog stanja iako je ocigledno nesavesno postupao, da li lekar treba da odgovara, ako se moglo dogoditi da oboleli ne prezivi. Opet je stvar vestacenja koje treba da dokaze da li su posledice nastale usled nestrucne i neadekvatne intervencije manje ili vee u odnosu na situaciju u kojoj lekar nije uopste intervenisao. Poteskoa u utvrivanju krivicne odgovornosti moze nastati i usled pogresne odluke u izboru nacina lecenja. Naime, iako se pruzanje lekarske pomoi vrsi na osnovu i u skladu sa aktuelnim stanjem nauke, aktuelnim saznanjima, ipak postoji i sloboda lekara u pogledu nacina lecenja.

210

Strani pravni zivot 2/2009

U suprotnom, kruto pridrzavanje i robovanje odreenim postupcima, bez voenja racuna, o opstem stanju ili specificnom zdravstvenom stanju lica kome se pruza pomo, vodilo bi ka stagniranju i onemoguavanju napretka nauke, na racun sablona, sto bi u krajnjem slucaju stetilo licu kome se pruza pomo. Opet je fakticko pitanje da li je izabrani nacin lecenja doveo do pogorsanja zdravstvenog stanja konkretnog lica, ili bi drugi nacin bio bolji, ali bi mogao biti i gori za zdravlje lica kome je pruzena lekarska pomo. Kada se radi o ociglednoj omasci i to mora da se utvrdi. To je postupanje prilikom pruzanja lekarske pomoi koje odstupa od postupanja jednog prosecno savesnog i prosecno edukovanog lekara. Ta prosecnost se manifestuje u postupcima koji su uobicajeni i na nivou znaja koji su u rangu jednog prosecno obavestenog i edukovanog lekara koji prati savremena dostignua medicinske nauke i prakse koje on crpi iz udzbenika, nauce i strucne literature, itd. Utvrivanje krivicne odgovornosti lekara moze komplikovati i situacija ukoliko lekar gresku koja je posledica grube nemarnosti odnosno ocigledno nesavesnog postupanja lekara iz sujete (nee da prizna da je pogresio) ili iz straha od pogreske preuti cinjenicu odnosno postupak koji je od znacaja za pogorsanje zdravstvenog stanja lica kome je ukazana medicinska pomo. I umesto da ukaze pomo, lekar prikrije svoj propust, pa je u postupku dokazivanja krivice odnosno krivicne odgovornosti lekara tesko utvrditi, odnosno personalizovati njegovu krivicu (ostavi se predmet u telu pacijenta prilikom operacije, pa se ne zna cija je to greska). To je pitanje pojedinacne odgovornosti lekara za propuste u timskom radu. Ko je od lekara raznih specijalnosti iz toga tima kriv, nije uvek lako utvrditi u situaciji kada su timski radili. Da li je pogreseno, ko je pogresio i u kojoj fazi postupka, pitanja su na koja nije uvek lako odgovoriti. Da li je odgovoran samo neposredni izvrsilac ili je njegova greska nastala usled prethodnog neadekvatnog postupka drugog lekara ili zdravstvenog radnika. Ovde se moze raditi o odgovornosti usled nevrsenja nadzora rukovodioca tima koji vrsi odreeni medicinski zahvat. Iako je lekar samostalan u obavljanju svog posla, na danasnjem stepenu razvoja medicinske nauke i prakse, taj rad sve vise poprima karakteristike ekipnog rada. Ovo se posebno odnosi na veoma kompleksne, pa i komplikovane metode dijagnostikovanja, kao i terapije gde se trazi udeo razlicitih specijalnosti koji omoguaavaju pravilno postavljanje dijagnoze i lecenja.

Danica Stepi · KRIVICNA ODGOVORNOST LEKARA ZA NESAVESNO...

211

Poteskoa u utvrivanju krivicne odgovornosti moze nastati i kada se neophodne higijenske mere ne primenjuju, a neophodne su po pravilima medicinske struke ili uobicajene medicinske prakse. Jos teze je utvrditi krivicno delo nesavesnog postupanja lekara ili drugog zdravstvenog radnika koji je, istina primenio odreenu higijensku meru, ali ona po obimu ili nacinu primene nije bila adekvatna, odnosno nije odgovarala standardima koje zahtevaju pravila medicinske nauke. Za postojanje nije od znacaja da li je to ucinjeno u postupku pregleda lica, preduzimanja lekarske intervencije ili tokom lecenja, a nastupi stetna posledica, npr. sepsa! Ocigledno grubo zanemarivanje lekarske duznosti je i u slucajevima kada lekar ne izvrsi pregled potpuno i usled toga odredi pogresnu dijagnozu. To e biti slucaj i ako ne preduzme neophodne i obavezne medicinske mere (analiza krvi, merenje krvnog pritiska, test na alergicnost) ili ako ne kontrolise zdravstveno stanje bolesnika posle teze hiruske intervencije, kao i u slucaju da ne daje potrebna uputstva medicinskom osoblju u pogledu nege pacijenta. Bilo je slucajeva da lekar primenjuje postupke i sredstva koji se ne mogu smatrati apsolutno podobnim u datom slucaju. Takoe, u postupku utvrivanja krivicne odgovornosti lekara treba utvrditi da li je trebalo primeniti postupak koji se ne zasniva na velikom broju slucajeva u praksi u lecenju odgovarajuih bolesti, a zbog hitnosti ili tezine bolesti je primenjen. Da bi se moglo ovo podvesti pod krivicno delo nesavesnog lecenja, lekar mora postupati ocigledno protivno pravilima medicinske struke, odnosno mora grubo zanemariti pravila medicinske nauke i struke. Ocigledno nije lako uociti, odnosno u momentu pruzanja pomoi utvrditi stetnost ili nesvsishodnost tih postupaka, jer njihova svsishodnost i medicinska vrednost nije jos utvrena, pogotovo nije naucno verifikovana. Utvrivanje odgovornosti lekara za nesavesno lecenje i pogorsanje zdravlja odreenog lica usled primene nekog postupka koji jos nije verifikovan u potpunosti u praksi jos vise moze da komplikuje teska bolest konkretnog lica kod koga su se dotadasnji nacini lecenja pokazali neefikasnim. Fakticko je pitanje da li se u konkretnom slucaju primenjeni nacin lecenja, odnosno primenjeno sredstvo lecenja mogu smatrati ocigledno nepodobnim. To zavisi od odgovarajuih pravila medicinske struke i prakse, kao i od prirode bolesti, stanja bolesnika, osnovanosti uverenja lekara da primenjeni metod ili sredstvo ne mogu biti stetni po zdravlje pacijenta i dr.

212

Strani pravni zivot 2/2009

Pristanak obolelog lica da se podvrgne rizicnom medicinskom tretmanu ne iskljucuje krivicu lekara za nesavesno postupanje u pruzanju lekarske pomoi, bez obzira na njegove dobre namere. I suroptno, ako je neophodan pristanak obolelog a on taj pristanak nije dao iako se radilo o rizicnom metodu, a pruzanje pomoi je bilo efikasno, nee postojati krivicno delo. Moze se raditi o prekrsaju koji je ucinjen u proceduri pruzanja lekarske pomoi, pa se zbog neprimenjivanja utvrene procedura moze odgovarati prekrsajno, ali ne i krivicno. Postavlja se jos jedno pitanje koje je od znacaja za utvrivanje krivicne odgovornosti lekara za nesavesno lecenje. Naime, to pitanje treda da pruzi odgovor da li se pod lecenjem podrazumevaju i postupci koji u uzem smislu ne spadaju u pruzanje lekarske pomoi. Tu se pre svega misli ne na medicinske zahvate koji se obavljaju iz zdravstvenih razloga, nego pre svega iz estetskih. S obzirom na mogue posledice koje iz takvih zahvata mogu da proizau, i ove radnje koje lekar preduzima, posebno s obzirom na njihovu sve masovniju primenu, treba svstati, po nasem misljenju u pruzanje lekarske pomoi. Rezime Krivicno delo nesavesnog pruzanja lekarske pomoiprecizno i na priblizno isti nacin je definisano u krivicnim zakonodavstvima zemalja koje su bile predmet ove komparativno-pravne analize. To se odnosi kako na radnju izvrsenja ovog krivicnog dela, tako i na izvrsioce. I u pogledu tezih, kvalifikovanih oblika nesavesnog pruzanja lekarske pomoi koje su karakteristicne po posledicama (nastupanje teskih telesnih povreda, narusavanja zdravlja ili pogorsanja postojee bolesti, ili nastupanje smrti jednog ili vise lica) nema znacajnijih razlika u zakonodavstvima zemalja koje na slican nacin odreuju te posledice. Kada je u pitanju nesavesno lecenje koje je posledica umisljaja ili nehata u zakonodavstva Srbije, Hrvatske, Crne Gore, Republike Srpske i federacije BiH gotovo na istovetan nacin tretiraju odgovornost u jednom i u drugom slucaju. I najzad, kada je rec o odmeravanju kazni kako za osnovni oblik ovog krivicnog dela, tako i za njegove kvalifikovane oblike, nema znacajnijih odstupanja u krivicnim zakonodavstvima ovih zemalja. Dakle, kada je rec o teorijsko-pravnim pretpostavkama, nema posebnih poteskoa u kvalifikovanju krivicnog dela nesavesnog pruzanja lekar-

Danica Stepi · KRIVICNA ODGOVORNOST LEKARA ZA NESAVESNO...

213

ske pomoi. Meutim, prilikom utvrivanja krivicnopravne odgovornosti lekara za nesavesno postupanje, odnosno pruzanje lekarske pomoi, mogu nastati brojne teskoe. One, mogu biti izazvane razlicitim razlozima, pocev od necinjenja, odnosno propustanja odreenih radnji koje je lekar bio duzan da preduzme, pa do pruzanja neadekvatne lekarske pomoi koja se moze manifestovati na razlicite nacine. Upravo pri analizi vrsenja tih radnji cinjenja odnosno necinjenja mora se pri utvrivanju krivicne odgovrnosti postupati sa narocitim oprezom. Naime, razlozi koji su rukovodili lekara da pri pruzanju lekarske pomoi u konkretnom slucaju odstupi od uobicajenih metoda i postupaka, pri cemu je doslo do pogorsanja zdravlja odreenog lica, mogu da dovedu do iskljucenja krivicne odgovornosti. S druge strane, praksa je pokazala da bi striktno postupanje lekara po odreenim pravilima medicinske struke i nauke u svakom slucaju, moglo da dovede do pogorsanja zdravstvenog stanja nekog lica, pa se i u ovakvim slucajevima moze postaviti pitanje odgovornosti lekara. Drugim recima, postavlja se pitanje da li je u konkretnom slucaju (odstupajui od uobicajene prakse) lekar neadekvatno postupio s obzirom na specificno stanje zdrvalja konkretnog lica. Zato navedeni i drugi slucajevi upuuju na zakljucak da je ponekad veoma tesko razluciti nesavesno postupanje lekara, od onog koje se vrsi prema pravilima medicinske struke i nauke. Takoe je, radi utvrivanja krivicne odgovornosti lekara, neophodno precizno utvrditi kauzalnu vezu izmeu posledica pogorsanog zdravstvenog stanja nekog lica i konkretne radnje lekara pri pruzanju lekarske pomoi. Zbog svega navedenog i sudska praksa u zemljama koje su predmet ove analize je veoma razlicita. Meutim to je posebno pitanje koje takoe moze biti interesantno za jednu uporednopravnu analizu. Zdravlje je kategorija koja je znacajna i sa aspekta pojedinca i sa stanovista drustva. Zato se ono mora stititi na razlicite nacine, pa i propisivanjem krivicne odgovornosti za nesavesno pruzanje lekarske pomoi. Ali postojanje nesavesnog lecenja i stepen nesavesnosti mora se precizno utvrditi i definisati. Da bi se to postiglo mora se u svakom konkretnom slucaju pristupiti krajnje odgovorno i temeljito. Ovo kako radi zastite zdravlja lica kome se lekarska pomo ukazuje, tako i radi zastite lekara koji moze biti pozvan na krivicnu odgovornost, a da za to ne postoje valjani razlozi.

214 Danica Stepi Senior Judge's Assistant Second Municipal Court in Belgrade

Strani pravni zivot 2/2009

CRIMINAL RESPONSIBILITY OF MEDICAL PRACTITIONERS FOR NEGLIGENT PROVISION OF MEDICAL ASSISTANCE ­ A COMPARATIVE ANALYSIS OF THE CRIMINAL LEGISLATION OF THE SOUTHEAST EUROPEAN COUNTRIES

In this essay the author gives an overview and an analysis of the criminal law provisions related to the medical mistakes and medical malpractice in the territory of the countries of the South East Europe. The author compares the Serbian legal norms in this field with the related legal norms in Croatia, Montenegro and Republika Srpska. Keywords: negligent provision of medical assistance, criminal law, Southeast Europe, comparative law

215 Prof. dr Dragana Knezi-Popovi Pravni fakultet Univerziteta UNION u Beogradu

DISCIPLINSKA ODGOVORNOST U SLOBODNIM PROFESIJAMA

Disciplinska odgovornost ima poseban znacaj u slobodnim profesijama zato sto se ove delatnosti obavljaju potpuno autonomno. Danas se govori o disciplinskom pravu kao internom pravu, svojstvenom svakoj od slobodnih profesija, koje ima za cilj da osigura zastitu kolektivnog profesionalnog interesa. Mnogobrojna su pravila u uporednom pravu koja ureuju ponasanja nosilaca slobodnih profesija, a prevashodni cilj im je prevencija profesionalne greske. Prevencija je uvek najvea briga jedne strukovne organizacije: izricanje disciplinske kazne nesumnjivo je neuspeh profesionalnog reda. Svaka profesija poseduje svoja vlastita pravila i sledstveno tome poseduje svoje disciplinsko pravo. Snaga i ureenost pojedinog disciplinskog prava variraju u zavisnosti od kohezije profesionalnog staleza i njegovog ekonomskog i drustvenog znacaja. Disciplinska odgovornost predstavlja kariku izmeu profesionalne graanske odgovornosti i krivicne odgovornosti i stoga postoje slicnosti i razlike izmeu disciplinske odgovornosti, s jedne strane i graanske i krivicne odgovornosti, s druge strane, u oblasti slobodnih profesija. U izucavanju disciplinske odgovornosti istiu se, grubo podeljeno, tri grupe pitanja: disciplinske povrede, disciplinske kazne i disciplinski postupak. Kljucne reci: disciplinska odgovornost, slobodne profesije, disciplinske povrede, disciplinske kazne, disciplinski postupak

Pitanje profesionalne odgovornosti spada u jedno od najvaznijih pravnih pitanja slobodnih profesija. Svaka ljudska delatnost podvrgnuta je nekoj vrsti kontrole, a pravna kontrola je od posebnog znacaja kada se radi o profesionalnoj delatnosti koja se obavlja potpuno autonomno. Ni u jednoj drugog oblasti ljudske delatnosti sopstvenim greskama ne pridaje se takav znacaj kao sto je to slucaj u obavljanju delatnosti neke od slobodnih profesija.

216

Strani pravni zivot 2/2009

Profesionalna odgovornost nastaje povredom zakonskih odnosno ugovornih obaveza nosilaca odreene slobodne profesije u postupku pruzanja profesionalnih usluga njihovim korisnicima. U okviru profesionalne odgovornosti izdvajaju se graanska, disciplinska i krivicna odgovornost. Sve tri odgovornosti mogu se u praksi realizovati paralelno prema nosiocu slobodne profesije, jer jedna drugu ne iskljucuju, a neke od njih su meusobno komplementarne. Svaka od ovih odgovornosti nosilaca slobodnih profesija pretpostavlja posebna i razlicita pravna pravila, uslove za njihovo postojanje, postupke u kojima se utvruju, organe nadlezne za utvrivanje i izricanje sankcija. Graansku i krivicnu odgovornost nosilaca slobodnih profesija utvruju i sankcije izricu drzavni organi ­ nadlezni sudovi, u zakonom predvienom postupku. Disciplinsku odgovornost utvruju, u nacelu, disciplinski organi koji se obrazuju pri profesionalnim udruzenjima, u posebno ureenom postupku ­ disciplinskom postupku, a u nekim slobodnim profesijama nailazi se u uporednom pravu i na ucese drzavnih organa u utvrivanju disciplinske odgovornosti. 1. Disciplinsko pravo Cinjenica da nosioci slobodnih profesija obavljaju delatnost potpuno autonomno daje poseban znacaj disciplinskoj odgovornosti. Evolucija disciplinske sudske prakse i disciplinske pravne teorije na podrucju slobodnih profesija, a koja se prati narocito poslednjih godina, omoguila je da se danas govori o disciplinskom pravu1. Uoblicavanje posebnih pravila disciplinskog prava znacilo je raskidanje sa disciplinskom pravdom merenom moralnim nacelima, porodicnim ili prijateljskim uticajima, kolegijalnim ustupcima i stavljanje tezine procene disciplinske odgovornosti, u nacelu, na komore ili druge profesionalne organizacije. Postepena izgradnja i dosledna primena disciplinskog prava predstavljala je znacajan doprinos razvoju same profesije. Disciplinsko pravo je represivno pravo jednog profesionalnog staleza. Posle perioda kontrole i preventivne zastite profesionalne delatnosti, sto e rei onda kada se ne moze vise popraviti neko profesionalno ponasanje, treRaznovrsni su uglovi iz kojih moze da se posmatra disciplinsko pravo. Osim pitanja disciplinskih povreda, disciplinskih mera, postupka itd. mogue je da se disciplinsko pravo razmatra, na primer, i sa stanovista ljudskih prava. De Valkeneer Roland, Précis du notariat, Bruxelles, 2002, str. 299, n. 247.

1

Prof. dr Dragana Knezi-Popovi · DISCIPLINSKA ODGOVORNOST U SLOBODNIM PROFESIJAMA

217

ba razmotriti kaznjavanje ponasanja koja su suprotna bitnim pravilima slobodne profesije. Ali, to je i pravo koje je okruzeno garancijama: ono poseduje pravila postupka koja dopustaju da se osigura zastita prava nosioca slobodne profesije, za koga takoe vazi pretpostavka da je nevin dok se ne dokaze suprotno, za povrede casti i ugleda profesije koje mu se stavljaju na teret ili povreda zakona i profesionalnih pravila. Disciplinsko pravo je interno pravo jedne slobodne profesije. Uloga disciplinskog prava je da osigura zastitu kolektivnog profesionalnog interesa i upravo tu lezi njegova specificnost. Posto je disciplinsko pravo slobodne profesije svojstveno svakoj od njih, ne moze se ocekivati da postoji bilo kakva kodifikacija koja bi utvrdila pravila discipinske odgovornosti, nacin na koji ih treba interpretirati i primeniti. Eventualni kriterijumi koji bi se u tom smislu uopsteno postavili cinili bi vrlo delikatnom podizanje disciplinske tuzbe. Stoga su mnogobrojna pravila u uporednom pravu koja ureuju ponasanja nosilaca slobodnih profesija, a prevashodni cilj im je prevencija profesionalne greske. Prevencija je uvek najvea briga jedne strukovne organizacije: izricanje disciplinske kazne nesumnjivo je neuspeh profesionalnog reda2. Za izucavanje disciplinske odgovornosti od znacaja je, grubo podeljeno, nekoliko pitanja: disciplinske povrede, disciplinske kazne i mere kao i disciplinski postupak3. Kako disciplinska odgovornost predstavlja kariku izmeu profesionalne graanske odgovornosti i krivicne odgovornosti, to je kao prethodno pitanje potrebno razmotriti slicnosti i razlike izmeu disciplinske odgovornosti, s jedne strane i graanske i krivicne odgovornosti, s druge strane, u oblasti slobodnih profesija. 2. Graanska i disciplinska odgovornost Izmeu graanske i disciplinske odgovornosti razlika je jasna. Razlikovanje ove dve odgovornosti ogleda se u odnosu na sadrzaj i u odnosu na prirodu odgovornosti.

Ibid., str. 299. Razmatranje disciplinske odgovornosti mogue je, naravno, usitnjavanjem relevantnih pitanja. U tom slucaju disciplinska materija odnosila bi se na posebno izdvojene sadrzaje kao sto su profesionalne duznosti, zamena disciplinske kazne, ponovna disciplinska povreda, zastarelost, rehabilitacija itd. Podelu materije u tom smislu vidi: Di Fabio Marcello, Manuale di notariato, Milano, 2007, str. 279. i d.

3 2

218

Strani pravni zivot 2/2009

U sadrzinskom smislu uocavaju se dva elemenata razlikovanja. Graanska odgovornost stavlja jednog nosioca slobodne profesije naspram korisnika njegovih usluga i ima za cilj da osigura obesteenje lica koja trpe stetne posledice profesionalne greske. Disciplinska odgovornost, nasuprot tome, suprotstavlja profesionalca organima profesionalnog reda koji se brinu o valjanom obavljanju profesije i koji stoga kontrolisu obavljanje delatnosti svakog pripadnika tog reda. Ona ima za cilj da stiti samu profesiju od ponasanja jednog od njenih clanova koje predstavlja povredu duznosti i ugleda profesije. Zatim, postoji samo jedno pravo graanske odgovornosti, a, nasuprot tome, brojna su disciplinska prava raznih slobodnih profesija. Svaka profesija poseduje svoja vlastita pravila i sledstveno tome poseduje svoje disciplinsko pravo. Snaga i ureenost pojedinog disciplinskog prava variraju u zavisnosti od kohezije profesionalnog reda i njenog ekonomskog i drustvenog znacaja. U tom smislu, sto je jedna profesija organizovanija, utoliko vise ona nastoji da usvoji sto potpnije opste akte koji preciziraju obaveze svojih clanova. Osim toga, profesionalna solidarnost u nekim slobodnim profesijama (npr. javno beleznistvo) pociva na merama kontrole i narocito na razlicitim racunovodstvenim inspekcijama, koje podstice sama profesija. Stoga profesionalna solidarnost u javnom beleznistvu, tesnja nego u drugim profesijama, objasnjava cinjenicu da je svaki javni beleznik sire disciplinski odgovoran u slucaju povrede disciplinskih pravila. Razlika u prirodi graanske i disciplinske odgovornosti pokazuje da su one potpuno nezavisne jedna od druge: kod graanske odgovornosti radi se o naknadi stete koja proizlazi iz profesionalne delatnosti, dok je kod disciplinske odgovornosti u pitanju kaznjavanje - izricanjem odreene sankcije - svakog akta koji je suprotan zajednickom profesionalnom dobru. Upravo zbog toga kriterijumi za podizanje tuzbe za graansku odgovornost i tuzbe za disciplinsku odgovornost ne mogu biti isti. Iz toga nuzno sledi da su tuzbe za graansku i disciplinsku odgovornost nezavisne jedna od druge: mogu se podii paralelno ili sukcesivno, ali disciplinski organi nisu vezani odlukom graanske jurisdikcije4.

De Poulpiquet Jeanne, Responsabilité des notaires (civile ­ disciplinaire ­ pénale), Paris, 2003, str. 153-154.

4

Prof. dr Dragana Knezi-Popovi · DISCIPLINSKA ODGOVORNOST U SLOBODNIM PROFESIJAMA

219

3. Krivicna i disciplinska odgovornost Razlika izmeu disciplinske i krivicne odgovornosti nije tako odsecna kao izmeu graanske i disciplinske odgovornosti. Ono sto je zajednicko disciplinskoj i krivicnoj odgovornosti i sto zamagljuje jasno razdvajanje jedne od druge je njihov represivni karakter. Nad obe odgovornosti, ujedinjene istom prirodom, vladaju ideje kaznjavanja i upozorenja. Pa ipak, mogue je prepoznati nekoliko elemenata koji ih razlikuju. Oni bi se mogli oznaciti kao razlike u osnovu, postupku i domenu prostiranja. S obzirom na osnov odgovornosti, razlika dolazi iz cinjenice da se nacelo zakonitosti delikata i kazni ne postuje u disciplinskoj odgovornosti. Disciplinski organ jednog profesionalnog reda nije vezan zakonskim ili podzakonskim inkriminacijama i stoga ima slobodu u izboru sankcije koju moze izrei. Osim toga, disciplinske sankcije se veoma razlikuju od krivicnih sankcija, jer one pogaaju samo profesionalnu delatnost nosioca slobodne profesije, na ovaj ili onaj nacin. U oblasti krivicnog i disciplinskog postupka razlike su brojne. Dovoljno je navesti, na primer, da ponekad odluka disciplinskog organa moze da ne proizlazi iz sprovedenog disciplinskog postupka. Zatim, cinjenica da rasprave nisu, u principu, javne govori sama za sebe. Takoe, disciplinska tuzba je nezavisna od krivicne. Osim toga, kada jedna ista cinjenica daje mesta istovremeno disciplinskom i krivicnom postupku, disciplinsko suenje ide svojim tokom i nije obavezno da se odgodi do odlucivanja o cinjenicama koje su bile razlog krivicnom postupku. Okrivljeni u krivicnom postupku moze da ne bude osuen po disciplinskom rezimu. I obrnuto, oslobaajua presuda u krivicnom postupku ne znaci da u odreenom ponasanju nema elemenata profesionalne greske. Dakle, krivicna presuda nije nezaobilazan uzor ili autoritet disciplinskoj odluci. Domen prostiranja krivicnog i disciplinskog prava pokazuje jasnu razliku. Dok je domen krivicnog prava opsti, primenjuje se na sve graane, domen disciplinskog je ogranicen, odnosi se samo na odreene profesije, profesionalne zajednice. Krivicno pravo cini opste pravo represije; disciplinsko pravo predstavlja specijalno krivicno pravo jedne profesije. Ovo specijalno pravo represije, ograniceno na jednu profesionalnu zajednicu, ima za cilj zastitu njenih interesa, ali posredno i zastitu interesa korisnika usluga te profesije5.

5

Ibid., str. 154-155.

220 4. Subjekti disciplinskog prava

Strani pravni zivot 2/2009

Vise subjekata pojavljuje se u domenu disciplinskog prava. Najpre, to su sami nosioci slobodnih profesija, bez obzira u kom pravnoorganizacionom obliku obavljaju svoju delatnost. Za odreene profesije, kao sto je npr. javno beleznistvo, nije uvek jednostavno utvrditi pojam delujueg nosioca slobodne profesije koji podleze disciplinskoj odgovornosti. Problem se javlja u vezi utvrivanja momenta pocetka disciplinske odgovornosti za one profesije kod kojih se polaze zakletva, u pogledu prestanka delatnosti kada su od znacaja nacini prestanka profesionalnog delovanja, eventualni posebni slucajevi za kategorije profesionalaca unutar neke profesije itd. Listu subjekata dopunjuju i razlicite vrste pomonika (zavisno od vrste slobodne profesije: zamenici, stazisti, pripravnici, medicinske sestre, laboranti, tehnicari, tehnicki crtaci itd.). U onim slobodnim profesijama koje poznaju i vrsioca duznosti (npr. javno beleznistvo), listi subjekata se i oni dodaju. Poseban osvrt zasluzuje problematika odgovornosti pomonika. Prema najprihvaenijoj tezi, pomonik, u okviru razvijane delatnosti, licno odgovara kada je rec o krivicnoj i disciplinskoj odgovornosti i ­ cini se, fiskalnoj i upravnoj ­ dok je manje ocigledno uoblicavanje odgovornosti pomonika kod graanske odgovornosti, koja bi se mogla posmatrati iz dva aspekta, iz internog aspekta odnosa izmeu pomonika i nosioca slobodne profesije i iz onog spoljasnjeg u odnosu na trea lica6. Na ovom mestu zanima nas disciplinska odgovornost i konstatacija o licnoj odgovornosti svakog od napred navedenih pomonika. Naspram nosilaca slobodnih profesija u disciplinskom pravu nalaze se njihova profesionalna udruzenja (komore) sa razlicitim ovlasenjima za medijaciju, kontrolu i voenje disciplinskog postupka, koja obezbeuju pravilno obavljanje slobodne profesije. Ostavljajui za trenutak po strani ovlasenja za voenje disciplinskog postupka, na ovom mestu zelimo da skrenemo paznju na mere kontrole koje u odreenim profesijama imaju za cilj prevenciju disciplinskih povreda. To je slucaj sa onim profesijama koje su posebno strogo kontrolisane. Javno beleznistvo je npr. slobodna profesija koja je ,,pod zastitom" i narocitom kontrolom drzave i gde drzava ima naglasen interes da spreci, u meri koja je mogua, da nepoznavanje deontoloskih pravila dovede do disciplinskih po6

Di Fabio, op. cit., str. 408.

Prof. dr Dragana Knezi-Popovi · DISCIPLINSKA ODGOVORNOST U SLOBODNIM PROFESIJAMA

221

vreda. Tako npr., u Francuskoj kontrola javnobeleznicke delatnosti u cilju prevencije disciplinskih povreda pociva na dve kategorije pazljivih inspekcija od strane profesionalnih organa: godisnja inspekcija i prigodna inspekcija7. Obe vrste inspekcija obavljaju se obavezno iznenada, neocekivano. Takoe, obe su predmet preciznih mera i ureenih metoda kontrole. Najzad, mogu da pokrenu odgovornost onih lica koja vrse kontrole, a to su sami javni beleznici, izabrani svake godine i evidentirani na listi inspektora. Godisnja kontrola, uvek neocekivana, odnosi se na racunovodstvo, organizaciju i funkcionisanje javnobeleznicke kancelarije ili drugog pravnoorganizacionog oblika za obavljanje ove profesije. Prigodna inspekcija je vrlo produbljena kontrola i generalno je predvina u dva komplementarna slucaja. Najpre moze biti izvrsena kada se javi poseban problem u kancelariji (npr. kada se pokaze neuobicajena praksa u kancelariji). Na neuobicajenu praksu mogu da ukazu prituzbe, ali cak i glasine. Takoe, prigodna inspekcija moze da usledi samo da bi se proverila ukupna profesionalna delatnost javnog beleznika8. Subjekti disciplinskog prava s obzirom na disciplinski postupak su i organi profesionalnih udruzenja. U disciplinskom postupku se kod nekih slobodnih profesija, npr. kod javnog beleznistva, pojavljuju i drzavni organi jer drzava ima interes da se ova vazna slobodna profesija pravilno obavlja. Tako, ilustracije radi, u Francuskoj, prvostepeni sud nadlezan za graanske sporove manje vrednosti vodi postupke za teske disciplinske povrede, kada mogu biti izrecene najteze kazne privremene ili trajne zabrane obavljanja delatnosti9. Sudelovanje drzave moze biti predvieno i kroz ucese sudija npr. vrhovnog suda u disciplinskim telima koja sude za teske disciplinske povrede10. U svojstvu disciplinskog organa moze da deluje predsednik komore. Takvo resenje sadrzi npr. francuska uredba od 28. juna 1945. godine, koja se odnosi na disciplinu javnih beleznika i drugih javnih sluzbenika, ali samo za najlakse povrede11.

7 D. n. 74-737, 12 aot 1974, relatif aux inspections des études de notaires, JO 25 aot

1974 (rect. 30 oct. 1974). 8 De Poulpiquet, op. cit., str. 168-179. 9 Ibid., str. 222-244. 10 Na primer, Zakon o notariatu (,,Uradni list Republike Slovenije", br. 98/2005), cl. 117, stav 1. 11 L'ordonnance n. 45-1418, 28 juin 1945, relative la discipline des notaires et de certains officiers ministériels, JO 29 juin 1945 et rect. 4 juill. 1945.

222

Strani pravni zivot 2/2009

Najcese predvieni disciplinski organ je kolektivni organ koji nosi razlicite nazive: disciplinska komisija, disciplinski sud, sud casti, disciplinsko vee. To je nezavisno telo komore, sastavljeno od odreenog broja njenih clanova, koje odlucuje o disciplinskim povredama u prvom stepenu. Ponekad je u opstim aktima komore predvieno da ovo telo odlucuje i u drugom stepenu, sa istim ili drukcijim brojem clanova u veu. U nekim opstim aktima profesionalnih udruzenja predvia se i postojanje posebnog drugostepenog organa, viseg ili apelacionog disciplinskog suda, koji odlucuje o zalbama na odluke prvostepenog disciplinskog suda (komisije, vea). Disciplinski tuzilac je samostalni organ profesionalnog udruzenja, zaduzen za disciplinsko gonjenje clanova koji su ucinili disciplinsku povredu. Bira se meu nosiocima slobodne profesije kao clanovima komore i ima odreeni broj zamenika. Kao i ostali organi komore, bira se na predvieni mandatni period. Preduzima radnje u postupku za koje je prema pravilima ovlasen. 5. Disciplinske povrede Disciplinske povrede imaju izvesnu specificnost koja proizlazi iz cinjenice da se disciplinsko pravo, kao pravo koje treba da osigura zastitu kolektivnog profesionalnog interesa, vrsi u nacelu u jednom zatvorenom krugu. S obzirom da su protagonisti disciplinskog prava nosioci slobodnih profesija, njihova profesionalna udruzenja i njihovi organi zastite (samo izuzetno za neke slobodne profesije i sudski organi ili drugi drzavni organi kao sto su visoki saveti pravosua i sl.), a da je zastita usmerena na kolektivni profesionalni interes, to su i ocekivane posebne karakteristike disciplinskih povreda. Povrede zbog kojih se pokree i vodi disciplinski postupak su radnje kojima su ucinjene povrede duznosti i ugleda jedne slobodne profesije. Disciplinska povreda sastoji se u svakom aktu koji izvrsi nosilac slobodne profesije, njegovi pomonici, pripravnici i dr., a koji je suprotan profesionalnim pravilima. Povrede pravila profesije, osim onih koje su utvrene odredbama maticnog zakona i maticnih podzakonskih akata, su sve one radnje koje su u suprotnosti sa pravilima utvrenim u opstim aktima profesionalnog udruzenja, a narocito radnje i ponasanja koja su suprotna odredbama sadrzanim u deontoloskom kodeksu.

Prof. dr Dragana Knezi-Popovi · DISCIPLINSKA ODGOVORNOST U SLOBODNIM PROFESIJAMA

223

Povreda ima moralni karakter i proizlazi iz ponasanja koje predstavlja napad na duznosti i dignitet profesije, cak i ako se povrede odnose na vanprofesionalne cinjenice i ponasanja u privatnom zivotu. Greska u profesionalnom ponasanju koja ima karakter disciplinske povrede razlikuje se od one greske koja povlaci naknadu stete ili pak krivicnu sankciju, mada osuda iz graanske ili krivicne odgovornosti moze kasnije dati mesta i disciplinskoj sankciji, o cemu je bilo reci napred. Obaveze koje treba da postuje nosilac slobodne profesije da ne bi bio podvrgnut disciplinskom postupku mogu se grupisati oko dva osnovna principa: s jedne strane postoje funkcionalne obaveze, one koje proistiu iz njegove funkcije i, s druge strane, obaveze koje se odnose na organizaciju njegove profesionalne delatnosti. Maticni zakoni ili podzakonski akti pojedinih slobodnih profesija ureuju disciplinsku odgovornost, prepustajui statutima ili drugim opstim aktima profesionalnih udruzenja (pravilnicima o disciplinskom postupku) podrobnije ureenje. S obzirom na raznovrsnost slobodnih profesija i cinjenicu da je disciplinsko pravo zatvorenog tipa kao pravo jedne slobodne profesije cije interese i ugled stiti, mogue je razmatrati uopsteno disciplinske povrede. Stoga, izlaganje je usmereno samo na pregled osnovne podele, ali bez ikakvih pretenzija da se bude iscrpan u analizi. Generalno posmatrano, uobicajenija je podela na lake i teske disciplinske povrede. Laka povreda je svako narusavanje duznosti i ugleda profesije, pri cemu nema trajne posledice ili je posledica neznatna, pa cak i ako nema posledice. U nekim slobodnim profesijama, npr. u javnom beleznistvu, nailazi se na podelu disciplinskih povreda na neurednost i disciplinski prestup, koja odgovara prethodnoj klasifikaciji12. Neurednost se odreuje kao laka povreda sluzbene duznosti koja nije disciplinski prestup. U javnobeleznickoj literaturi se istie da neurednost postoji ve samim tim sto je ustanovljeno ponasanje okarakterisano kao takvo, iako je javni beleznik mogao biti savestan, pa cak i ako mu se moze pripisati samo jednostavno zaboravljanje, dok disciNa primer, makedonski (,, ", br. 59/1996, 25/1998. i 6/2002), cl. 118. i hrvatski Zakon o javnom biljeznistvu (,,Narodne novine", br. 78/1993, 29/1994. i 19/2007), cl. 145.

12

224

Strani pravni zivot 2/2009

plinski prestup pretpostavlja, u nacelu, da je javni beleznik radio nesavesno. Pod neurednost bi se moglo uvrstiti i svako neuljudno ponasanje koje predstavlja narusavanje pravila pristojnosti i dobrog vladanja u sluzbenom i privatnom ponasanju, koja su inace inherentna svakom dobrom vaspitanju. Dakle, sve ono sto se jednostavno suprotstavlja dobrom vaspitanju, cak i ako izostane bilo kakva steta, moze biti kvalifikovano kao takav oblik povrede sluzbene duznosti i imati za posledicu disciplinsku kaznu13. U onim slobodnim profesijama ciji karakter usluge zahteva da se detaljno navedu u opstem aktu profesionalnog udruzenja sve radnje ili propustanja koja predstavljaju disciplinsku povredu, kao sto su npr. medicinske profesije, obicno se nailazi na iscrpno nabrajanje moguih povreda14. U nekim slobodnim profesijama pak pronalaze se resenja gde se profesionalne organizacije opredeljuju da u svojim opstim aktima detaljno nabrajaju vrste lakih disciplinskih povreda15 ili prelaze preko odreivanja lakih povreda i zadrzavaju se samo na teskim povredama16. Teska povreda je svako narusavanje duznosti i ugleda profesije kao i deontoloskog kodeksa, koje ima teze znacenje s obzirom na vaznost, prirodu povreene duznosti, visinu materijalne stete ili tezinu druge posledice kao i s obzirom na okolnosti pod kojima je radnja izvrsena odnosno propustena. Ova vrsta povrede pretpostavlja zlonamerno postupanje ili propustanje, ali i nehat, pa i nekompetentnost, neznanje cine pretpostavke disciplinskog kaznjavanja. Zbog posebnog karaktera disciplinske greske kao i zbog mnogih okolnosti u kojima se one mogu uciniti, disciplinski organi bi trebali da raspolazu vrlo sirokim ovlasenjima u pogledu procenjivanja greske. Na primer, dva elementa mogla bi da uveaju ili smanje disciplinsku odgovornost za ucinjenu gresku: povrat e ciniti evidentno otezavajuu okolnost kao i odreena konstantna ponasanja koja mogu povrediti interese klijenata, kao sto su

De Valkeneer, op. cit., str. 301. Na primer, Pravila o ponasanju i odgovornosti u struci clanova Hrvatske komore medicinskih biokemicara, usvojen 2. 04. 1998. godine (www.hkmb.hr). 15 Na primer, Pravilnik o disciplinskoj odgovornosti advokata i advokatskih pripravnika Advokatske komore Republike Srpske, usvojen 12. 03. 2005. godine (www.advokatska.com). 16 Na primer, Statut Hrvatske odvjetnicke komore (,,Narodne novine", br. 25/1995, 92/1999, 8/2005, 17/2005. i 72/2008), cl. 110-111.

14 13

Prof. dr Dragana Knezi-Popovi · DISCIPLINSKA ODGOVORNOST U SLOBODNIM PROFESIJAMA

225

lenjost ili krajnja neuljudnost u kontaktu sa korisnicima usluge. Naprotiv, nenastajanje bilo kakve stete posle disciplinske povrede, porodicna situacija, stanje zdravlja, odsutnost ili starost mogu ciniti elemente za ublazavanje kazne17. 6. Disciplinske kazne Disciplinske kazne koje se mogu izrei u disciplinskom postupku prema nosiocu slobodne profesije su raznovrsne. Takoe, one se pokazuju, od najlaksih do najtezih, kao kazne koje svaka slobodna profesija prilagoava onom profesionalnom ponasanju koje treba nuzno sprecavati. Disciplinsko pravo svoju posebnost pokazuje ne samo na polju disciplinske greske ve i u materiji disciplinskog kaznjavanja. Disciplinske kazne pokazuju istovremeno i slicnosti i razlike u odnosu na krivicne sankcije. Disciplinske sankcije i krivicne sankcije imaju neke zajednicke crte zato sto su i jedne i druge iste po svojoj prirodi ­ represivne su. Obe pretpostavljaju ucinjenu gresku i obe se dosuuju kao kazne. U tom smislu, obe imaju za cilj represiju, odnosno sprecavanje i zastrasivanje, odnosno davanje primera. Takoe, znacaj greske i stepen njene tezine nuzno se odrazavaju na prirodu kazne koja e biti izrecena: u oba slucaja tezina kazne je proporcionalna tezni greske. S druge strane, disciplinsko kaznjavanje, ma koliko blisko krivicnom, u principu se znatno razlikuje od njega. Najpre, zakonodavac u disciplinskoj materiji uglavnom ne predvia precizne kazne. Ponekad se zadovoljava nabrajanjem sankcija prema redosledu tezine, polazei od najlakse do najteze i predvia odreenu sankciju samo u nekoliko izolovanih slucajeva18. Druga razlika koja postoji izmeu disciplinskih i krivicnih kazni sastoji se u njihovoj prirodi: u disciplinskoj materiji nema kazni lisavanja slobode. Osnovna karakteristika disciplinskih kazni je da su potpuno prilagoene profesionalnom miljeu za koji su i predviene19. Disciplinske kazne mogu se razvrstavati na razlicite nacine. Najopstija podela bila bi ona na novcane i nenovcane disciplinske kazne20. Za izvesne

De Valkeneer, op. cit., str. 301. Na primer, u Francuskoj, u materiji javnog beleznistva: L'ordonnance n. 45-1418, 28 juin 1945. 19 De Poulpiquet, op. cit., str. 217. 20 Tomi Zoran, Opsta javnopravna obelezja notarijata, ,,Javnobeleznicko pravo", (priredio Dragor Hiber), Beograd, 2006, str. 216.

18 17

226

Strani pravni zivot 2/2009

slobodne profesije, kao sto je npr. javno beleznistvo - koje zauzima specificno mesto meu slobodnim profesijama zbog prenosenja od strane drzave na javne beleznike odreenih javnih ovlasenja iz kruga njenih suverenih ovlasenja - mogua je i podela na tzv. interne disciplinske kazne kao blaze, koje izriu staleski organi i tzv. sudske kazne kao teze, koje izriu nadlezni sudovi21. Preciznija podela bila bi ona koja razdvaja opomenu, ukor, novcanu kaznu, privremeno oduzimanje prava na obavljanje delatnosti i trajno oduzimanje prava na obavljanje delatnosti22. Disciplinske kazne se u pojedinim opstim aktima komora nazivaju i disciplinskim merama23. U pojedinim slobodnim profesijama, narocito u domenu medicine, primereno je razdvajanje disciplinskih kazni i disciplinskih mera, pri cemu se za odreene ucinjene povrede duznosti i ugleda profesije, odnosno deontoloskog kodeksa predviaju mere kao sto su upuivanje na dodatno obavezno strucno usavrsavanje i upuivanje na obavezno lecenje24. Disciplinski organi izricu kaznu, odnosno meru po svom uverenju, zavisno od tezine ucinjene povrede, tezine posledica i drugih okolnosti. Drzei se detaljnije podele disciplinskih kazni, uobicajeno je, ali ima i odstupanja, da se opomena, ukor i novcane kazne izriu za lake povrede duznosti i ugleda profesije, odnosno povrede deontoloskog kodeksa, dok se privremeno i trajno oduzimanje prava na obavljanje delatnosti predviaju za teske povrede. Prve dve kazne, opomena i ukor, predstavljaju sasvim jednostavne disciplinske kazne, ali njihova razlika u stepenu i tezini proizlazi iz vee ili manje forme koja prati njihovo izricanje. Opomena se sastoji u prekorevanju nosioca slobodne profesije za pocinjenu gresku, sa opominjanjem da se ona ne ponovi. Ova sankcija odreuje se u svim onim slucajevima za koje nije predviena, normom o profesionalnom ponasanju, neka druga sankcija i izrice se za povrede lakse od onih koje se kaznjavaju ukorom. Opomena na uspostavljanje reda smesta se sasvim

Ovakva podela disciplinskih povreda u javnom beleznistvu zastupljena je npr. u Francuskoj (Uputstvo od 28. juna 1945.). 22 Di Fabio,op. cit., str. 382. 23 Na primer, Statut lekarske komore Vojvodine, cl. 55. (www.lkv.org.yu); Pravilnik o disciplinskoj odgovornosti veterinara Republike Srpske, usvojen 4. 06. 2003. godine, cl. 7. (www.vetkom.rs.ba). 24 Na primer, Pravila o ponasanju i odgovornosti u struci clanova Hrvatske komore medicinskih biokemicara, cl. 44.

21

Prof. dr Dragana Knezi-Popovi · DISCIPLINSKA ODGOVORNOST U SLOBODNIM PROFESIJAMA

227

u dno lestvice disciplinskih kazni. To je cisto moralna sankcija. Procena povrede treba da se izvrsi u odnosu na prirodu obavljenog posla. Potrebno je napraviti razliku izmeu opomene i jednostavnog poziva na veu paznju ili na savesniji odnos prema svojim duznostima, pozivanje na uspostavljanje reda, cija opravdanost se ne dovodi u sumnju i koji ima izvestan ucinak kazne25. Disciplinska praksa zahteva da opomena bude izrecena u pisanom obliku. Komora ili druga profesionalna organizacija ne moze je ni ublaziti, niti otezati, koristei se pozivanjem na nesto drugo. Dakle, disciplinski organ ne moze izrei ukor, pozivajui se na svoja ovlasenja. Njemu je takoe zabranjeno da u opomenu uvrsti komentare kao sto su ,,opomena pre tuzbe" ili ,,prva i poslednja opomena". To je kazna neposredne primene: njeno izvrsenje nastaje samim zavoenjem u evidenciju odluka. Malo je objavljenih odluka ove vrste. Njihov neznatan znacaj je bez sumnje razlog za mali interes i prakse i doktrine26. Ova vrsta blage kazne pokazuje da nema profesionalne greske koja bi mogla ostati bez sankcije. Ukor je formalna objava prekora koji je upuen zbog povrede duznosti i ugleda profesije, odnosno povrede deontoloskog kodeksa. Ukor se pokazuje kao cisto moralna kazna. On se sastoji u prekoru koji treba da bude objavljen i zabelezen u registru odluka komore. Smesten je na drugi stepen u lestvici kazni jer je to izricita kazna za ponasanje javnog beleznika. Moze da se javi u dve varijante. U prvom obliku, odluka treba da bude pismeno sastavljena i procitana pred komorom, a nikakva druga formula ne moze je zameniti. Citanje odluke o ukoru upuenom nosiocu slobodne profesije treba da bude izvrseno pred odreenim organom komore, po proceduri koja moze biti razlicito predviena (npr. pred predsednikom komore i clanovima upravnog odbora). Ovo citanje, meutim, ne moze da prati nikakvo zapazanje ili komentar koji bi mogao da naglasi jacinu ukora. Postoji vrlo malo ovih oblika kaznjavanja koji su predmet objavljivanja, bez sumnje zbog male tezine kazne i njihovog ogranicenog domasaja.

25 26

Di Fabio, op. cit., str. 382. De Poulpiquet, op. cit., str. 218-219.

228

Strani pravni zivot 2/2009

U drugoj varijanti ukor se objavljuje kacenjem odluke na oglasnoj tabli ili na drugom mestu u komori (npr. na ulazu u salu skupstine komore u predvienom periodu, najcese tokom petnaest dana). Ova vrsta disciplinske kazne nema materijalne reperkusije ve cisto infaman karakter. Novcana kazna je kazna koja se sastoji u plaanju odreene sume novca, a koja ide u korist komore ili komore i jos nekog organa27. Poseban tip naknade u nekim slobodnim profesijama, npr. u italijanskom javnom beleznistvu, je ona koju plaa javni belesnik koji je naplatio za honorare i troskove veu sumu od one koja mu se duguje. U tom slucaju on je izlozen novcanoj kazni koja ide od jednostruke do trostruke sume koja mu je kao uveana isplaena, pored, naravno, prava stranke na povraaj dela isplaenog neduga28. U pogledu pravne prirode novcane kazne, ispravno se smatra da se na nju ne primenjuje eventualne odredbe nacionalnog zakonodavstva koje se odnose na prekrsajno kaznjavanje. Neprimenjivost ovih normi na disciplinske novcane kazne poticala bi iz jasno izdvojenog karaktera disciplinskih kazni, koje tako ostaju odvojene od krivicnih sankcija. Novcana kazna se ponekad kvalifikuje kao kazna koja se izrice i za lake i za teske povrede, u kom slucaju samo visina kazne upuuje i na tezinu povrede29. Kazne udaljavanja iz profesije cine najteze disciplinske sankcije koje mogu biti izrecene nosiocu slobodne profesije. One mogu biti privremena ili trajna zabrana obavljanja delatnosti. Kazna privremenog udaljavanja nosioca slobodne profesije ogleda se u privremenoj zabrani obavljanja delatnosti (suspenzija) ili privremenom oduzimanju licence, koju prati i gubitak svojstva clana nekog od profesionalnih organa u periodu suspenzije kao i lisavanje prava biranja u profesionalne organe ili tela u izvesnom periodu nakon prestanka suspenzije. Radi se o

U Italiji npr. novcana kazna koju plaa osueni javni beleznik uplauje se na racun Oblasnog javnobeleznickog arhiva nadleznog za inspekciju, koju ovaj u toku sledeeg meseca prebacuje, u visini od 70% novcane kazne, na racun Javnobeleznickog saveta okruga. Di Fabio, op. cit., str. 383. 28 La legge sul notariato 16. febbraio 1913 n. 89, Gazzetta Ufficiale n. 55 del 7 marzo 1913, cl.80. 29 Tomi, op. cit., str. 216.

27

Prof. dr Dragana Knezi-Popovi · DISCIPLINSKA ODGOVORNOST U SLOBODNIM PROFESIJAMA

229

pravoj kazni koja se po svojoj prirodi i ucincima razlikuje od suspenzije iz razloga opreznosti, a koja, kao zastitno sredstvo, moze biti predviena u slucaju nastupanja nesposobnosti za rad. Rokovi suspenzije kreu se, u nacelu, od tri do dvanaest meseci, sto svakako zavisi od tezine ucinjene povrede, tezine posledica i ostalih okolnosti. Postoje u slobodnim profesijama i resenja koja predviaju suspenziju na neodreeno vreme, odnosno suspenziju za svo ono vreme kroz koje traje povreda. Ilustracije radi, u javnobeleznickoj profesiji bi to bilo kroz svo ono vreme kroz koje traje povreda nepokazivanja organima nadzora javnobeleznickih knjiga, isprava i druge evidencije, to e rei sve dotle dok se javni beleznik ne pokori zahtevu inspekcijskog organa30. Za neke slobodne profesije, npr. medicinske profesije, primerena je i kazna privremenog ogranicenja obima i vrste poslova kojima se clan komore bavi, a koja se smatra razlicitom od kazne privremene zabrane obavljanja delatnosti31. Za najteze disciplinske greske trajna zabrana obavljanja delatnosti, odnosno oduzimanja licence predstavlja najtezu i najefikasniju disciplinsku sankciju koja moze postojati. Dakle, ova sankcija smesta se u vrh lestvice kazni. Radi se o kazni koja nosi delimicno i materijalne posledice. Ona predstavlja najjacu reakciju koju ima ugrozena profesija kada bi odrzavanje u delatnosti nosioca slobodne profesije moglo unistiti poverenje koje ona uziva i pogaa njene moralne i materijalne interese. U disciplinskom pravu, kao i u domenu krivicnog kaznjavanja, funkcija davanja primera (opomene) kaznom namee trazenje ravnoteze izmeu materijalnog i moralnog znacaja povrede i strogosti sankcije. Primer koji daje ova drasticna mera i njena snaga zastrasivanja su izvesni. Njena efikasnost je evidentna32. Trajna zabrana obavljanja delatnosti podrazumeva nemogunost povratka u profesiju u nekom predvienom vremenu (npr. 5 godina). Trajna zabrana obavljanja delatnosti razlikuje se od zabrane obavljanja delatnosti koju izrice drzavni organ (sud) kao sporednu uz krivicnu sankciju, a koja moze postojati uz takvu vrstu krivicne kazne.

30 31

La legge sul notariato, cl. 128, stav 2. Na primer, Statut lekarske komore Vojvodine, cl. 55. 32 De Poulpiquet, op. cit., str. 244.

230

Strani pravni zivot 2/2009

Ova maksimalna disciplinska kazna neretko se predvia i onda kada je nosilac slobodne profesije, nakon sto je dva ili vise puta bio suspendovan zbog odreenih povreda, izvrsio slicne disciplinske povrede u sledeih deset godina33. Za kaznu trajnog ogranicenja obima i vrste poslova kojima se bavi nosilac slobodne profesije vazi ono sto je u prethodnoj tacki navedeno za kaznu privremenog ogranicenja obima i vrste poslova. 7. Disciplinski postupak Disciplinski postupak je nuzna karika izmeu ucinjene povrede i sankcije. Bez postupka nijedna kazna ne moze biti izrecena. Stoga disciplinski postupak mora da poseduje glavne vrednosti: njegovo postojanje je ve znak, ako ne jednog dobrog suenja, a ono bar zeljene pravde, iako ponekad spore; takoe, on je garancija da e biti izrecena sankcija od strane nadleznog organa kao i garancija mogunosti korisenja klasicnih pravnih lekova. Disciplinske postupke ne vode olako ni organi profesionalnih udruzenja, ni nadlezni drzavni organi. Ali, samo predvianje voenja disciplinskog postupka ima veliki preventivni znacaj. Cinjenica da e se voditi postupak u slucaju ucinjene povrede i da prete kazne dovoljna je da utice na svakog nosioca slobodne profesije da vodi racuna o svojim obavezama, da spreci, odnosno zaustavi povredu. Uostalom, sama rec postupak upuuje na jedan hod koji, pri odreenim okolnostima, neumoljivo vodi prema sankciji. U pravnoj nauci se diskutuje o prirodi disciplinskog postupka zato sto maticna regulativa slobodnih profesija daje osnova za otvaranje tog pitanja. S jedne strane, maticni zakon jedne slobodne profesije obicno ne regulise detaljno pitanja procedure. Ima naravno i izuzetaka. Tako npr. grcki zakon o javnom beleznistvu ureuje detaljno disciplinski postupak34. S druge strane, sam postupak sadrzi kako jasne institute krivicnog postupka (pocev od primene principa nullum crimen sine lege, pa do npr. povrata, olaksavajuih okolnosti, rehabilitacije), tako i elemente graan33 34

Di Fabio, op. cit., str. 389. Tomi, op. cit., str. 217.

Prof. dr Dragana Knezi-Popovi · DISCIPLINSKA ODGOVORNOST U SLOBODNIM PROFESIJAMA

231

skog postupka. Upravo na osnovu toga istie se teza da je priroda disciplinskog postupka sui generis35. Ipak, nailazi se i na eksplicitno odreenje karaktera postupka, npr. kao krivicnog postupka36 ili skraenog krivicnog postupka37. Nasuprot tome, u Francuskoj, primera radi, postupak za odreene disciplinske povrede u domenu javnog beleznistva vode prvostepeni sudovi nadlezni za graanske sporove manje vrednosti, sto jasno ukazuje na prirodu postupka38. Ostavljajui po strani slobodne profesije gde u disciplinskom postupku ucestvuju odreeni drzavni organi, npr. sud i kada se primenjuje odgovarajui sudski postupak (npr. javno beleznistvo, zbog javnih ovlasenja koja je drzava prenela na javne beleznike), zadrzavamo se samo na disciplinskom postupku koji se vodi pred profesionalnim udruzenjima. Uporedno pravo pokazuje da se u odvijanju postupka pojavljuju razlike s obzirom na to da li se radi o lakim ili teskim povredama. Tako se pokazuje da su pravila disciplinskog postupka prilagoena instanci pred kojom se vodi postupak i vrsti povrede. Ako su za voenje postupka u slucaju lake povrede predviena posebna tela profesionalnog udruzenja, sto nije retko resenje, tada i postupak ima odreene karakteristike ublazenog formalizma, ali se i tada postuje u potpunosti pravo na odbranu39. Elementi ublazenog formalizma u postupku mogu biti predvieni i ako deluju ne posebni ve isti disciplinski organi nezavisno od tezine povrede. Ali, bez obzira na eventualne razlike u sprovoenju postupka - dvostepenost disciplinskog postupka je pravilo. Nekoliko opstih pravila o radu i postupku disciplinskih organa mogu se obuhvatiti sledeim: disciplinske kazne i mere mogu se izrei samo u postupku koji je sproveden po odgovarajuim pravilima profesionalnog udruzenja; pravo na odbranu nosioca slobodne profesije; pravo na rehabilitaciju i naknadu stete; duznost potpunog utvrivanja cinjeni35 36

Di Fabio, op. cit., str. 391. Zakona o notarijatu Slovenije, cl. 117. stav 3. 37 Model zakona o javnom beleznistvu, Beograd, 2002, cl. 161. 38 De Poulpiquet, op. cit., str. 222-244. 39 Ibid., str. 246.

232

Strani pravni zivot 2/2009

ca; pravila o izuzeu clana disciplinskog organa; pravila o zastarelosti; hitnost postupanja disciplinskih organa. Odredbe o pokretanju postupka redovno zapocinju odreenjem lica koja mogu podneti prijavu za pokretanje postupka, a slede norme o postupanju disciplinskog tuzioca i elementima tuziocevog zahteva za pokretanje postupka u pismenoj formi. Disciplinska rasprava uvek se vodi uz iskljucenje javnosti, a postupak ima usmeni i kontradiktoran karakter jer sledi logiku i postulate sudske procedure generalno uzete. Veanje disciplinskog organa nakog sprovedene rasprave predstavlja kariku izmeu rasprava i sacinjene odluke. Siroka i naravno tajna diskusija clanova disciplinskog organa je neophodna. Odluka disciplinskog organa mora biti obrazlozena. Obrazlozenje disciplinske odluke je princip, cak i kada iz nje proizlazi obustava postupka. Obrazlozenje je bitna formalnost za dopustanje korisenja prava na odbranu u drugom stepenu. Uostalom, vaznije je da se respektuje ovo pravo nego princip zakonitosti delikata i kazni, koji je u disciplinskom pravu daleko od striktne primene. Predvianje drugostepenog postupka je opsteprihvaeno resenje. Pozeljno je da pismena odluka bude sastavljena tako da daje nosiocu slobodne profesije potpunu informaciju o njegovim pravima. Potrebno je stoga da su u odluci naznaceni predvieni pravni lekovi, rok za korisenje pravnog leka i sankcije predviene u slucaju pribegavanja abusivnom pravnom leku. Izvrsenja odluka disciplinskog organa imaju svoje specificnosti i zavise od vrste odluke. Opomena i ukor se objavljuju u glasilu profesionalnog udruzenja, ukoliko postoji glasilo, i/ili objavljuju na oglasnoj tabli, a i uvode u evidenciju. Novacanu kaznu osueni nosilac slobodne profesije koji je proglasen odgovornim duzan je da uplati na racun profesionalnog udruzenja. O privremenoj ili trajnoj zabrani obavljanja delatnosti izdaje se resenje. O izrecenim kaznama sluzba profesionalnog udruzenja vodi evidenciju, a pravilima se odreuju i rokovi za brisanje iz evidencije kazni. Podaci o kaznama brisanim iz evidencije ne mogu se koristiti u novom postupku.

Prof. dr Dragana Knezi-Popovi · DISCIPLINSKA ODGOVORNOST U SLOBODNIM PROFESIJAMA

233

Prof. dr Dragana Knezi-Popovi The Belgrade UNION University Law School

DISCIPLINARY LIABILITY IN FREE PROFESSIONS

The practice of free professions is completely autonomous and therefore disciplinary liability is so important to them. Nowadays, disciplinary law is considered as an internal law, typical to each of free professions, aimed to protect their collective professional interest. There are many regulations of comparative law that are settling behaviours of free professionals. Their objective is to prevent professional mistake. The prevention is always the most important preoccupation of an expertize organization: a disciplinary sanction is undobtedly a failure of a given professional order. Each profession has regulations of its own, and consequently, its own disciplinary law. The power and structure of a given disciplinary law depend on cohesion of a professional group and its economic and social importance. The disciplinary liability is a link between professional civil liability and criminal liability; thus in the domain of free professions, certain similarities and differencies between disciplinary liability, on the one hand, and civil and criminal liability, on the other, exist. The inititial laws or sub-acts of particular free professions more precisely define disciplinary liability. As a rule, codes of professional deontology, and in some professions professional guides, protocols or rules on standardized procedures establish special standards of professsional behaviours. In the field of disciplinary liability, three groups of questions are posed: disciplinary violations, disciplinary sanctions and disciplinary procedure. The violations for which a disciplinary procedure is initiated and executed are acts incurring violation of duties and reputation of a free profession. The violation is moral, and entailed by behaviour degrading

234

Strani pravni zivot 2/2009

duties and dignity of a profession, even if violations are related to nonprofesssional facts and private life. Each free profession devises its disciplinary sanctations as an instrument to prevent undesirable forms of professional behaviours. The disciplinary sanctions show both similarities and differencies compared to criminal sanctions. The elements of both criminal and civil procedure, characteristics of less firm formalism, as well as specialized disciplinary organs make disciplinary procedure a sui generis one. Key words: disciplinary liaility, free professions, disciplinary violations, disciplinary sanctions, disciplinary procedure

235 Mr Dusan Davidovi Institut za kriminoloska i socioloska istrazivanja Dr Zelimir Kesetovi z Fakultet bezbednosti Univerziteta u Beogradu

UPOREDNI PRIKAZ ZAKONODAVSTVA PRIVATNOG SEKTORA BEZBEDNOSTI U ZEMLJAMA EU I

Rad predstavlja pokusaj kritickog prikaza zakonodavstava koja regulisu privatni sektor bezbednosti u zemljamaEU. Privatna bezbednost postala je neodvojivi deo ukupne unutrasnje bezbednosti svih zemalja starog kontinenta. U tom smislu, proucavanje privatne bezbednosti u okviru ukupne bezbednosti u Evropi, predstavlja deo ukupne brige svakodnevnoj sigurnosti graana Evrope. Privatne kompanije za obezbeenje sve vise se angazuju u pruzanju pomoi drzavi u ispunjavaju tog zadatka, a u isto vreme one stvaraju novu vrednost- u vidu novih radnih mesta i biznisa. Privatni sektor bezbednosti se upadljivo siri po svim zemljama EU; 1,7 miliona zaposlenih u 50,000 kompanija sa godisnjim obrtom od 15 milijardi . Ekspanzijom EU na Istok, jos vise e se poveati potraznja za uslugama bezbednosti i zaokruziti proces internacionalizacije bezbednosnih usluga privatnog sektora. Jedan od osnovnih uslova tog procesa, jeste i harmonizacija nacionalnih legislativa u privatnom sektoru. Ovaj rad predstavlja pokusaj stvaranja jednog inventara zakona koji regulisu privatni sektor bezbednosti u Evropi, a koji moze biti od koristi nekoj zakonodavnoj vlasti koja jednom u Srbiji bude uvodila zakon o privatnoj bezbednosti. Kljucne reci; privatna bezbednost, industrija privatne bezbednosti, zakonodavstvo privatnog sektora bezbednosti, harmonizacija zakona o privatnoj bezbednosti, Evropska Unija

Austrija Oblast privatne bezbednosti ima dugu istoriju u Austriji, i njeni zaceci sezu u 1904. godinu. U preko sto godina staroj istoriji doslo je do ekspanzije ove privredne grane, posebno za proteklih 20 godina. Veoma je bitno to

236

Strani pravni zivot 2/2009

sto privatne kompanije od 1972. godine mogu obavljati poslove transporta novca i dragocenosti. Danas, privatne kompanije su narocito aktivne u oblasti zastite imovine i lica, transporta novca, planiranja, instaliranja i odrzavanja alarmnih sistema zastite, kontroli saobraaja I parkinga, zastiti od pozara, aerodromskoj i bezbednosti javnih skupova. Zakonodavstvo koje regulise rad industrije Oblast privatne bezbednosti u Austriji je velikim delom regulisana Opstim privrednim zakonom, sa odreenim clanovima koji se direktno odnose na industriju privatne bezbednosti. Prema ovim propisima, preduzea za obavljanje ovih aktvnosti moraju imati dozvolu policije. Vlasnici kompanija moraju imati adekvatne profesionalne kvalifikacije ili tri godine radnog iskustva i uspesno polozen test znanja. Potrebna je minimalna starosna dob od 18 godina i odsustvo krivicnog dosijea. Slican test se zahteva i za ostale radnike u privatnim kompanijama ovog sektora. Svako zaposljavanje ili otpustanje radnika u privatnim kompanijama za obezbeenje mora se prijaviti lokalnim policijskim vlastima u roku od nedelju dana. Ukoliko policijski organi nau da zaposleni pojedinac ne ispunjava propise, pismeno obavestavaju poslodavca i mogu zatraziti da se taj pojedinac ukloni iz aktivne sluzbe. Provere za radnike koji na poslu nose oruzje su striktnije. Svaki komad oruzja mora biti registrovan, a svaki radnik koji ga nosi mora proi obuku za rukovanje oruzjem. Takoe, psi koji se koriste za zastitu ili cuvanje moraju imati dozvolu. U Austriji, izuzev prijavljivanja zaposljavanja ili otpustanja radnika, ne postoje specificni propisi koji predviaju obavezne godisnje obuke kao u drugim zemljama. Ne postoje propisi koji obavezuju radnike privatnih kompanija da prou standardizovanu obuku. Organizovanje obuke je potpuno slobodno i prepusteno privatnim kompanijama. Propisi definisu da uniforme radnika privatnih kompanija moraju biti odobrene od strane Ministarstva finansija, i ne smeju da podseaju na uniforme drzavnih organa. Nadlezni organi imaju pravo da povuku dozvolu za rad kompanije koja ucestalo krsi propise.

Mr Dusan Davidovi, Dr Zelimir Kesetovi · UPOREDNI PRIKAZ ZAKONODAVSTVA...

237

Zakonodavstvo i kolektivni sporazumi koji regulisu osnovne radne uslove Glavni kolektivni ugovor regulise uslove i propise rada u industriji privatne bezbednosti vezane za radno vreme, godisnje odmore, zastitu radnika, jednakost zaposlenih i prava privremenih i honorarnih radnika. Prema propisima o radnom vremenu, radna nedelja je 40-60 radnih sati. Glavni kolektivni ugovor dozvoljava maksimalnu radnu nedelju od 60 sati. Propisan je otkazni rok od 5-6 plaenih nedelja. Dodatno, svaki radnik moze dobiti 3.5 ili 4.33 nedeljne plate po godini, kao dodatak za godisnji odmor. Iako ne postoji propisana minimalna zarada, glavni kolektivni ugovor odreuje minimalne iznose za prekovremen rad i posebne poslove. Zastita radnika je regulisana Zakonom o zastiti radnika. Privremeni i honorarni radnici imaju ista prava kao i njihove kolege. Ne postoje posebni propisi koji regulisu lazno samozaposljavanje, i ova forma ,,socijalnog inzenjeringa" je uocena tek u poslednjih par godina. Belgija Nastanak privatnog sektora bezbednosti u Belgiji vezuje se za 1905. godinu. Ova privredna grana je razvijana tokom godina u uslovima stroge zakonske regulative u cilju zastite graana od bilo kog vida zloupotrebe (iako je prvi usko specijalizovani zakon usvojen 1990. godine, ranije su primenjivani opsti pravni akti). Kompanije u ovom sektoru danas prvenstveno pruzaju usluge zastite imovine, transporta novca i dragocenosti, zastite lica, obezbeivanja javnih skupova, kontrolu pristupa, instaliranja i odrzavanja alarmnih sistema. Zakonodavstvo koje regulise rad industrije Belgija se smatra za zemlju sa veoma strogim zakonima koji regulisu rad privatnog sektora bezbednosti. Ova grana privrede je definisana Zakonom o privatnim kompanijama za obezbeenje od 10. aprila 1990, koji je poslednji put izmenjen 10. jula 2001 i Uredbom o obuci iz 1999. godine. Drugi relevantni pravni akti za ovu granu privrede su Zakon o oruzju iz 1991. godine i Zakon o privatnim istraziteljima iz iste godine. Prema stavu 2. Zakona iz 1990. osnivanje privatne firme iz oblasti bezbednosti je uslovljeno

238

Strani pravni zivot 2/2009

dobijanjem dozvole MUP-a (koji se konsultuje sa Ministarstvom pravde). Licenca vazi pet godina. Kriterijumi obuhvataju ispitivanje proslosti vlasnika, menadzera kao i radnika nove firme. Clan 5. koji se odnosi na vlasnike i menadzere definise da ne smeju biti osueni na kaznu zatvora duzu od 6 meseci zbog bilo kog prekrsaja, kao i da ne smeju biti osueni zbog krae, iznude, zloupotrebe polozaja, falsifikovanja, silovanja kao i dela iz clanova 379-386 Krivicnog zakona, kao i zbog proizvodnje i prodaje oruzja. Osim toga, ne smeju biti osueni zbog dela koja podrazumevaju nedostatak profesionalne etike i zloupotrebu poverenja klijenata. Ovo se odnosi i na kazne za dela koja su izvrsena u inostranstvu. Vlasnici i menadzment ne mogu istovremeno obavljati aktivnosti privatnih detektiva, prodavaca oruzja ili bilo koje druge poslove koji mogu ugroziti javnu bezbednost. Takoe, ne mogu dobiti licencu ako su radili u policiji ili tajnoj sluzbi u poslednjih 5 godina, ili su cinili velike profesionalne prestupe. Menadzeri moraju biti stariji od 21 godine. Prema Clanu 6., istrage proslosti vlasnika i menadzera se obavljaju od strane ovlasenih lica Ministarstva pravde. Ove istrage ukljucuju istrage eventualnih krivicnih i radnih dosijea. Kada su u pitanju radnici privatnih firmi iz oblasti bezbednosti, clan 6. Zakona iz 1990. definise da oni ne smeju biti osueni na kaznu zatvora duzu od 6 meseci iz bilo kog razloga, ili manje ako su u pitanju krivicna dela krae, iznude, zloupotrebe polozaja, falsifikovanja, silovanja, dela iz clanova 379-386 Krivicnog zakona, i drugih dela koja ukljucuju nelegalnu proizvodnju i prodaju oruzja. Ovo se odnosi i na dela koja su izvrsena i na kazne koje su izdrzane u inostranstvu. Osoblje ne moze u isto vreme obavljati poslove privatnih istrazitelja ili druge poslove koji mogu ugroziti javnu bezbednost. Radnici ne smeju u proteklih 5 godina biti zaposleni u policiji ili tajnoj sluzbi. Radnici moraju biti stariji od 18 godina. Kompanije moraju raskinuti radni odnos sa svakim pojedincem koji ne ispunjava ove kriterijume. Obuka je obavezna i zavisi od vida delatnosti koja se obavlja. Obuku definisu clan 7 Zakona iz 1990. i Uredba iz 1999. godine. Osoblje menadzmenta mora imati 72 sata obuke, a radnici minimum 66 sati obuke. Dodatnih 60 sati je neophodno za radnike na poslovima neposredne licne zastite, dodatnih 16 sati za vodice pasa, kao i dodatnih 40 sati za radnike koji u obavljanju posla nose naoruzanje.

Mr Dusan Davidovi, Dr Zelimir Kesetovi · UPOREDNI PRIKAZ ZAKONODAVSTVA...

239

Kolektivni ugovor definise obavezu od 32 sata obuke u toku pet godina sluzbe, i 40 sati obuke za radnike preko 40 godina starosti. Radnici koji rade na poslovima transporta novca moraju imati 40 sati obuke u toku dve godine. Obuka se obavlja u licenciranim centrima za obuku, i nakon polozenog ispita dobija se sertifikat koji vazi 5 godina. Ponovna obuka se mora sprovesti nakon 5 godina i mora trajati najmanje 12 sati za radnike i 6 sati za menadzere. Komisija za obuku se o sadrzaju obuke konsultuje sa MUP-om. Instruktori takoe prolaze kroz provere osuivanosti. Kompanije iz privatnog sektora bezbednosti moraju dostavljati godisnje izvestaje o svojim aktivnostima MUP-u. Dizajn uniformi mora biti odobren od strane MUP-a, i uniforme ne smeju biti slicne sa uniformama drugih organa reda. Svo osoblje mora nositi ID kartice sa svojim imenom, brojem i nazivom kompanije. Ove legitimacije na zahtev policije moraju biti pruzene na uvid. Vozila korisena u privatnim firmama takoe moraju biti odobrena od strane policije, i ne smeju biti slicna vozilima koja koriste policija ili druge javne sluzbe. Prema Zakonu o nosenju oruzja iz 1991. pojedinci koji rade za privatne firme moraju da prou standardizovanu obuku kako bi dobili dozvolu za nosenje oruzja. Van radnog vremena oruzje mora da se nalazi u magacinu koji nadzire ovlaseni radnik kompanije. Za postojanje takvog magacina neophodna je dozvola. Nosenje oruzja mora biti dokumentovano. Zakon o nosenju oruzja dozvoljava pojedincima nosenje naoruzanja u defanzivne svrhe po dobijanju odgovarajue dozvole. Dozvola moze biti izdata iskljucivo pojedincima starijim od 18 godina koji dokazu da imaju odgovarajue prakticno i teorijsko znanje za njegovu upotrebu. Ukoliko je podnosilac zahteva za dozvolu kompanija, organ koji izdaje dozvolu mora da verifikuje kompatibilnost kompanije sa Zakonom iz 1990. Dozvole se uvek izdaju pojedincima, a ne pravnim licima. Na javnim mestima, i mestima kojima graani imaju pristup, radnici privatnih firmi za obezbeenje imaju pravo da nose sledee naoruzanje: revolvere ili pistolje kalibra do 10 mm, i sluzbene palice cija duzina ne prelazi 45 cm. Od 2001. osoblju privatnih kompanija je zabranjeno da nose oruzje u vrsenju odreenih aktivnosti: radu u centrima nadzora i prilikom pretresanja lica. Upotreba pasa je dozvoljena u strogo odreenim okolnostima, a vodici pasa imaju dodatnih 16 sati obuke.

240

Strani pravni zivot 2/2009

Zakonodavstvo i kolektivni sporazumi koji regulisu osnovne radne uslove U Belgiji postoji jedinstveni kolektivni ugovor koji pokriva ovaj sektor. Generalni kolektivni ugovor definise radno vreme, odsustva za vreme praznika, privremeni i stalni rad. Radna nedelja u Belgiji broji 38 radnih sati. Kolektivni ugovor odreuje minimalnu radnu nedelju od 37 sati, a maksimum od 60 radnih sati nedeljno je mogu ako se ne pree 190 radnih sati mesecno ili 1990 sati godisnje. Pojedinci mogu raditi ne vise od 6 uzastopnih radnih dana. Nakon 6 dana ili 60 radnih sati obavezan je odmor u trajanju od 36 sati (iako je na nivou kompanije mogue odluciti da to bude manje). Osoblje na poslovima obezbeenja transporta novca moze raditi najvise 11 sati dnevno, i mora imati pauzu od pola sata na svaka 4 sata rada. Minimalna zarada je odreena kolektivnim ugovorom za svaku kategoriju zaposlenih. Na pocetku, zarada je fiksna, kao i dodaci za rad nedeljom, praznikom ili prekovremeni rad. Zarade se automatski usaglasavaju sa indeksom cena na malo. Belgijski zakon propisuje minimalni odmor na nivou godine od 24 dana. Ovo je takoe predvieno kolektivnim ugovorom. Kolektivni ugovor takoe predvia minimum 20 neradnih vikenda godisnje. Radnici na odreeno i radnici na privremenim poslovima imaju pravo na jednak tretman kao i njihove stalno zaposlene kolege. Postoji uopsteni i interprofesionalni sporazum koji obezbeuje jednakost prilika. Prividno ,,samozaposleni" radnici predstavljaju pravu opasnost za sektor privatnih kompanija. O ovom problemu je organizovan okrugli sto 1998. godine na kome su ucestvovale sve zainteresovane strane (zaposleni, sindikati, predstavnici vlasti) sa ciljem sprecavanja prividnog samozaposljavanja u industriji bezbednosti, bilo poveanjem uslova za zaposljavanje bilo zabranom takvog vida aktivnosti. Juna 1999. Ministar socijalnih poslova je izdao dekret koji se tice socijalnog osiguranja zaposlenih u privatnom sektoru bezbednosti. U njemu se kaze: Na sve zaposlene u firmama privatnog sektora bezbednosti se automatski primenjuju propisi o socijalnom osiguranju koji se odnose na sve zaposlene, izuzev ako potpadaju pod sledee: - pojedinci koji se ovim poslovima bave za svoj racun, kao pojedinci;

Mr Dusan Davidovi, Dr Zelimir Kesetovi · UPOREDNI PRIKAZ ZAKONODAVSTVA...

241

- pojedinci koji se ovim poslovima bave za svoj racun u okviru nekog pravnog lica moraju posedovati najmanje 20% udela u privatnoj kompaniji. Septembra 1999. godine ovaj propis je ukinut od strane drzavne skupstine. U meuvremenu se javila potreba za novim zakonima koji e ovaj problem pravno urediti. Pokusaj usvajanja novog dekreta nije uspeo. Ministar za rad trenutno priprema amandman na osnovni zakon iz juna 1978. godine o radnim ugovorima koji bi trebalo da razjasni i bolje definise odnos poslodavca i zaposlenog. Danska Danska je karakteristicna po plodnim i neproblematicnim odnosima privatnog sektora bezbednosti sa policijom. Ipak, ekspanzijom ovog sektora sedamdesetih i ranih osamdesetih godina i sirenjem malih kompanija, razdvajanje podrucja njihovog delovanja i pravno ureenje ovog sektora postalo je predmet politicke diskusije. Sredinom osamdesetih usvojen je zakon koji regulise ovu oblast. Zakonodavstvo koje regulise rad industrije Zakon koji regulise ovu oblast usvojen je 1986. godine (Zakon o sluzbama obezbeenja) i on ureuje zastitu privatnih i javnih objekata, prevoz novca i dragocenosti, zastitu licnosti i postavljanje alarmnih sistema. Privatne kompanije za obezbeenje su obavezne da traze licencu od policijskih organa. Policija moze povui licencu ukoliko oceni da privatna kompanija vise ne zadovoljava propisane zahteve. Policija ima ovlasenja da u bilo kom trenutku kontrolise rad privatnih kompanija za obezbeenje. Vlasnici i menadzeri privatnih kompanija za obezbeenje moraju da prou kroz proveru kriminalne proslosti. Osim ovoga, u zakonu nisu predvieni detaljniji kriterijumi. Vlasnici moraju dokazati da imaju finansijske kapacitete za osnivanje kompanije i moraju proi strucnu obuku. Propisana minimalna starosna dob je 25 godina. Radnici u privatnim kompanijama moraju imati minimum 18 godina, i moraju imati zavrsenu (ili biti u procesu zavrsavanja) 111 sati osnovne obuke. Ne postoji zavrsni ispit, ali se ucese na obuci mora dokazati. Obuku sprovode zaposleni u drzavnim skolama za radnike bezbednosti. Kursevi unapreene obuke za napredovanje u sluzbi su tek nedavno definisani.

242

Strani pravni zivot 2/2009

Zakon propisuje da radnici privatnih firmi za obezbeenje moraju nositi uniforme koje se moraju razlikovati od uniformi drzavnih organa. Uniforme moraju biti odobrene od strane policijskih komesara. U posebnim slucajevima policija moze odobriti rad bez uniforme. Radnici moraju nositi sluzbene legitimacija izdate od strane policije. U Danskoj, radnici privatnih kompanija bezbednosti nisu ovlaseni da nose oruzje, a upotreba sluzbenih pasa mora biti dozvoljena od strane komesara policije. Zakonodavstvo i kolektivni sporazumi koji regulisu osnovne radne uslove Danska ima veliku tradiciju ureenja uslova rada kroz kolektivne ugovore na nivou sektora. Regulisani su i pitanja godisnjih odmora, jednakosti zaposlenih kao i prava privremenih i honorarnih radnika. Maksimalna radna nedelja i minimalna zarada su definisani u kolektivnom ugovoru. Propis o odmorima predvia minimum 30 dana odmora godisnje, ali kolektivni ugovor za ovaj sektor od 2004. godine predvia 6 nedelja odmora godisnje. Privremeni i honorarni radnici imaju pravo na jednak tretman kao i ostali zaposleni. U proteklih 25 godina obezbeena je jednakost u pogledu zarada radnika oba pola. Finska Ekspanzija sektora privatne bezbednosti u Finskoj je relativno nov fenomen koji se poklapa sa porastom stope kriminala i nemogunosu policije da je umanji. Kompanije privatnog sektora bezbednosti su u Finskoj aktivne u oblastima zastite imovine, obezbeivanja licnosti, transporta novca i dragocenosti, hitnih ntervencija i ugradnje i odrzavanja alarmnih sistema. Zakonodavstvo koje regulise rad industrije Oblast privatnog sektora bezbednosti u Finskoj je ureena Zakonom o privatnim firmama iz oblasti bezbednosti iz 1983. godine. Za osnivanje takvih preduzea neophodna je dozvola, i vlasnici i menadzeri u tim preduzeima se podvrgavaju krivicnim proverama, ali detaljniji kriterijumi u vezi ovoga nisu odreeni. Vlasnici i menadzeri u ovim preduzeima moraju proi kroz propisanu obuku. Operativno osoblje se takoe proverava u smislu ra-

Mr Dusan Davidovi, Dr Zelimir Kesetovi · UPOREDNI PRIKAZ ZAKONODAVSTVA...

243

nije osuivanosti za dobijanje licence koja vazi 5 godina. Novi propisi definisu obavezu radnika da prou prakticnu i teorijsku obuku u trajanju od 100 sati. Uniforme koje radnici privatnih kompanija nose moraju biti odobrene od strane MUPa, i moraju se razlikovati od uniformi drugih javnih sluzbi. Nosenje oruzja je dozvoljeno, ali radnici koji ga nose u obavljanju svoje duznosti moraju dobiti dozvolu. Telohranitelji koji nose oruzje moraju proi specijalnu obuku. Novi propisi definisu obavezu godisnje provere znanja i vestina onih koje nose oruzje. Policijske vlasti mogu ponistiti dozvole za oruzje ukoliko doe do povreda propisa koji ureuju ovu oblast. Zakonodavstvo i kolektivni sporazumi koji regulisu osnovne radne uslove U Finskoj postoji kolektivni radni ugovor koji definise uslove za radnike u ovom sektoru. Zakonodavstvo na drzavnom nivou regulise pitanja radnog vremena, godisnjih odmora, zastite radnika i prava radnika na privremenim i honorarnim poslovima. Zakon odreuje radnu nedelju od maksimalno 48 sati. Kolektivni ugovor propisuje maksimum 120 radnih sati u periodu od tri nedelje. Radnik u jednoj smeni moze raditi maksimum 16 sati. Tokom jedne radne nedelje radnik mora imati besprekidni odmor u trajanju od minimum 30 sati. Izmeu dve smene mora postojati razmak od najmanje 10 sati. Minimalna zarada je obicno odreena u kolektivnom ugovoru. Isti akt odreuje osnovna pravila vezana za zastitu radnika. Tu se definise i obaveznih 30 plaenih dana godisnjeg odmora. Privremeni i honorarni radnici imaju iste uslove kao i njihove kolege. Lazno samozaposljavanje nije cesta pojava. Zakoni zabranjuju rad bez licence u ovoj privrednoj grani. Ovo zabranjuju i poreski propisi. Postoje propisi o opstoj jednakosti prilika za zaposljavanje. Francuska Tokom sedamdesetih i osamdesetih godina sektor privatne bezbednosti u Francuskoj je doziveo znacajnu ekspanziju. U tom periodu, drzava je postala zainteresovana da uredi odnose u ovom sektoru. Francuska je smatrana za zemlju u kojoj je ova oblast osrednje regulisana, ali se to poostrilo nakon usvajanja Zakona o radu privatnih kompanija za obezbeenje i sprovoenja novog Zakona o bezbednosti iz 2001. godine.

244

Strani pravni zivot 2/2009

Zakonodavstvo koje regulise rad industrije Ovaj sektor u Francuskoj je regulisan Zakonom 83-629 o radu privatnih kompanija za obezbeenje i transportu novca, Dekretom o administrativnim dozvolama i zaposljavanju osoblja, Dekretom o upotrebi materijala, dokumenata i zaposljavanja osoblja iz Zakona o bezbednosti iz oktobra 2001. Za pocetak rada neophodna je dozvola koja se izdaje od strane Ministarstva unutrasnjih poslova. Clanovi 5 i 6 zakona iz 1983. propisuju da vlasnici i menadzersko osoblje privatnih kompanija bezbednosti moraju biti verifikovani od strane drzavnih organa. Ovo ukljucuje brojne kriterijume povezane sa eventualnim ranijim krivicnim osudama. U obzir takoe mogu biti uzete povrede trgovinskog prava. Propisi koji su usvojeni treba da poostre ove kriterijume i da dozvole odbijanje dozvole za osnivanje kompanije cak i ako postupci nisu doveli do izricanja sankcija. Trenutno ne postoje propisi koji bi zabranili otvaranje kompanija licima koja su ranije obavljala ili obavljaju neke aktivnosti. Zakon zabranjuje privatnim kompanijama da obavljaju aktivnosti kao sto su istraziteljske u isto vreme. Novi zakon to isto zabranjuje menadzerima i radnicima privatnih kompanija za obezbeenje. Pojedinci koji konkurisu za operativne poslove u privatnim kompanijama mogu biti odbijeni ukoliko su osueni zbog bilo kog dela. Ukoliko je kandidat druge nacionalnosti, trazi se njegov eventualni krivicni dosije iz maticne zemlje. Provere se takoe obavljaju i za radnike koji pri obavljanju posla nose oruzje, ukljucujui one koji rade na poslovima zastite transporta novca. Aktivnosti provere se obavljaju od strane policije. Pitanje obuke je ranije bilo prepusteno kompanijama i predvieno kolektivnim ugovorom. Novi zakon podrazumeva obaveznu osnovnu obuku. Za kontrolu kvaliteta osnovne obuke su zaduzene privatne kompanije. Sadrzaj obuke varira od sektora aktivnosti. Ne postoji obuka za menadzersko osoblje. Za specificne obuke potrebne su odgovarajue kvalifikacije verifikovane od strane drzavnih organa. Uniforme koje nose radnici privatnih kompanija se moraju jasno razlikovati od uniformi javnih sluzbi. Nosenje i upotreba oruzja je jedino dozvoljena prilikom transporta novca i potrebna je zakonom predviena obuka.

Mr Dusan Davidovi, Dr Zelimir Kesetovi · UPOREDNI PRIKAZ ZAKONODAVSTVA...

245

Zakonodavstvo i kolektivni sporazumi koji regulisu osnovne radne uslove Francuska ima siroku regulativnu koja pokriva radne odnose. Kolektivni ugovori detaljnije ureuju ovu oblast. U Francuskoj je 1998. predstavljen novi zakon koji propisuje radnu nedelju u trajanju od 35 sati. Ovo se takoe odnosi na granu privatne bezbednosti. Mogue je raditi dodatne sate, sa limitom od 130 sati godisnje. Zakonom je propisan godisnji odmor od 30 dana. Privremeni i honorarni radnici imaju pravo na ravnopravan tretman, a nacionalno zakonodavstvo propisuje jednakost svih zaposlenih. Nemacka Industrija privatne bezbednosti u Nemackoj je nedavno proslavila stotu godisnjicu. U poslednjih 20 godina doslo je do znacajnih evolutivnih pomaka u ovoj privrednojgrani, i to prevashodno zbog novih delatnosti i brzog razvoja bezbednosne tehnologije. Privatne kompanije za obezbeenje danas obezbeuju sirok spektar usluga, ukljucujui cuvanje zgrada, industrijskih i vojnih objekata, obezbeivanje javnih skupova, neposrednu zastitu lica, zastitu transporta novca i dragocenosti. Generalno, Nemacka je poznata kao zemlja sa relativno ogranicenim zakonskim uplivom u osnivanje i rad ovih agencija. Zakonodavstvo koje reguliste rad industrije Za ovaj sektor trenutno ne postoje specificni pravni propisi koji ureuju osnivanje i rad ovih agencija. On je regulisan Opstim privrednim zakonom iz 1927, koji je poslednji put dopunjen 1998. godine, i Propisom o osnivanju privatnih firmi. Za ovu oblast je bitan i Zakon o oruzju. Trenutno se razmatra donosenje novih propisa o radu privatnih firmi za obezbeenje. Dozvolu za otvaranje novog preduzea, i procenu o namerama osnivaca daje Privredna komora. Ona ima pravo da odbije da izda dozvolu za osnivanje kompanije ukoliko budui vlasnik ne dostavi dokaze o posedovanju dovoljnog kapitala. Takoe, Komora je odgovorna za procenu vlasnikovih ,,postenih" namera. Ovaj kriterijum nije striktno vezan za nepostojanje osuivanosti i kriminalne proslosti vlasnika, ali je jasno da ona moze biti osnov za odbijanje izdavanja dozvole. Vlasnici firmi moraju biti upoznati sa postoje-

246

Strani pravni zivot 2/2009

im propisima. Privredna komora ima pravo da u svakom trenutku ispita aktivnosti kompanije. Osim ,,postenih" namera vlasnika i menadzera preduzea, oni ne smeju biti u aktivnoj sluzbi u drzavnim organima. Zaposleni u ovim kompanijama moraju biti stariji od 18 godina i moraju proi proveru eventualne kriminalne proslosti od strane policije. Zakon zahteva da zaposleni u privatnim kompanijama bezbednosti prou obuku u vezi relevantnih propisa (graansko pravo, zakon o javnom redu i miru, privredno pravo, krivicni zakon, obuka vezana za zdravstvenu zastitu). Menadzeri moraju proi obuku u trajanju od 40 sati, a radnici 24 sata. Sertifikat dobijaju svi koji su prisustvovali odgovarajuem kursu (nema zavrsnog ispita). Ne postoji zakonska obaveza za nastavak obuke. Obuku izvode profesionalne organizacije iz ovog sektora. Organizacije koje izvode obuku se posebno ne proveravaju. Ne postoje posebni propisi o izgledu uniformi. Nosenje i upotreba oruzja su definisani zakonom o oruzju. Neophodna je dozvola i registracioni dokument za oruzje. Za dobijanje dozvole potrebna je obuka i test znanja i vestina. Oruzje nosi svega oko 6% radnika privatnih firmi za obezbeenje (uglavnom radnici koji obavljaju poslove zastite transporta novca i vojnih objekata). Vodici pasa moraju proi specijalnu obuku sa proverom sposobnosti koja se vrsi svake godine. Zakonodavstvo i kolektivni sporazumi koji regulisu osnovne radne uslove Radni uslovi su regulisani kombinovanjem zakona i regionalnih kolektivnih ugovora. Zakon je propisao radni dan od maksimum 8 sati i radnju nedelju od maksimalnih 48 radnih sati. Pauza od pola sata je obavezna za rad duzi od 6 radnih sati. Propisi o radnom vremenu se razlikuju od pokrajine do pokrajine. Prosecni maksimalni radni dan broji 10 sati, iako u federalnim vojnim objektima on moze izuzetno iznositi i 24 casa. Maksimalna radna nedelja je 72 sata. Maksimalni broj radnih sati na mesecnom nivou veoma varira, ali je prosecno oko 264 sata. Minimalna zarada nije definisana i varira od pokrajine do pokrajine, i vrste posla koji se obavlja. Radnici koji nose oruzje i vodici pasa dobijaju posebne dodatke.

Mr Dusan Davidovi, Dr Zelimir Kesetovi · UPOREDNI PRIKAZ ZAKONODAVSTVA...

247

Godisnji odmori su regulisani Zakonom o odmorima, i odreeni su na nivou 24 dana godisnje. Na nedeljnom nivou su regulisani kolektivnim ugovorima i mogu iznositi minimum 24-32 sata nedeljno. Zaposlenima sa stazom preko deset godina moze biti odobren godisnji odmor od 42 dana. Zastita radnika je definisana socijalnim zakonom. Kolektivni ugovor definise otkazni rok od tri meseca. Propisi o privremenim i honorarnim radnicima odreuju da privremeni i honorarni radnici ne smeju biti diskriminisani, a Ustav zabranjuje rasnu i polnu diskriminaciju. Grcka Obim industrije privatne bezbednosti u Grckoj je tesko proceniti, kao i njeno delovanje koje je bilo skoro neregulisano do stvarnja posebnog zakonodavstva 1997. Kompanije u sektoru su aktivne na poslovima obezbeenja objekata i industrijskih postrojenja, obezbeenju lica, bezbednosti javnih dogaaja, bezbednosti aerodroma i drugih javnih objekata kao i u transportu novca i dragocenosti. Zakonodavstvo koje regulise rad sektora Delovanje sektora je regulisano Zakonom o privatnoj bezbednosti koji je usvojen 21. avgusta 1997. godine. Ovaj zakon predlaze da je za osnivanje kompanija za privatno obezbeenje nepohodno traziti saglasnost nadleznog policijskog organa. Vlasnici, menadzeri i operativno osoblje podlozni su proverama kriminalne proslosti. Osobe koje su krivicno osuene na kaznu zatvora duze od 6 meseci ne mogu raditi na poslovima privatne bezbednosti. Osobama koje su osuivane za neka od sledeih krivicnih dela, zabranjuje se obavljenje duznosti u kompanijama za privatnu bezbednost: - Graanska neposlusnost - Ugrozavanje ljudskih prava i sloboda - Seksualno uznemiravanje - Dela falsifikovanja i obmane falsifikatima - Ucene - Ugrozavanje prava slobode govora i izrazavanja - Krae i prevare - Obmane

248

Strani pravni zivot 2/2009

- Izdaja - Davanje i primanje mita ili korupcija - Ugnjetavanje - Upotreba narkotickih sredstava - Krijumcarenje Operativno osoblje mora imati ispunjenu vojnu obavezu. Obuka je dobrovoljna i standardi su tradicionalno bili vrlo siromasni. Kao rezultat,specijalna komisija istrazivala je i uspostavila bolje standarde u obuci. Nosenje uniforme je obavezno, ona se mora jasno razlikovati od policijske ili uniforme javnih sluzbenika. Uniforme moraju biti odobrene od ministarstva odbrane. Lica na duznosti moraju nositi ID kartice. Posedovanje i upoteba vatrenog oruzja zakonom je isto ogranicena kao i kod zahteva graana i obuka je obavezna. Upotreba sluzbenih pasa je dozvoljena u privatnim objektima i ograenim prostorima. Zahteva se posebna obuka vodica. Licenca moze biti oduzeta ukoliko se bilo koji preduslov za dobijanje licence duze vreme ne ispuni. Nakon tri opomene licenca moze biti trajno oduzeta. Zakonodavstvo i kolektivni sporazumi koji regulisu osnovne radne uslove Grcka ima nacionalni kolektivni ugovor na osnovu kojeg su regulisani uslovi rada u sektoru. Osnovni zakonski dokument odnosi se na radno vreme, uslove godisnjeg odmora i prava privremenih radnika i radnika na odreeno vreme. Radno vreme je regulisano zakonom 1982/90, clan 41 koji regulise 40 casova nedeljno i 8 casova dnevno. Meutim, u praksi, kompanije cesto prelaze te radne casove. Kolektivnim ugovorom regulisana je minimalna cena rada. Uslovi godisnjeg odmora regulisani su zakonom o radu i pridodati kolektivnom ugovoru. Duzina godisnjih odmora menja se saglasno radnom stazu i iznosi 20 dana nakon jedne godine do 25 dana nakon 10 godina. Saglasno sa zakonom 2874/2000 i zakonom 2639/1998, privremeni i radnici na odreeno vreme imaju ista prava kao i radnici sa punim radnim vremenom. Oni takoe imaju pravo da budu informisani o punom radnom vremenu i o upraznjenim mestima u kompaniji.

Mr Dusan Davidovi, Dr Zelimir Kesetovi · UPOREDNI PRIKAZ ZAKONODAVSTVA...

249

Irska Sve do nedavno, Irska je ­ zajedno sa Velikom Britanijom ­ bila jedna od drzava sa najmanje regulative koja se primenjuje na industriju privatne bezbednosti. Kako je sektor u osnovi bio otvoren za svakoga ko je hteo da zapocne posao, tako je i reputacija sektora patila. Kao sto je uraeno i u Velikoj Britaniji, ova situacija je promenjena. Zakonodavstvo koje regulise rad sektora Trenutno, Irska je i dalje jedina drzava sa pretezno neregulisanim sektorom privatne bezbednosti koji je aktivan u oblastima obezbeenja zgrada i industrijskih postrojenja, obezbeenja lica, javnih mesta, transporta novca i dragocenosti. Meutim, ova situacija promenjena je Zakonom o industriji privatne bezbednosti (2000) koji Irskoj pruza slicno zakonodavstvo kao u Velikoj Britaniji. Prema ovom zakonu, kompanije za obezbeenje moraju da imaju licencu koju dodeljuje telo uspostavljeno iskljucivo za industriju privatne bezbednosti. Licenca se daje za posebne vrste usluga obezbeenja koje se pruzaju. Menadzeri i vlasnici kompanija za obezbeenje moraju da imaju licne, finansijske i kompetencijske preporuke. Operativno osoblje mora da pruzi dokaz o tome da je odgovarajue za duznosti radnika obezbeenja. Ove poslove mogu da obavljaju lica starija od 18 godina. Uslove za obuku postavlja novo telo, i oni su istovremeno osnovni preduslovi. Ne postoje posebne odredbe u vezi sa uniformama i oznakama. Nosenje i upotreba oruzja zabranjeni su za radnike obezbeenja. Dozvoljena je upotreba sluzbenih pasa. Zakonodavstvo i kolektivni sporazumi koji regulisu osnovne radne uslove Maksimalno radno vreme je 48 sati prema Zakonu o radnom vremenu. Ovo se ne primenjuje na radnike koji obavljaju poslove obezbeenja transporta novca, koji se smatraju kao transportni radnici. Minimalna plata odreena je prema regulativi za zaposlenje, koja se primenjuje za celokupnu privredu.

250

Strani pravni zivot 2/2009

Zakon o radnom vremenu postavlja zahtev o 4 plaene neradne nedelje godisnje za sve zaposlene. Osim toga, svi zaposleni imaju pravo na 9 javnih praznika godisnje. Zakon o zastiti zaposlenih omoguava jednak tretman radnika na odreeno i stalno zaposlenih po ugovoru. Jednaka prava garantuje Zakon o jednakosti u zaposlenju. Regulativa o zaposlenju takoe definise olaksice za poslodavca, kao i beneficije u slucaju fizickog napada ili smrti. Irska nema centralni kolektivni ugovor u okviru industrije.

Dusan Davidovic, MA Institute for Criminological and Sociological Research Zelimir Kesetovic,PhD Faculty for Security Studies

COMPARATIVE OVERVIEW OF THE LEGISLATION THAT GOVERN PRIVATE SECURITY IN EU

This article represent an critical overview of the legislative that govern private security sector in EU member countries and some of candidate countries. Private security sector became integral part of overall security in every European country. In this respect, examing the role of private security in overall security in Europe is a way of lookingafter the everyday security of European citizens. Private security firms are being called upon more and more to assist states in providing this protection and at the same time creating new wealth in the form of the jobs and businesses. The private security sector is expanding across the European Union: it represents 1,7 million jobs, 50,000 companies and annual revenue of 15 billion. With expansion of the Union to include Eastern Europe, demands for

Mr Dusan Davidovi, Dr Zelimir Kesetovi · UPOREDNI PRIKAZ ZAKONODAVSTVA...

251

security services will rapidly grow. One of the preconditions to fullfil those demands is to harmonize national legislations governing private security. This article is attempt to launch an inventory of the information which could be helpfull to those state authorities that once will start working on Serbian private security law Key words; private security, private security industry, private security sector legislative, harmonisation, European Union

LITERATURA

1. A comparative overview of legislation governing the private security industry in the European Union - Final Report: CoESS (Confederation of European Security Services); Brussels, 2006 La participation de la securite privee a la securite generale en Europe; Institut National des Hautes Etudes de Securite (INHES), Paris, 2008 Z.Kesetovic,D.Davidovic; Policing in Serbia;Challenges and Developments, in; G.Mesko and B.Dobovsek(eds): Policing in Emerging Democracies- Critical Reflections; Univerza v Mariboru, Ljubljana 2007

2. 3.

253 Prof. Dr Milan Milosevi Kriminalisticko-policijska akademija Mr Sinisa Dosti MUP Republike Srbije

SARADNJA GRANICNIH POLICIJA ZEMALJA EVROPSKE UNIJE - PRIMER SR NEMACKE I POLJSKE

Evropska unija je, kroz opsteprihvaeni koncept integrisanog upravaljanja granicom, razvila efikasan sistem kontrole i upravljanja granicama. On omoguava slobodan protok ljudi i robe, kao i sprecavanje prekogranicnog organizovanog kriminala, uz istovremeno postovanje visokih standarda zastite ljudskih prava i sloboda. Ovako uspostavljen sistem izmeu drzava clanica EU, zahteva i uvoenje visokih standarda organizacije, nadleznosti i modela saradnje subjekata bezbednosti granica, kako na unutrasnjim tako i na njenim spoljnim granicama. U svakom slucaju, Granicna policija predstavlja jedan od najvaznijih subjekata bezbednosti granica EU. Polazei od toga, cilj ovog rada je da na primeru funcionisanja granicnih policija EU, konkretno, Savezne Republike Nemacke kao "stare clanice EU" i Republike Poljske kao "nove clanice EU", predstavi standardizaciju u njihovoj organizaciji, nadleznostima, a narocito u modelima bilateralne saradnje. Kljucne reci: Evropska Unija, integrisano upravljanje granicom, granicna policija, organizacija, nadleznost, modeli bilateralne saradnje.

Uvod Od trenutka kada je Mastrihtskim ugovorom iz 1992. godine oformljena pod sadasnjim imenom, pa do danasnjih dana, Evropska Unija (u daljem tekstu EU) je konstantno rasla i razvijala se. Ono sto je pod nazivom Evropska zajednica za ugalj i celik zapocelo 1952. godine kao sestoclana organizacija za slobodnu trgovinu industrijskim sirovinama, razvilo se od januara 2007. godine u jedinstvenu Uniju unutar cijih 27 drzava clanica je omogu-

254

Strani pravni zivot 2/2009

eno slobodno kretanje ljudi, roba, usluga i kapitala. Unija ima preko 494 miliona stanovnika i najvisi bruto drustveni proizvod na svetu. Lisabonskim sporazumom iz decembra 2007. godine, predviena je izmena sadasnjih sporazuma u okviru EU, kako bi se korigovale njene politicke i pravne strukture. Graani EU se u veini sluze zajednickom valutom1, a clanice ostvaruju veoma blisku saradnju u pravnim, policijskim, odbrambenim i spoljnopolitickim pitanjima. Jedan od prioriteta u funkcionisanju EU predstavlja i efikasno ostvarivanje bezbednosti granica. Kako bi sprecila "prelivanje" organizovanih kriminalnih delatnosti na svoju teritoriju, EU je ulozila i ulaze znacajna sredstva u kadrovske i infrastrukturne kapacitete, na svojim spoljnim i unutrasnjim granicama. U tom pogledu, posebna paznja posveena je jacanju kapaciteta subjekata bezbednosti granica, odnosno granicnih sluzbi (granicnih policija, carina, inspekcijskih organa i dr.). Jacajui vlastite kapacitete bezbednosti granica, EU je uvela koncept Integrisanog upravljanja granicama (u daljem tekstu IBM - eng. Integrated Border Management), koji nije nov, s obzirom da su drzave kandidati, a sada drzave clanice EU, kompatibilno ovom konceptu, u poslednjih nekoliko godina, razvile i sopstvene sisteme upravljanja granicama. Koncept Integrisanog upravaljanja granicom inace obuhvata tri nivoa saradnje izmeu subjekata bezbednosti granica, odnosno granicnih sluzbi, i to: saradnju unutar granicnih sluzbi, saradnju izmeu granicnih sluzbi i meunarodnu saradnju2. Implementacija koncepta IBM u zemljama EU podrazumeva da granice treba da budu otvorene za trgovinu, kretanje ljudi i saradnju kako unutar EU, tako i u okvirima saradnje EU i drugih drzava koje nisu clanice. Ovakvo olaksavanje redovnih prekogranicnih tokova (npr. ukidanje kontrole pasosa na meusobnim granicnim prelazima 24 drzave-clanice EU, koje su u potpunosti implementirale Sengenski sporazum), utice na ekonomski razvoj zemalja EU, a istovremeno omoguava da njene granice budu zatvorene za kriminalne i druge aktivnosti koje ugrozavaju stabilnost i bezbednost.

Evropska unija je 1999. uvela zajednicku valutu evro, koju je do sada usvojilo 13 drzava clanica EU, a zvanicno se koristi i u Republici Crnoj Gori, kao i na teritoriji Kosova i Metohije. 2Detaljnije videti: ,,Nacionalna strategija Integrisanog upravljanja granicom Republike Srbije", Sluzbeni glasnik RS, br. 71/2005

1

Prof. Dr Milan Milosevi, Mr Sinisa Dosti · SARADNJA GRANICNIH POLICIJA...

255

Evropska unija je, u skladu sa konceptom IBM, prenela kontrolu internog kretanja roba i lica sa granicnih prelaza na sluzbe koje deluju na teritoriji svake od drzava clanica. Takoe je definisala pravila i standarde u skladu s kojima se odvija prelazenje njenih spoljnih granica. S druge strane, sistem upravljanja spoljnim granicama EU jos se razvija, a sastoji se od pravila, najboljih praksi i preporuka, i nudi nacine resavanja operativnih potreba. Pri tome treba imati u vidu da je poslednje prosirenje EU premestilo spoljne granice EU na drzavne granice u regionu zapadnog Balkana tako da su, sa izuzetkom Bosne i Hercegovine, sve zemlje u regionu direktno suocene sa susedima koji primenjuju pravila EU o protoku roba i lica. Bezbednost granica EU je prevashodno odgovornost granicne policije, mada i ostali organi imaju znacajnu ulogu u ostvarivanju njene potpune bezbednosti. S tim u vezi, treba naglasiti da je u Evropi u prethodnom periodu dominirala organizacija u obliku granicnih straza, granicnih sluzbi, zandarmerijskih jedinica, karabinjera ili granicnih policija, dok je sada opsteprihvaena policijska organizacija u obliku uprava granicnih policija, direkcija, sektora i sl. Naime, militarni sistem obezbeenja drzavne granice, koji se bazirao na linijskom konceptu obezbeenja, prevazien je i nije u primeni u razvijenim zemljama Evrope jer je u proslosti bio u funkciji zastite drzavne granice od potencijalnog agresora. Danas je u primeni policijski sistem obezbeenja drzavne granice, baziran na linijsko-dubinskom konceptu, ciji je cilj borba protiv prekogranicnog kriminala. 3 Najzad, bez obzira na konkretne oblike organizacije, osnovne funkcije granicne policije, kao subjekta bezbednosti granica, jesu: vrsenje kontrole prelazenja i obezbeenja drzavne granice, u cilju suzbijanja svih oblika prekogranicnog organizovanog kriminala i terorizma, kontrola kretanja i boravka stranaca, resavanje pitanja azila, kao i prihvat i smestaj stranaca. S obzirom na navedene funkcije granicne policije, kao i na savremene bezbedonosne pretnje na drzavnim granicama EU koje na njih uticu, predmet dalje analize bie organizacija, nadleznost i prevashodno modeli bilateralne saradnje granicnih policija EU, na primeru Savezne Republike Nemacke i Republike Poljske.

3Detaljnije videti: S. Dosti, ,,Uloga granicne policije u borbi protiv trgovine ljudima",

Bezbednost, br. 3/2007, str. 156.

256 Savezna policija SR Nemacke

Strani pravni zivot 2/2009

Savezna Republika Nemacka (nem. Bundesrepublik Deutschland) je jedna od najveih industrijskih sila sveta, smestena u centralnom delu Evrope. Na severu izlazi na Severno i Balticko more gde se granici sa Danskom. Na istoku se granici sa Poljskom i Ceskom Republikom, na jugu sa Austrijom i Svajcarskom, a na zapadu sa Francuskom, Luksemburgom, Belgijom i Holandijom. Povrsina Nemacke iznosi 357.021 km i sa preko 82 miliona stanovnika je najvea drzava-clanica EU. Po broju imigranata Nemacka je trea drzava na svetu. U Nemackoj zivi 6,75 miliona stranih drzavljana, u koje spadaju izbeglice, inostrani radnici (nem. Gastarbeiter) i njihove porodice. Doseljavanjem se stvorila i znatna turska manjina sa oko dva miliona graana. Meu ostalim znacajnim manjinama u Nemackoj su i Poljaci. Nakon Drugog svetskog rata, Nemacka je bila podeljena na dve odvojene drzave, Zapadnu i Istocnu Nemacku, duz linije saveznickih okupacionih zona, koje su se ponovo ujedinile 1990. godine. Danas, SR Nemacka je ustavna savezna republika, u kojoj vlada parlamentarni sistem, a kancelara, koji igra najvazniju politicku ulogu, bira parlament. Teritorijalno, SR Nemacka je organizovana u 16 pokrajina-republika, koje su podeljene u 313 okruga i 116 autonomnih gradova, dok je glavni i najvei grad Berlin. Savezna Republika Nemacka pripada drzavama osnivacima Evropske Unije, a clanica je i Ujedinjenih Nacija, NATO-a, grupe G8 i potpisnica protokola iz Kjota. Po meri bruto-drustvenog proizvoda njena ekonomija je trea na svetu, odmah posle SAD i Japana, dok je po izvozu Nemacka prva u svetu. Ujedinjenjem Zapadne sa Istocnom Nemackom znatno je prosirena teritorija SR Nemacke, a smim tim i EU. Bitno je napomenuti da je SR Nemacka jedna od prvih pet drzava potpisnica Sengenskog sporazuma, a granici se sa devet drzava, od kojih su sve, osim Svajcarske, clanice EU i takoe potpisnice ovog sporazuma. Ovakva situacija, u znatnoj meri olaksava kontrolu bezbednosti granica, s obzirom da je njena granica, skoro u potunosti na unutrasnjim granicama EU, dok sa Svajcarskom, koja nije clanica EU, ima potpisan sporazum o kontroli granica, po istim standardima, kao sa clanicama EU. Granicna policija SR Nemacke, koja se nalazi u sastavu Ministarstva unutrasnjih poslova SR Nemacke4, u posleratnoj epohi je prolazila kroz viO nemackom Saveznom MUP-u detaljnije videti: Bundesministerim des Innern : Geschichte, Organisation, Aufgaben, Bundesministerim des Innern, Bonn, (s.a.), rr. 22-111 etc.

4

Prof. Dr Milan Milosevi, Mr Sinisa Dosti · SARADNJA GRANICNIH POLICIJA...

257

se faza reorganizacija i prilagoavanja rada novonastalim situacijama. Kao najznacajnije faze reorganizacije mogu se okvalifikovati one koje su se desile u periodu posle ujedinjenja 1990. godine, zatim 1998. godine i na kraju 2005. godine. Naime, posle ujedinjenja dve Nemacke, u okviru Saveznog ministarstva za unutrasnje poslove, oformljena je cisto policijska jedinica, granicne formacije pod nazivom Direkcija granicnih jedinica, na cijem celu je bio direktor. U njenom sastavu je bilo pet direktorata, i to: za policiju, otkrivanje ilegalnih prelazaka drzavne granice, personalna pitanja i budzet, strucnu policijsku obuku i odnose sa javnosu. Nadleznosti Direkcije granicnih jedinica su bile: policijsko obezbeenje drzavne granice (Bundesgrenszchutz - jedinice za obezbeenje drzavne granice), kontrola saobraaja na granicnim prelazima i suzbijanje i otklanjanje svih opasnosti po granicu, u granicnom pojasu dubine 30 km5. Kao posebna policijska jedinica na saveznom nivou, a u okviru Direkcije granicnih jedinica, postojala je i antiteroristicka jedinica GSG 9, u cijoj nadleznosti je bilo antiteroristicko obezbeenje aerodroma, vaznijih drzavnih ustanova, licnosti i stranih diplomatsko ­ konzularnih predstavnistava.6 Nakon potpisivanja Sengenskog sporazuma, pojavila se potreba da tadasnja Direkcije granicnih jedinica SR Nemacke, u znatnoj meri, prilagodi standarde organizacije, nadleznosti i meunarodne saradnje, u skladu sa ovim sporazumom, pa je 1998. godine izvrsena njena temeljita reforma koja je rezultirala liberalnijom kontrolom na nemackim granicama. Ovom reorganizacijom, Direkcija granicnih jedinica SR Nemacke7 je preimenovana u Saveznu granicnu policiju SR Nemacke. U navedenom periodu, nadleznosti Savezne granicne policije SR Nemacke su bile: policijska kontrola granicnog prometa na granicnim prelazima, granicno-policijski nadzor kopnene i vodene granice (tzv. "zelene" i "plave granice") u podrucju granicne zone od 30 km, granicno-policijski nadzor luka i pristanista, granicno-policijski nadzor aerodroma i konse5

T. Stojanovi, ,,Obezbeenje drzanih granica u svetu", Glasnik, br. 5/1997, str. 7.

6Opsirnije videti: R Tophofen., GSG-9: Komando Gegen Terorismus, Koblenz: Werh&

Wissen, Bonn, 1977. 7 O granicnim jedinicama SR Nemacke do 1998. godine (,,Savezna pogranicna straza") opsirnije videti: G. Scandone; P. Atzori, Le polizie d'Europa, Edizioni Larus Robufo, Roma, 1990, pp.376-388.

258

Strani pravni zivot 2/2009

kventno i efektivno postupanje prema strancima kojima je izrecena mera proterivanja8. S obzirom na to da se EU u meuvremenu prosirila i da su Sengenskom sporazumu pristupile i druge drzave, kao i susedi SR Nemacke, ponovo se ukazala potreba za reorganizacijom granicne policije, sto je i usledilo 2005. godine kada je Savezna granicna policija SR Nemacke ponovo preimenovana, sada u Saveznu policiju SR Nemacke9. Treba naglasiti da Savezna policija (u daljem tekstu SP), po potrebi, moze imati nadleznost na celokupnoj teritoriji SR Nemacke, na isti nacin kao i Savezna kriminalisticka policija. Organizacionu strukturu SP cine tri nivoa, i to: centralni nivo (`'prezidijum''), regionalni nivo (`'ispostave''), lokalni nivo (`'inspekcije''). U poreenju sa organizacionom semom granicne policije u Srbiji, `'prezidijum'' bi predstavljao Upravu granicne policije, `'ispostava'' bi bila nas Regionalni centar granicne policije prema susednim drzavama, dok je `'inspekcija'' je na nivou stanica granicne policije. Meutim, sve navedene organizacione jedinice u Nemackoj broje vise ljudi, pre svega zbog jake logistike, ali i zbog kriminalisticko-istraznih jedinica koje su u sastavu sluzbi i inspekcija. Pored ove, osnovnu razliku nemackog i projektovanog sistema nadzora granice u Srbiji predstavlja cinjenica da u okviru Savezne policije SR Nemacke nije predviena organizaciona celina za poslove stranaca, jer te poslove obavlja posebna sluzba - Uprava za strance.10 U okviru SP postoji pet prezidijuma, i to: Prezidijum sever (sediste u Bad Bramstedtu); Prezidijum istok (sediste u Berlinu); Prezidijum centarsredina (sediste u Fuldatalu); Prezidijum jug (sediste u Minhenu) i Prezidijum zapad (sediste u Sant Augustinu). Direktori prezidijuma su neposredno odgovorni MUP-u SR Nemacke. Svih pet prezidijuma imaju ukupno 19 saveznih policijskih ispostava, u cijem sastavu je 110 policijskih inspekcija,

M. Hellenthal,: ,,Granicna sigurnost ­ globalna granicnopolicijska koncepcija Savezne granicne policije", Izbor iz clanaka stranih casopisa br. 2-3/ 1998, str.142. 9 Tokom 2008. godine, pristupanjem Republike Poljske Sengenskom sporazumu, ponovo su stvoreni uslovi za reorganizaciju Savezne policije SR Nemacke. Reorganizacija koja se ocekuje u narednom periodu moze dovesti i do ukidanja granicne policije, kao zasebne organizacione jedinice MUP-a, odnosno do njenog integrisanja u policijske strukture opste nadleznosti. 10 O organizaciji i nadleznostima Uprave granicne policije MUP-a Republike Srbije detaljnije videti: S. Dosti, ,,Organizacija i nadleznost granicnih policija u regionu zapadnog Balkana", Bezbednost, br. 3/2008, str. 92-98

8

Prof. Dr Milan Milosevi, Mr Sinisa Dosti · SARADNJA GRANICNIH POLICIJA...

259

kao najnizih organizacionih jedinica. Takoe, svaki prezidijum ima po jedan centar za obuku, s tim sto Savezna policija u svom sastavu ima Policijsku akademiju u Libeku, na kojoj se vrsi obuka i usavrsavanje kompletnog sastava-rukovodeeg kadra SP. U sastavu SP nalazi se i Direkcija Savezne policije u Koblencu, sa strucno-ekspertskim i savetodavnim nadleznostima. U skladu sa Ustavom, Krivicnim zakonom, Zakonom o krivicnom postupku i drugom odgovarajuom legislativom, u nadleznosti SP spadaju: - zastita granice SR Nemacke do dubine od 30 km; - nadleznost kontrole prelazenja drzavne granice u zeleznickom saobraaju i obezbeenje zeleznice i putnika u zeleznickom saobraaju; - sprecavanje pretnji bezbednosti vazdusnog saobraaja, bezbednost aerodroma, ukljucujui i vazdusni prostor iznad aerodroma (terorizam); - obezbeenje objekata Savezne Vlade i saveznih ministarstava; - nadleznost za bezbednost granica, odvijanja saobraaja, ekologije, ribarenja i nadzor istrazivackih radova na Baltickom i Severnom moru; - obavljanje policijskih duznosti tokom vanrednih situacija; - ucese u policijskim misijama u organizaciji UN, EU ili drugih meunarodnih organizacija; - podrska Ministarstvu spoljnih poslova SR Nemacke u obezbeenju diplomatsko-konzularnih predstavnistava u inostranstvu; - podrska Saveznoj kriminalistickoj policiji prilikom zastitnih i eskortnih zadataka (obezbeenje licnosti); - podrska Saveznoj sluzbi za zastitu poretka; - asistencija i pomo u slucajevima katastrofa i pojedinacnih incidenata, i - podrska policijskim snagama pokrajinskih policija, posebno pri izvoenju obimnijih operacija i obezbeenju velikih manifestacija11

U ovakvim situacijama Ministar unutrasnjih poslova SR Nemacke moze da, zbog visokog bezbednosnog rizika manifestacije ili skupa, dok postoji potreba, privremeno suspenduje olaksice za prelazak drzavne granice, koje su proklamovane Sengenskim sporazumom. Primer ovakve sitacije (privremene suspenzije Sengenskog sporazuma) desio se u maju 2007. godine, kada je ponovo uvedena granicna kontrolu duz nemackih granica tokom i neposredno pre Samita G8, da bi se sprecio ulazak u zemlju potencijalno kriminalnih i nasilnih protestanata.

11

260

Strani pravni zivot 2/2009

Na drzavnim granicama SR Nemacke koncept IBM funkcionise u poslednjih petnaestak godina, s tim da je skorijem periodu, u nekim segmentima saradnje subjekata bezbednosti granica, pretrpeo odreene modifikacije, pa se na osnovu Programa Vlade SR Nemacke, u SP zapocelo sa implementacijom `'Programa novog upravljanja''12. `'Program novog upravljanja'' u SP bazira se na savremenom analitickom upravljanju resursima i korisenju modernih tehnologija u cilju efikasnog ostvarivanja bezbednosti granica. Usvajanjem standarda ISO 2000 i ISO 2001, koji se odnose pre svega na rad privrednih, ali i drzavnih subjekata, i SP je morala da menja `'Program novog upravljanja'', kao i da rad usaglasava sa novim normama. Osnovni princip inoviranog nacina rada omoguava stvaranje efikasnijeg i uspesnijeg modela upravljanja u SP, uz obezbeivanje uslova za transparentnost, efikasnost i ekonomicnost u obavljanju svih poslova i zadataka. Primenom ovog programa, u radu SP, permanentno se upotpunjava i saradnja sa drugim subjektima na granici. "Procesni menadzment", kako se jos naziva `'Program novog upravljanja'', sprovodi se i koriguje prema utvrenim principima i standardizovanim aktima, a to su: izvestaji o radu, finansijski izvestaji i ankete koje sprovodi SP, u svojim organizacionim jedinicama po mesnoj nadleznosti, kao i kadrovska pitanja. Takoe, jedan od direktnih rezultata primene `'Procesnog menadzmenta'' predstavlja uspostavljanje jedinstvene kadrovske baze podataka (PAVOS sistem) na drzavnom nivou, o pripadnicima SP, njihovom kretanju kroz sluzbu, afinitetima, stepenu izvrsavanja postavljenih zadataka, stepenu obucenosti, zavrsenim specijalistickim kursevima i sl. Na osnovu kompletne analize stanja, postavljaju se odreeni ciljevi, prema kojima se vrsi korigovanje postupanja policijskih sluzbenika SP u onim segmentima rada u kojima se po bilo kom osnovu odstupilo od predvienih standarda. Poljska granicna straza Drzavne granice, danasnje Republike Poljske, nastale su sredinom 1945. godine. U odnosu na desavanja iz 1939. godine, one su se posle zavrsetka Drugog svetskog rata pomerile sa Istoka na Zapad. Ukupna duzina

Primera radi, koncept Integrisanog upravljenja granicama, na nivou kako se danas primenjuje u Srbiji ve je, u mnogim segmentima, prevazien jer se, na primer, sporazumi o meusobnoj saradnji svih sluzbi koje svoju delatnost vrse na granici, ili su u vezi sa granicom, u EU primenjuju ve petnaestak godina.

12

Prof. Dr Milan Milosevi, Mr Sinisa Dosti · SARADNJA GRANICNIH POLICIJA...

261

poljskih granica iznosi 3.511 km, a od toga 440 km otpada na morsku granicu (obala Baltickog mora). Poljska se granici na: zapadu sa Nemackom (467 km); na jugu sa Ceskom (796 km) i Slovackom (541 km); na zapadu sa Ukrajinom (535 km) i Belorusijom (418 km); na severu sa Litvanijom (104 km) i Rusijom (Kalinjingradska oblast - 210 km). Poljska je zajedno sa Ceskom, Slovackom, Maarskom, Litvanijom, Letonijom i Estonijom, 21. decembra 2007. godine pristupila Sengenskom sporazumu.13 S obzirom na to da ima cetiri ,,unutrasnje" granice prema zemljama EU (Nemackoj, Litvaniji, Ceskoj i Slovackoj) i tri ,,spoljne" granice (zemlje koje nisu u EU: Rusija, Belorusija i Ukrajina), Poljska nema ujednacene standarde postupanja na celokupnoj granici, jer prema zemljama clanicama EU primenjuje se kontrola na granicama u skladu sa Segenskim sporazumom, dok se prema ostalim susednim zemljama primenjuju strozija pravila kontrole. Poljska granicna straza je izdvojen sektor u Ministarstvu unutrasnjih poslova Republike Poljske i ima svoj budzet. Raspolaze sa svim materijalno-tehnickim i novcanim sredstvima, koje rasporeuje prema sopstvenim potrebama. Slicno granicnoj policiji SR Nemacke i Poljska granicna straza ima tri organizaciona nivoa: centralni nivo (uprava), regionalni nivo (regionalni centri prema susednim drzavama) i lokalni nivo (stanice za kontrolu prelazenja i obezbeenje drzavne granice). U Varsavi se nalazi Centralna uprava Poljske granicne straze u cijoj nadleznosti se nalazi sedam Regionalnih centara prema svim drzavama sa kojima se Poljska granici. Regionalni centri poseduju i svu potrebnu logistiku vezanu za skolstvo i edukaciju novih i starih kadrova, kao i za sve vrste prakticne obuke koja se izvodi pod nadzorom obucenih instruktora. U sastavu Regionalnih centara nalaze se stanice za kontrolu prelazenja drzavne granice i stanice za obezbeenje drzavne granice, a pojedini regionalni centri imaju i helikopterske jedinice. U zavisnosti od problematike na terenu neke stanice su oformljene samo za obezbeenje drzavne granice, a neke vrse poPoljska je potpisala sporazum o prijemu u EU 13. aprila 2003. godine u Atini, zajedno sa drugim tadasnjim kandidatima za prijem (Ceska, Slovacka, Maarska, Slovenija, Litvanija, Letonija, Estonija, Kipar i Malta - koje su jos 12. decembra 1997. godine na sednici Evropskog saveta u Luksemburgu aplicirale za clanstvo u EU) a od 1. januara 2004. godine postala je punopravna clanica.

13

262

Strani pravni zivot 2/2009

slove i kontrole prelazenja drzavne granice i poslove obezbeenja drzavne granice. U glavne poslove i zadatke, iz nadleznosti, Poljske granicne straze ubrajaju su: - zastita granice Republike Poljske do dubine od 15 km; - organizacija i obavljanje poslova kontrole prelazenja drzavne granice na granicnim prelazima; - organizacija i obavljanje poslova obezbeenja drzavne granice; - kontrola putnika u meunarodnom vazdusnom saobraaju; - koordiniranje, usmeravanje i kontrola sprovoenja poslova dubinskog obezbeenja drzavne granice; - kontrola legalnosti boravka i statusnih pitanja stranaca na citavoj teritoriji Republike Poljske; - suzbijanje prekogranicnog organizovanog kriminala i terorizma14; - pruzanje pomoi nastradalom stanovnistvu u vanrednim situacijama; - saradnja i pruzanje informacija drugim drzavnim organima u nacionalnim okviru i ostvarivanje saradnje sa granicnim sluzbama susednih i treih zemalja. Policijski sluzbenici Poljske granicne straze, prilikom obavljanja svakodnevnih poslova kontrole prelazenja i obezbeenja drzavne granice, koriste savremena tehnicka sredstva, kao sto su: mobilni setovi za kontrolu putnih isprava i lica koja prolaze kroz potrage, citaci putnih isprava, sistem koji sluzi za kontrolu teretnih motornih vozila, odnosno za otkrivanje lica u velikim transportnim sredstvima, senzori i detektori za otkrivanje radijacije, na ulazu u zemlju, detektori za narkotike i eksplozive, kamere i minikamere za pregled tesko pristupacnih mesta na vozilu, specijalna vozila, helikopteri, optoelektronska i elektronska sredstva (termovizijske kamere, dvogledi, radari i sl.), plovila, sonari i druga sredstva. Koncept IBM u Poljskoj funkcionise slicno onom u SR Nemackoj s tim sto se, kao i u ostalim segmentima rada, razlikuje i prilagoava u zavisnosti od toga da li se sprovodi prema susednim drzava, koje su clanice EU, ili se odnosi na saradnju sa susedima koje to nisu. Konkretnije posmatrano, preNove clanice sengenskog prostora, meu kojima je i Poljska, imaju pristup novom sengenskom informativnom sistemu - SIS, zahvaljujui kome su u celom prostoru "sengenskih zemalja" u roku od nekoliko desetina sekundi policiji dostupni podaci o trazenim kriminalcima ili nestalim ljudima i vozilima.

14

Prof. Dr Milan Milosevi, Mr Sinisa Dosti · SARADNJA GRANICNIH POLICIJA...

263

ma SR Nemackoj, Litvaniji, Ceskoj i Slovackoj IBM funkcionise u skladu sa svim evropskim standardima, dok se prema Rusiji, Belorusiji i Ukrajini, koje nisu clanice EU, sprovodi znatno restriktivnije u pogledu kontrola na granicama, razmene podataka, organizovanja zajednickih akcija, kao i u pogledu drugih oblasti saradnje. Modeli bilateralne saradnje Savezne policije SR Nemacke i Poljske granicne straze U skladu sa evropskim standardima, a prema konceptu IBM i na osnovu potpisanih sporazuma, izmeu SR Nemacke i Republike Poljske uspostavljeni su razliciti modeli bilateralne saradnje granicnih policija. Oni se manifestuju kroz: zajednicki rad patrola na poslovima obezbeenja drzavne granice, uspostavljanje zajednickih (integrisanih) granicnih prelaza na poslovima kontrole prelazenja drzavne granice, zajednicko planiranje obuke i drugih oblika edukacije policijskih sluzbenika, intezivnu razmenu informacija i planiranje zajednickih akcija, uspostavljanje zajednickih koordinacionih tela i drugi. Zajednicki rad patrola granicnih policija Nemacke i Poljske, na poslovima obezbeenja drzavne granice, zapoceo je jos 1998. godine, sto je bio proizvod tadasnje politicke situacije i jakih pritisaka na obe strane. Ovakav nacin rada pravno je uoblicen 2000. godine, zakljucivanjem Sporazuma izmeu SR Nemacke i Republike Poljske o saradnji i zajednickom radu pogranicnih organa, ali je ratifikovan u parlamentima obe strane tek 2003. godine. Sporazum iskustveno odreuje i pokriva citav spektar rada granicnih organa dve zemlje na drzavnoj granici i u dubini teritorije, uz mogunost dalje nadgradnje i primene modernijih nacina rada. Zajednicke patrole formirane su za sve nacine obezbeenja: na kopnu (pesacke i auto patrole), na rekama (camci i druga plovila) i u vazduhu (helikopterske patrole). Pri radu u zajednickim patrolama, obe strane nose uniforme i licno naoruzanje, ali su pripadnici granicne policije druge strane na teritoriji domaina samo u svojstvu posmatraca i savetnika. Upotreba oruzja na teritoriji druge strane dozvoljena je samo u cilju samodbrane i direktne ugrozenosti zivota. Zajednicke patrole se planiraju na nivou stanica granicne policije. Postoje retki slucajevi kada se obezbeenje drzavne granice obavlja samostalno, ali i tada se rad delom koordinira sa susednom stranom.

264

Strani pravni zivot 2/2009

Prilikom vrsenja obezbeenja drzavne granice, pripadnici SP i Poljske granicne straze koriste klasicne metode rada i vrse: osmatranje, patroliranje, postavljanje zaseda i intervencije po pozivu. Takticke radnje se obavljaju uz punu primenu svih vrsta tehnickih sredstava, pre svega: optoelektronskih i elektronskih sredstava (dvogleda, IC ureaja, termovizijskih kamera, radara i sl.), kao i camaca, helikoptera, motorcikala, ali i sluzbenih pasa. Termovizijske kamere su posebno u sirokoj upotrebi i koriste se: sa kopna (kombi vozila), sa reka (plovila) i iz vazduha (helikopteri). Zajednicke patrole obavljaju svoje duznosti na teritoriji obe strane, tako da se, policijski sluzbenici granicnih policija SR Nemacke i Republike Poljske mogu bolje upoznati sa potecijalno rizicnim mestima na kojima je granica ugrozena od svih oblika prekogranicnog organizovanog kriminala. Ovakav nacin rada znacajno doprinosi uspesnom radu obe strane, posebno poljskih granicnih organa, zbog njene znacajne inferiornosti u pogledu tehnicke opremljenosti. Kao i obavljanje poslova obezbeenja drzavne granice, i poslovi kontrole prelazenja drzavne granice, izmeu Republike Poljske i SR Nemacke, od ulaska Poljske u EU, vrse se na zajednickim (integrisanim) granicnim prelazima. Resenja primenjena za zajednicki rad, na kontroli prelazenja drzavne granice, su vrlo jednostavna i prakticna. Tako na izlasku iz SR Nemacke, iako stoje jedan pored drugog, izlaznu kontrolu prvo obavlja pripadnik SP, a zatim predaje putnu ispravu (najcese se radi o licnoj karti) poljskom kolegi, koji tada zapocinje ulaznu kontrolu u Poljsku. Cesto isprava i ne ide iz ruke u ruku, ve se po izvrsenoj kontroli samo pruzi na uvid kolegi koji potvrdi ispravnost i odluku svog prethodnika da nema smetnji da se licu omogui prelazenje drzavne granice. Prilikom izlaska iz Poljske primenjuje se identican postupak, s tim da, izlaznu kontrolu vrse pripadnici Poljske granicne straze, a ulaznu sluzbenici SP. Ovakav nacin zajednicke kontrole (`'zaustavna kontrola na jednoj tacki''), znatno ubrzava saobraaj preko granicnih prelaza, jer se prakticno vozila kontrolisu i zaustavljaju na samo jednom mestu. Kontrola prelazenja drzavne granice na granicnim prelazima za zeleznicki saobraaj zajednicki se vrsi u samom vozu, u kretanju, ili u stanici ako je predvieno duze zadrzavanje. Prilikom boravka voza u stanici, za vreme vrsenja kontrole, `'blokadu `' voza vrse pripadnici granicne

Prof. Dr Milan Milosevi, Mr Sinisa Dosti · SARADNJA GRANICNIH POLICIJA...

265

policije jedne, ili druge strane, prema dogovoru, a najcese svako na svojoj teritoriji15. Posebno treba naglasiti da se nakon pristupanja Poljske Sengenskom sporazumu u decembru 2007. godine, postepeno ukida ovakav model zajednicke kontrole na granicnim prelazima izmeu Poljske i Nemacke, s obzirom na to da se sve vise kontrola vrsi u dubini teritorije, na mobilnim kontrolnim punktovima, sto ima svoje prednosti, ali i odreene nedostatke. Naime, Nemci su, u strahu od mogueg porasta kriminala i poplave ilegalnih imigranata iz Poljske (sto se nije desilo), po njenom pristupanju u Sengenski sporazum, pomerili kontrole sa granica prema Poljskoj u unutrasnjost zemlje. Ovakve dubinske kontrole cesto traju i duze od onih na samoj granici sto izaziva negodovanje drzavljana Poljske. Na isti problem, ne samo u Nemackoj ve i u Austriji, zale se i drzavljani ostalih "novih clanica" Sengenskog sporazuma, s obzirom na to da policijske kontrole sada, nekoliko kilometara unutar granica, osim poljskih zaustavljaju i automobile sa ceskim ili slovackim registarskim tablicama i vrse detaljnu kontrolu vozila. Inace, na granicnim prelazima izmeu Nemacke i Poljske nema carinskih organa, jer se SR Nemacka granici samo sa zemljama EU, sto podrazumeva da je carinski sistem u potpunosti usklaen. Za robu koja se u SR Nemacku uvozi iz zemalja koje nisu u EU, carinski postupak se obavlja u unutrasnjosti teritorije, a identicno postupaju i carinski organi Republike Poljske. Takoe treba naglasiti da dve pomenute granicne policije planiraju zajednicko opste, osnovno i strucno obrazovanje, kao i druge oblike edukacije jer je zbog zajednickog rada i saradnje na terenu potrebno poznavanje zakonske regulative obe strane i nacina postupanja druge strane. Zajednicka obuka podrazumeva i izvoenje zajednickih vezbi, kao i neophodno ucenje jezika suseda. Granicne policije Nemacke i Poljske vrse intezivnu razmenu informacija i iskustava, uz punu koordinaciju rada. Kada se ocekuju pojacane kriminalne ili druge aktivnosti u prigranicnom podrucju, njihovim zajednickim

Ovakav nacin kontrole prelazenja drzavne granice na meunarodnim granicnim prelazima za zeleznicki saobraaj, cesto se primenjuje i izmeu dve drzave, od kojih jedna ne mora biti clanica EU, sto je slucaj i na granicnom prelazima Gradina - Dragoman, izmeu Srbije i Bugarske, gde se na osnovu bilateralnog sporazuma, potisanog 2007. godine, primenjuje ovaj model zajednicke kontrole.

15

266

Strani pravni zivot 2/2009

patrolama se prikljucuju i pripadnici pokrajinskih policija, savezne kriminalisticke policije, a neretko i carinici. Pripadnici pokrajinskih policija se prikljucuju patrolama i tokom vrsenja redovnih aktivnosti. Na osnovu zajednicke analize rizika16, koja ima strateski znacaj, preduzimaju se sinhronizovane istrazne radnje. Mesoviti istrazni timovi su, na osnovu dosadasnjih iskustava, formirani kao novi vid saradnje. Meutim, manji problemi u zajednickom radu se i dalje javljaju zbog neusklaenosti propisa dve strane. Takoe, vrse se zajednicke pripreme, dogovori i planiranje intervencija, kojima se realizuju zakljucci analiza rizika, uz najekonomicnije korisenje snaga i tehnike obe strane. Cesto se desava da se sa nemacke teritorije koriste helikopteri ili vozila sa termovizijskim kamerama za potrebe poljske strane. U cilju sprovoenja odredbi bilateralnog sporazuma iz 2000. godine, dve strane su formirale `'koordinacione-kontakt biroe''. Postoje tri kontakt biroa za zajednicki rad nemackih i poljskih granicnih organa. Njihovi osnovni zadaci su: - podrska prilikom planiranja i izvoenja zajednickih akcija; - podrska prilikom razvoja situacija koje imaju karakter prekogranicnosti; - podrska prilikom opservacija koje imaju karakter prekogranicnosti; - zajednicka obrada istraznih postupaka i - koordinacija deportacija. Kontakt biro ima zajednicko rukovodstvo, zajednicku dezurnu sluzbu koja se bavi stalnom razmenom podataka o izvrsenim krivicnim delima na teritoriji jedne od strana, zajednicku sluzbu koja prati deportacije i vrsi prevodilacke poslove. Za rad u kontakt birou biraju se policijski sluzbenici sa vise iskustva u radu na granici, ali se posle odreenog vremena vraaju u maticne organizacione jedinice da bi se odrzala adekvatna operativnost sastava. Rad u birou se obavlja bez posebnog (diplomatskog) statusa ili novcanih dodataka, a troskovi rada biroa dele obe strane ravnopravno.

Prema definiciji CIRAM (Commom Integrated Risk Analysis Model ­ Centra za analizu rizika) iz Helsinkija, koju koristi finska granicna policiji, analiza rizika predstavlja sistemsku upotrebu raspolozivih informacija radi identifikacije opasnosti i procene rizika na drzavnoj granici. Najkrae receno, analiza rizika predstavlja procenu stanja na osnovu koje se planiraju aktivnosti. Ona se sacinjava s ciljem predvianja incidenata koji mogu stvoriti probleme u sprovoenju zadataka granicne policije, a vrsi se na strateskom, operativnom i taktickom nivou.

16

Prof. Dr Milan Milosevi, Mr Sinisa Dosti · SARADNJA GRANICNIH POLICIJA...

267

U budunosti se planira poveanje broja zajednickog personala u koordinacionom birou, a izvrseno je i postavljanje stalnih oficira za vezu. Ulaskom Poljske u Sengenski sporazum, inicirano je formiranje novog zajednickog rukovodstva, sa novom strategijom rada, u cilju daljeg unapreenja modela bilateralne saradnje. Ocekuje se i izmena pravne regulative poljske strane, sto e omoguiti nove oblike delovanja granicnih policija na teritoriji suseda, kao sto su pravo progona i pravo korisenja vazdusnog prostora za patroliranje helikopterima. Zakljucak S obzirom na slozenost zadataka koji se obavljaju na drzavnim granicima, nesporno je da resavanje problema u pogledu bezbednosti granica EU, u mnogome zavisi od efikasne saradnje granicnih policija, ali i njihove saradnje sa ostalim subjektima bezbezbednosti granica (carina, granicne inspekcije i drugi). Proklamovani cilj mogue je ostvariti ukoliko su organizacija, nadleznosti i saradnja granicnih policija u skladu sa konceptom IBM, koji predstavlja sklop aktivnosti orjentisanih na resavanje strateskih i prakticnih izazova upravljanja granicama. Posmatrajui organizaciju granicnih policija u EU, posebno na primeru SR Nemacke i Republike Poljske, uocava se tendencija uspostavljanja slicnih organizacionih struktura na centralnom, regionalnom i lokalnom nivou, kako bi se adekvatno odgovorilo na sve pretnje koje pred njih postavljaju razliciti oblici prekogranicnog organizovanog kriminala i terorizma. Ovakva organizacija je u skladu sa evropskim standardima, kao i sa usvojenim uputstvima i smernicama za IBM. Mere koje sprovode granicne policije, iz domena svoje nadleznosti, u zemljama EU, odnosno u Nemackoj i Poljskoj, neophodno je sagledavati kao deo sistema za ocuvanje bezbednih i otvorenih granica zemalja. Uspostavljalje efikasnog sistema bezbednosti granica, zasnovanog na principima zajednicke saradnje u poslovima kontrole prelazenja i obezbeenja drzavne granice, istovremeno, doprinosi i unapreenju meunarodnog saobraaja, kao i suzbijanju i presecanju tokova transnacionalnog kriminala. Modeli bilateralne, ali i multirateralne saradnje granicnih policija EU, a posebno izmeu `'starih'' i `'novih'' clanica EU, permanentno se unapreuju kroz: usaglasavanje postojeih pravnih regulativa, podsticanje prekogra-

268

Strani pravni zivot 2/2009

nicne saradnje, pojacavanje operativnih kapaciteta, unapreenje tehnicke opremljenosti, harmonizovanje i standardizovanje obrazovanja i zajednickih procesa obuke, na svim nivoima, organizovanje mreze oficira za vezu, uspostavljanje integrisanih granicnih prelaza i zajednickih patrola, zajednicku izradu i primenu analize rizika, podsticanje zajednickog organizovanja i upravljanja operacijama i koordiniranje istraga u vezi krivicnih dela prekogranicnog organizovanog kriminala. Modeli bilateralne saradnje granicnih policija EU, odnosno SR Nemacke i Republike Poljske imaju niz prednosti, od ekonomicnosti upotrebe ljudskih i materijalnih resursa obe strane, razbijanja eventualnih predrasuda o `'drugoj-losoj'' strani i sticanja vise poverenja prigranicnog stanovnistva u granicne organe, obe strane, pa do boljeg upoznavanja susedne teritorije, sto olaksava planiranje rada na granici. Sve to jos jednom potvruje potrebu kombinovanja vise razlicitih nacina rada, odnosno konstataciju da je u savremenim uslovima najuspesnija kombinacija modela zajednickog rada uz upotrebu savremenih tehnickih sredstava.

Milan Milosevi, PhD Criminal and Police Academy Sinisa Dosti, LLM Ministry of Internal Affairs of the Republic of Serbia

COOPERATION OF BORDER POLICE OF THE EU MEMBER STATES ­ EXAMPLE FEDERAL REPUBLIC OF GERMANY AND REPUBLIC OF POLAND

The European Union developed effective system of border control and management, trough generally accepted integrated border management concept. This concept enables not only free movement of people and goods, but prevention organized crime, and respect high standards of protection of

Prof. Dr Milan Milosevi, Mr Sinisa Dosti · SARADNJA GRANICNIH POLICIJA...

269

human rights and freedoms in the same time. The system between EU member states establish in that way needs introduction high standards of organization, authority and cooperation model of border security subjects, on its internal and external borders. In any case, Border police is one of the most significant security border subject in EU. Proceeding from that, the purpose of this work is to present standardization in organization, authority, and especially in models of bilateral cooperation using the example of function of EU border police, concretely Federal Republic of Germany, as "old EU member state" and Republic of Poland, as "new EU member state". Key words: European Union; integrated border management; border police; organization; authority; models of bilateral cooperation.

271 Dr Zlatko Nikoli visi naucni saradnik Institut za kriminoloska i socioloska istrazivanja Beograd

NACIONALNE, KULTUROLOSKE I FILOZOFSKOPRAVNE KARAKTERISTIKE ZATVORSKIH SISTEMA

(Uporedna analiza)

Zatvori i zatvorski sistemi u svetu se u stereotipnom vi-enju laicke javnosti shvataju kao istovetni i bez veeih razlika. Meutim, na ove ustanove i sisteme uticu, osim pravnog okvira, i mnogi manje vidljiviji faktori, pa ti uticaji, kao sto su: nacionalni, kulturoloski i filozo-fskopravni aspekti cine predmet naseg razmatranja i upo-reivanja u ovom radu. Kljucne reci: zatvori, razlike, osobenosti, slicnosti

- Uvod u problem Mada pojam zatvor svuda znaci isto, tj. prostorije u kojima se smestaju lica lisena slobode, njihov izgled, uslovi smestaja, prava lisenih slobode i kate-gorije zatvora nisu uvek i svuda isti. Na to kakav e biti zatvor i kakav e odnos biti prema zatvorenicima, uvek su uticale kulturne i etnicke, religiozne i vrednosne od-like jedne sredine, odnosno filozofskopravni okvir zakonodavstva jedne drzave. Dr-zave su, naime, prve zapocele praksu lisenja slobode, jer u periodu privatnog reago-vanja na prestup toga nije bilo, a svoj odnos prema prestupnicima su uvek usklaivale sa odlikama socijalne sredine. Sva kasnija nastojanja sa razvojem civilizacije i ko-munikacije meu ljudima i drzavama, razlicitih odlika i stepena razvijenosti, nisu u potpunosti uspela da eliminisu te, primarno, kulturoloske razlike. Zato i danas, uprkos svih konvencija i pravila meunarodnog karaktera, uprkos stvaranja unija raz-licitih zemalja, kakva je Evropska unija, na primer, postoje razlike izmeu zatvora i zatvaranja, odnosno, zatvorskih sistema. Kada se tome doda da se stecene navike i od-nosi u jednoj sredini tesko menjaju, a pogotovo pre-

272

Strani pravni zivot 2/2009

ma kriminalcima koji izazivaju strah u njoj, onda svojevrsna linija manjeg otpora vodi ka tome da se u toj oblasti vise ostaje pri zatecenom stanju, nego sto se tezi necem novijem i drugacijem. Otuda je u razlicitim delovima sveta i danas prepoznatljiv uticaj poje-dinih zatvorskih sistema, modifikovanih u delovima koji se odnose samo na savreme-na shvatanja o uslovima zivljenja u sredinama u kojima oni funkcionisu. Tako pri-mena istog sistema, prema nazivu i osnovama, nije uvek i svuda ista, kao sto je to slu-caj sa najprimenjivanijim Irskim progresivnim sistemom, na primer. Isti sistem, dakle, ne znaci ni iste uslove ni tretman osuenika, jer zatvorske sisteme ne cine samo arhitektonska resenja zatvorskih zgrada, ve ukupna organizacija i nacin uprav-ljanja (civilni: ministarstva pravde ili posebne uprave; policijski ili vojni). Na to takoe utice i struktura sluzbi i njihov znacaj, te podzakonska regulativa koja propisuje rezim zivljenja i odnose u zatvorima. Cilj izvrsenja kazne zatvora, prema tome, moze biti istovetan u najveem broju zemalja (prema meunarodnim aktima), ali nacin njihove primene moze biti i jeste razlicit, saglasno shvatanjima i odnosu odreene zemlje prema zatvoru i zatvorenicima. Unifikacija odnosa i relacija prema zatvorima i zatvaranjima je, doduse, sve vidljivija, a pritisak meunarodnih vladinih i nevladinih organizacija na tom polju sve jaci. Meutim, ostaje jos dosta vremena i napora da se ve postignuta saglasnost o ciljevima kaznjavanja primeni i u praksi, a posebno u pogledu uslova smestaja i tretmana zatvorenih, njihovih prava u toku izdr-zavanja kazne, te alternativa umesto zatvaranja i prava drzave na smrtnu kaznu. Uprkos spoljnoj slicnosti u zatvorskim sistemima u svetu, u kojima dominira zajednicko naslee elijskog i progresivnog sistema, paznju emo u ovom radu posvetiti onim manje vidljivim, a postojeim razlikama. One nisu bezznacajne za uku-pan efekat kazni i kaznjavanja, o cemu ne mozemo posebno da govorimo zbog prostora, pogotovo zato sto svako zatvaranje coveka znaci njegovo socijalno ponizenje. To soci-jalno ponizenje proizilazi otuda sto ni jedan covek ne vidi sebe kao zatvorenog i roenog za to, cak i kada je u pitanju i najokoreliji kriminalac. Uostalom, osim cove-ka, ni jedna druga ziva vrsta ne drzi svoje saplemenike zatvorenim, pa je zatvor, otu-da neprirodna i vestacka tvorevina, na koju reaguju i covek u zatvoru i socijalna sre-dina u kojoj je odreeni zatvor. Ta protivurecnost i uzajamni animozitet su, naza-lost, veciti ali i nuzni, pa zbog toga i "normalni", upravo onoliko koliko su nuzni.

Dr Zlatko Nikoli · NACIONALNE, KULTUROLOSKE I FILOZOFSKOPRAVNE...

273

- Anglosaksonski zatvori Pod anglosaksonskim odlikama zatvorskih sistema podrazumevamo, pre-dominantno, sisteme u Velikoj Britaniji, SAD-u, Kanadi, Australiji i Novom Zelan-du, iako su Engleski i Irski progresivni sistem ostavili traga i prosiririli se sirom sveta. Taj uticaj je pogotovo jak u zemljama i krajevima koji su bili britanske kolonije i na drugim kontinentima, Hong Kong i neke africke zemlje, na primer, ali i zato sto je sistem zajednickih zatvora reformisan pod uticajem kritika engleskog pravnika Dzona Hauarda1. Meutim, razlike postoje i izmeu ovih zemalja, pogotovo u njihovom ar-hitektonskom resenju nasleenih zatvorskih objekata, ali i u nacinu upravljanja, pra-va osuenih i odnosa prema njima. Tako u SAD-u dominira arhitektura elijskih sis-tema izvrsenja kazni zatvora, a da bi se to "opravdalo" kod tamosnjih penologa je tzv. pravo na samostalnost i autonomiju podignuto na nivo prava da osuenik bude sam u eliji. To, zapravo, podsea i vuce korene iz poznatog Oburnskog elijskog sistema izvrsenja kazne zatvora, u kome su osuenici nou bili izdvajani u posebne elije. Ali, elije u ovom sistemu ne omoguavaju autonomiju i privatnost, jer su elije bez vrata, ve sa resetkama. Razlozi bezbednosti i kontrole, kako se to opravdava ne mogu da opstanu, jer u originalnom Oburnskom sistemu je ta izolacija bila potpuna, dakle sa vratima. Strah od moguih samoubistava, bekstava i svega drugog sto cini "zatvo-renicki zivot" navela je "savremene" izvrsioce da to sprece na ovaj nacin i poveaju deprivaciju autonomije do maksimuma. Iz toga su, razume se, proizasle i druge neda-e, kao sto su problemi sluzbenih lica i burna diskusija meu tamosnjim penolo-zima da li da umesto resetki to budu providna vrata od pleksiglasa, ili samo stit-nik (shelter), kamere u elijama ili slicno. Ne shvata se, naime, da problem nije u bezbednosti i losoj prirodi kriminalaca, ve u nepodnosljivoj deprivaciji au-tonomije na koju ovi "ogoljeni" u tome reaguju. Savremenija arhitektura i noviji americki zatvori, doduse, ne lice vise na tzv. kasarnski tip zatvora, a posebno ne za odreene lakse kategorije zatvorenika i maloletnike. Neki od najozlogasenijih su ukinuti i sada su turisticka

Dzon Hauard ( 1726.-1790.) je bio engleski pravnik, ciji je izvestaj pod nazivom "Stanje zatvora" iz 1777. godine doprineo da se ozbiljnije pristupi zatvorskim reformama, ne samo u Engleskoj, ve i u drugim zemljama.

1.

274

Strani pravni zivot 2/2009

at-rakcija, kao sto je Alkatraz, na primer, ali su maksimalno obezbeeni zatvori i pri-tvori ostali skoro isti2. Americki zatvorski sistem, meutim, sa aspekta "produktivnosti" u smislu smanjenja kriminaliteta i povrata bivsih osuenika u kriminalitet, ne moze nicim da se pohvali, jer je porast populacije osuenika sve vei i vei, a isto tako i povrat. Tako je u SAD-u, prema sluzbenim podacima, svaki stoti graanin u zatvoru, odnosno, vise od jednog procenta od ukupnog stanovnistva, ili, 750 zatvorenika na 100.000 stanovnika. Povrat je takoe zabrinjavajui, jer se, u proseku, dva od tri biv-sa osuenika ponovo nau u zatvoru, u vremenu od godinu ili dve dana.

U Velikoj Britaniji, pak, dominira zatvorska arhitektura iz perioda primene Engleskog i Irskog progresivnog sistema, ali i tretman osuenih u cetiri faze, kako je to poznato u ovom sistemu. elijska faza je kao sistem u Britaniji napu-stena tek 1922. godine, ali njeni elementi u modifikovanom vidu i dalje postoje. No-viji zatvori, meutim, kao i u SAD-u, nemaju vise sistem gelendera ili kasarnski tip, kao u ustanovama koje su nasleene, a posebno ne za lakse kategorije osuenika i maloletnike. Kanadski, australijski i novozelandski zatvori predominantno lice na britanske zatvore, samim tim da su ih formirali kolonijalni gospodari, upravljali njima i zadrzali formalni uticaj preko britanskih guvernera nad tim zemljama. Otu-da nije cudno da se izvrsenje kazne zatvora odvija u cetiri faze, kao i u Irskom prog-resivnom sistemu, ali se tretman usmerava i prema lokalnim

Vidi raspravu, Gibbons, C.D.: The Limits of Punishment as Social Policy, NCCD, San Francisco, 1987.

2.

Dr Zlatko Nikoli · NACIONALNE, KULTUROLOSKE I FILOZOFSKOPRAVNE...

275

odlikama zatvorenika. Kanaani se, tako, razlikuju od ranijih kolonijalnih gospodara po tome sto uprava nad zatvorima nije poverena policiji, kao sto je to Home office u Britaniji, ve je Korekciona sluzba Kanade (CSC), kao posebna agencija u sastavu federalnog minis-tarstva za zastitu graana (Ministry of the Solicitor General)3. Razlika takoe postoji i u posebnim potrebama za tretman domorodaca (natives), koji zapravo predstavljaju ta-mosnje clanove preostalih "Indijanskih" plemena, a koji ne mogu da zbog svojih spe-cificnih kulturnih, religioznih i obicajnih odlika prihvate i prate programirani tretman za druge zatvorenike. To isto vazi i za domoroce u Australiji i Novom Zelandu, a pristupi se, osim u osnovi, razlikuju i izmeu ovih zemalja. Svi zatvori se u ovim zemljama anglosaksonskog sveta, inace, kategorisu po stepenu bezbednosti, od maksimalnog, visokog, srednjeg, do minimalnog, poluotvorenog i otvorenog. Tretman osuenika u ovim razlicitim kategorijama je, razume se, primeren shvatanju potrebe i mogunostima rada sa njima. Australija je, kao britanska kolonija, bila najoptereenija prilivom "stanovnistva", odnosno prestupnicima sa britanskih ostrva. Ti nesrenici su de-portovani u ovu novootkrivenu koloniju umesto Amerike4, jer je u Americi ve buktao rat za osloboenje. Kako su britanski zatvori ve bili prenatrpani prestupnici-ma u uslovima industrijske revolucije i velike migracije seoskog stanovnistva ka gradovima, a kolonije su vapile za naseljavanje i besplatnu radnu snagu, to je i zakon-ski regulisano njihovo deportovanje i kazne zabrane povratka po izdrzanoj kazni. Ta-ko je u vise navrata u Australiji bilo vise deportovanih osuenika, nego neosuiva-nih stanovnika, uprkos velikoj smrtnosti osuenih u vreme transporta od oko 8 meseci od Engleske do Australije, koja je iznosila i do 26 procenata5. Problem pov-rata je, meutim, predstavljao dodatno optereenje, pa je formiran poseban zatvor na ostrvu Norflok, na skoro hiljadu milja od zadnjeg kopna. Ovaj zatvor, inace, ne bi bio poznat da za upravnika nije bio postavljen kapetan bojnog broda Makonoki, koji je po-kusao da na originalan nacin razresi problem povratnistva6. Makonokijev pokusaj je ostavio traga i u maticnoj zemlji i posebno na samom kontinentu gde je primenjen

3. Prema prezentaciji Kanadske korekcione sluzbe iz 1989. godine, stavljene na raspo-

laganje ucesnicima 11. meunarodnog kongresa kriminologa u Budimpesti 1993. godine. 4. Kazemo nesrenici, jer je za deportovanje bila dovoljna i sitna kraa i sva druga dela za koja nije bilo mogue izrei smrtnu kaznu. 5. Vidi, prezentaciju na INTERNET-u o Australijskom zatvorskom sistemu 6. Vidi o Makonokijevom i drugim zatvorskim sistemima u, Atanackovi, D.: Penologija, Naucna knjiga, Beograd, 1988. str. 78-86.

276

Strani pravni zivot 2/2009

(Australiji), pa su ti tragovi vidljivi i danas u arhitektonskom, organizacionom i tretmanskom pogledu. Na temelju ovog pokusaja je, inace, kasnije nastao Engleski pro-gresivni sistem, a zatim i Irski sistem. Australijske kaznene kolonije su, tako, bile nesto novo u odnosu na iskustva i praksu deportovanja osuenika u Ameriku i druga mesta i one predstavljaju nukleus kasnije tree faze Irskog sistema, u vidu poluotvo-renih odeljenja. Anglosaksonske karakteristike i odlike zatvorskog sistema se, kako se vidi, vise sastoje u naglasenijem oslanjanju na iskustva i verovanju da je u elijskom izdvajanju tezih prestupnika manje problema, u odnosu na one zatvore za lakse pres-tupnike. Za te druge, pak, u Australiji, Kanadi i Novom Zelandu postoje poluotvorene i otvorene kolonije, a u Britaniji i SAD-u su to vise poluotvorena odeljenja. Uslov-ni otpust, kao cetvrta faza Irskog progresivnog sistema je slicna po duzini trajanja i uslovima, ali je u nacinima kontrole donekle i razlicita. U Kanadi je, tako, pred-viena mogunost da svi osuenici mogu da budu otpusteni na uslovni otpust u pos-lednjoj treini izrecene kazne, ali to zavisi od vladanja i ponasanja, odnosno, prog-noze korekcionog tima o svakom osueniku ponaosob. To sto je za osuene do dve godi-ne nadlezan regionalni odbor, a za druge (preko dve godine) federalni ne menja na znacaju i smislu ove zakonske mogunosti. Generalni cilj izvrsenja zatvorskih kazni, razlicitog trajanja, u ang-losaksonskom sistemu je priprema osuenog da se uz korigovano ponasanje reinte-grise u svoj spoljni svet, ali su pristupi u razlicitim zemljama tog sveta bitno raz-liciti. Najrigidniji je u SAD-u i Velikoj Britaniji, dok je u bivsim kolonijama iskustvo iz kolonijalnog doba doprinelo drugacijem pristupu i tretmanu osuenih. Ni u jednoj od tih zemalja anglosaksonskog sveta se, meutim, nije sluzbeno odustalo od proklamovanog cilja da je smisao kazne lisenja slobode resocijalizacija osue-nika, ali su uslovi, kadrovi i stvarni napori u tome razliciti. Kritike i stavovi o svrsishodnosti ili nesvrsishodnosti koncepta resocijlizacije su prisutni i brojni, te potkrepljeni statistickim podacima o recidivizmu. Sve je to tacno, sa jedne stra-ne, ali i netacno sa aspekta stvarne primene i sprovoenja koncepcije. Dogaanja sa odstupanjem od zakona zbog "visih ciljeva", kako je to bio slucaj u Iraku i drugim "neprijateljskim zemljama" za taj svet, govore o nedoslednosti i na domaem i na stra-nom terenu, a oni nisu izolovani i nezavisni jedan od drugog.

Dr Zlatko Nikoli · NACIONALNE, KULTUROLOSKE I FILOZOFSKOPRAVNE...

277

- Evropski kontinentalni zatvori Posto je Dzon Hauard, osim britanskih zatvora, obisao i najvei deo kontinentalnih zatvora, njegove kritike i zapazanja su nasle pogodnije tlo na kon-tinentu, nego sto je to bilo u njegovoj roenoj zemlji. Tako su reforme zatvorskih si-stema i arhitekture zatvorskih objekata na kontinentu izvrsene saglasno sa tim ide-jama i kasnije sa idejama Bentama u Engleskoj i Miraboa u Francuskoj. U meuvremenu su elijski sistemi transformisani tako sto su za zajednicko izdrzavanje kazne u drugoj fazi Engleskog i Irskog sistema sagraeni stambeni objekti sa zajednickim spavaonicama (razlicitih velicina u razlicitim zemljama). Ovi stambeni objekti, pak, nisu kao u americkim zatvorima naglasavali individualnost u vidu posebne e-lije sa resetkom umesto vrata, ve su kreveti u zajednickim spavaonicama bili odva-jani samo sa pregradama. U najveem broju zemalja na kontinentu Evrope se od toga br-zo odustalo, jer je u tradiciji zajednickog zivljenja i rada i u vojnim kasarnama bilo zajednickih soba i zajednickih kupatila. Za prvu elijsku fazu u progresivnom sis-temu zadrzani su i koriseni objekti izgraeni za tu namenu po sistemu gelendera. Zbog toga i evropski zatvori na kontinentu imaju iste arhitektonske odlike kao i zatvori u Velikoj Britaniji, jer je izmeu dva svetska rata (od pocetka dvadesetih i tridesetih godina proslog veka) u celoj Evropi dominirala primena Irskog progre-sivnog sistema. Evropska shvatanja, meutim, nisu protiv izdvajanja osuenika u posebne sobe za spavanje, jer je to i tekovina savremenog zivljenja. Ali, prenaseljenost zatvo-ra ne omoguava doslednu primenu tog principa, a od njega se, zbog istih razloga, odu-staje i u SAD-u. Zatvorska iskustvena zapazanja, inace, ukazuju na to da je za pojedin-ca bezbednija zajednicka spavaonica od 6 do 12 osuenika, nego spavaonica za dva ili tri osuenika. U prvom slucaju, naime, stupa na "snagu" duh kolektiviteta i odbrana istog, dok je u drugom podela uloga sasvim drugacija i na stetu slabijih. U sluca-jevima veeg broja od navedenih, ova odlika gubi na snazi, pa je nad vise kombinova-nih grupa u jednoj spavaonici teze nametnuti rezim zivljenja grupe kao celine7.

Spavaonice za vise od dvadeset osuenika, kakve su bile u KPZ-u u Nisu i jos uvek su u nekim paviljonima u Pozarevcu i Sr. Mitrovici, pa uslovljavaju trvenja i borbu za prevlast izmeu vise grupa, jer je to normalno i neminovno zbog eksterne i unutrasnje grupne dinamike. Najjaca grupa tada gospodari kljucnim delovima smestajnog objekta, od korisenja sanitarnih uslova i prostorija za dnevni boravak, do razmestaja kreveta za grupisanje "klana". Zbog krsenja formalnih odluka o tome, gu-bi na autoritetu i formalni sistem, koji vremenom popusta radi "mira u kui".

7.

278

Strani pravni zivot 2/2009

Meutim, u najveem delu evropskog kontinenta, odnosno u tadasnjem SSSR-u, taj trend nije praen, ve se razvijao autohnoti poluvojni sistem organiza-cije i funkcionisanja zatvora, a posle drugog svetskog rata je taj model prosiren na citavu "Istocnu Evropu". Taj paravojni sistem je, osim u Jugoslaviji u kojoj nikada ni-je bio prihvaen ni primenjivan, podrazumevao uniformnost ne samo u ponasanju za-poslenih, sto je normalno, ve i u fizickom izgledu, jer su svi zaposleni bili u sluzbenim uniformama i sa cinovima. Takvo stanje je zadrzano i do danasnjih dana u najveem broju tih zemalja, ali i u nekim azijskim zemljama koje su bile pod uticajem SSSR-a (Kina, Vijetnam i dr.)8. U arhitektonskom smislu su u ovom delu evrope domi-nirali objekti tzv. kasarnskog ili koridorskog tipa, sa velikim zajednickim stambe-nim prostorijama i sanitarnim uslovima, saglasno imovinskim, kulturnim i drugim obelezjima pojedinih zemalja. Razlika je, meutim, postojala u pogledu tretmana osu-enika, jer je u istocnom delu Evrope bila naglasenija orijentacija ka "prevaspita-nju", koja je poprimila i morbidne nijanse. Tako su prevaspitanje kroz rad i insisti-ranje na promeni stava i priznanju krivice postali osnovni cilj svih sluzbi u zatvo-rima, a posebno prema politickim osuenicima9. Ironija je u tome sto se i u jednom i u drugom delu Evrope, ali i sveta, kao osnova uzimala Povelja UN-a o Standardnim minimalnim pravilima o postupanju sa zatvorenicima, ali sa razlicitim tumacenji-ma. Na zapadu je ona samo deklarativno prihvaena, pa za njenu primenu nije obezbeen adekvatan strucni kadar, niti se u to verovalo zbog drugacijeg shvatanja coveka i njegove prirode. Na istoku je pak to ozbiljnije shvaeno i u kadrovskom i u idejnom usmerenju, jer se polazilo od drugacijih ideoloskih postavki i shvatanja coveka, odnosno od cilja za stvaranje "novih prevaspitanih ljudi". Jedna i druga strana je, razume se, kritikovala drugu, sa istoka, da se u kapitalizmu ne vodi racuna o coveku i da se on tretira kao objekat, a sa zapada da se vrsi mentalno nasilje i "pranje mozga" osuenika, te da se zloupotrebljava nauka i posebno psihijatrija.

Autor ove teksta je obilazio neke od istocnoevropskih zemalja i njihove zatvore posle promene politickog sistema, ali su, i pored promena, uniforme i cinovi i dalje bili statusna odlika zaposle-nih. To isto je vieno i u obilasku jednog kineskog zatvora, ali ne i u zatvorima u Hong Kongu i Makau, koji su i posle pripajanja matici zadrzali evropske modele iz kolonijalnog doba. 9. Iskustva primene takvog rezima izvrsenja kazne je u bivsoj Jugoslaviji primenjen samo na Golom otoku i Sv. Grguru od 1948. do 1956. godine, koji su bili ekskluzivni zatvori za politicke krivce (Goli otok za muskarce, a Sv. Grgur za zene i posebni deo za oficire).

8.

Dr Zlatko Nikoli · NACIONALNE, KULTUROLOSKE I FILOZOFSKOPRAVNE...

279

Istina je, po pravilu, uvek negde na sredini, pa je sezdesetih godina dvadesetog veka doslo do promene odnosa prema osuenim licima na obe strane. Naime, prodor tzv. klinicke orijentacije u kriminologiji, a na temelju pozitivistickih uce-nja, dovela je do toga da se koncepcija prevaspitanja univerzalno prizna i ozbiljnije primenjuje. "Pravni osnov" za sve zemlje je bila Povelja UN-a o Standardnim mini-malnim pravilima u postupanju sa zatvorenicima, a za zapadnoevropske zemlje i pose-bna Evropska zatvorska pravila iz 1987. godine. Saglasno tim promenama odnosa pre-ma osuenicima i prevaspitnim ciljevima, u celoj Evropi se vrsi adaptacija zate-cenih stambenih i radnih objekata u zatvorima, uz naglaseni akcenat na obrazovanje i strucno osposobljavanje, te aktivnostima slobodnog vremena osuenih. U tu svrhu je zapoceta i kategorizacija ustanova za izvrsenje kazne zatvora, sa idejom da se za ceo sistem napravi jedan dijagnosticki centar i da se tretman odreuje na osnovu dijag-noze i prognoze o svakom osuenom ponaosob10. Zelje i stvarnost, nazalost, ne idu zajedno, pa su prevelika ocekivanja, a nerealizovani model do kraja, doveli i do razocarenja u prevaspitnu koncepciju. Nastaje svojevrsna kriza penitersijarnog sistema11 i vraanje na ve vieno. Posle-dica toga je da se u kategorije zatvora sve vise uvrsuju i tzv. zatvori sa visokim ma-ksimalnim obezbeenjem (High Maximum), pored ve postojeih zatvora sa maksimal-nim obezbeenjem ili, pak, tamo gde to nije bilo mogue, posebna odeljenja za pojacani nadzor (Special Housing Unit) za odreene kategorije osuenika12. Taj trend je prisutan i kod nas, a pod uticajem savremenih tendencija u kriminalnoj fenomenologiji i iskustava, odnosno, prakse zemalja EU, koje savetuju i finansiraju nase autoritete u izvrsenju krivicnih sankcija. Otuda morbidne tvorevine u vidu srednjevekovnih tvrava koje su sluzile kao zatvori, s tim da umesto podruma, lanaca i bukagija imamo savremena sredstva obezbeenja (kamere, senzore i dr.) u savremenim objektima.

10. Tako je, na primer, zatvor u mestu Rebibija pored Rima, bio namenski izgraen kao

dijagnosticki centar za sve ustanove italijanskog zatvorskog sistema. Meutim, vreme i efekti takvog usmerenja su pokazali da nije svrsishodno takvo "dijagnosticiranje", jer je u praksi bilo neprimenjljivo. Zatvor u Rebibiji je danas samo tzv. obican zatvor. 11. Vidi, Pinatel, J.: La crise pénitentiaire, u : L'année sociologique, br. 24 Paris, 1973. 12. U Nemackoj je to, na primer, Stajnhaim, a kod nas 7/2 paviljon u Pozarevcu i budui zatvor za "specijalne osuenike" u Padinskoj Skeli.

280

Strani pravni zivot 2/2009

Problem je nastao, zapravo, sa pojavom ogorcenih i na sve spremnih teroristickih organizacija, razlicitih "ideoloskih" opredeljenja, od religioznih, levicarskih i desnicarskih, do anarhista razlicitih vidova. Kako se nije znalo sta da se radi sa njima, jer su specijalne sluzbe bezbednosti dozirale strah od njih ("Ba-der-Majnhof u Nemackoj, "Crvene brigade" u Italiji i drugi), zatvori su morali da se prilagoavaju tome i da otvaraju ta "specijalna odeljenja". Pri tome se nije vodilo racuna ni o cemu drugom do o"goloj" bezbednosti i opasnosti i zato su bila dozvoljena i krsenja usvojenih konvencija o pravima uhapsenih i njihova ustavna prava13. Kas-nije su takve mera pocele da se preduzimaju i prema "domaim" kriminalcima koji su i u zatvoru bili u stalnom sukobu sa drugima i "sa sobom". Meutim, taj procenat osuenika ili "pravih psihopata", kako se u zatvorskom zargonu nazivaju, nije vei od jednog do tri procenta, pa specijlni zatvori nisu ni nuzni. Nazalost, strah i uveavanje kriminalnih osobina i "sposobnosti" pojedinaca ili grupa u laickom zatvorskom estabilismentu i laickoj javnosti, dovodi do stvaranja predstave da su ti pojedinci i grupe kriminalaca "nesavladivi" i nemogui za bilo kakav rad, osim izola-cije. Izolacija "nemoguih" i "nepopravljivih" osuenika, meutim, znaci liniju ma-njeg otpora u savladavanju necega sto nije jednostavno, ali to ne resava ve kompli-kuje problem.. Stoga, za tako mali, a uveliko agraviran problem; drzave nepotrebno trose velika sredstva, jer umesto obicih i jeftinijih odeljenja za pojacani nadzor grade i nepotrebno izdrzavaju posebne specijalne zatvore sa visokim maksimalnim obezbeenjem. To samo dokazuje da izvrsna vlast, u liku uprava za izvrsenje zatvor-skih kazni, ne zna ili ne veruje da "iza resetaka nema heroja". Sve drugo je samo njihova laicka fikcija, opravdavanje svoga postojanja i opravdanje straha od tzv. "zestokih momaka" i "velikih kriminalaca". Evropske zatvore i evropski zatvorski sistem, karakterisu, moze se rei, italijanski, francuski, nemacki i srpski zatvorski sistem, ma kako to cudno i neverovatno zvucalo kada je nas sistem u pitanju. Naime, bivsi jugoslovenski, a time i srpski zatvorski sistem, nije bio puka kopija italijanskog, francuskog ili nemac-kog sistema, ali je bio veoma slican. Meutim, poslednjih

Autor teksta je bio svedok kada je jedna poznata teroristicka grupa bila, jednostavno, "izbacena" na granici nas zemlje, a mi smo morali da se obezbedimo od mogue otmice ili osvete, odnosno, svega sto se u strahu podrazumeva. Kasnije smo ih i mi predali ili "prebacili" drugima. "Gvantanamo" i drugi tajni zatvori CIE su, prema tome, ve viena stvar i ponasanje.

13.

Dr Zlatko Nikoli · NACIONALNE, KULTUROLOSKE I FILOZOFSKOPRAVNE...

281

decenija proslog veka, a i danas, skandinavske zemlje (Svedska, Norveska, Finska i Danska) ispoljavaju izvesnu autohtonost u tretmanu zatvorenika. To je, pre svega, rezultat kulturnoekonomskih promena u tim zemljama, pa time i mogunost da se problemu borbe za svakog coveka tamosnjih zajednica poklanja vea paznja. Ove zemlje, s toga, prednjace u zadrzavanju principa "normalizacije" zatvorenickog zivota14. Ukupno uzev, evropski kontinentalni zatvorski sistem je najpribliz-niji onome za sta su se zalagali jos Drustvo naroda i, potom, Ujedinjene nacije. Ev-ropska unija je, takoe, snazna potpora tom stremljenju, a posebno neke od njenih cla-nica, uprkos sve snaznijem pritisku globalicacije odnosa u svetu, pa time i trendo-va koji dolaze sa druge strane Atlanskog okeana. Treba ocekivati da e, ako ne huma-nizacija odnosa u svetu, bar ekonomska cena izdrzavanja zatvora izmeniti odnose, jer je u veini zemalja problem prenaseljenost zatvora sve vei. Pokusaji sa privatnim zatvorima nije zadovoljio ocekivanja, a u Evropi su privatni zatvori samo enleski eksperiment. - Azijski zatvori Azijski kontinent je najheterogeniji po uticajima, kulturama i nacio-nalnim identitetima njegovog stanovnistva. Sve to se, razumljivo, odrazilo i na ta-mosnje zatvorske sisteme, od imperijalnih uticaja osvajaca, do nacionalnih i autoh-tonih odlika (delovi Kine, Indija, Pakistan, zemlje bivse Indokine i dr.). Na tom kontinetu se, inace, prostiru i cetiri najvee drzave u svetu, kako po prostranstvu (Rusija), tako i po broju stanovnistva (Kina, Indija i Japan). Kada se tome doda i jedan dobar deo arapskog sveta i drzava, odnosno, zemalja u kojima su na snazi Seri-jatski zakonici, onda je jasno da je pronalazenje neke posebne i unificirajue odlike skoro nemogue. Ipak, svi zatvori u svetu su jednaki po tome sto su zatvori, dakle, ustanove totalnog tipa u kojima se zivi i radi svih 24 casa i u kojima ljudi, budui lisenim slobode, pate zbog toga. Pri tome je sasvim sve jedno da li su oni sagraeni od bambusovih stabljika ili od betona i stakla, kao i od toga kavi su standardi ziv-ljenja obezbeeni, iako taj deo nije zanemarljiv sam po sebi.

14. Francuska je, na primer, ukinula neke prekomorske i po zlu cuvene zatvore, kao sto

je bio zatvor na avoljem ostrvu. Meutim, zatvor "Sante" i dalje spada u deset najgorih svetskih zatvora (cetvrti po redu), kako se na internet prezentacijama moze videti.

282

Strani pravni zivot 2/2009

Ruski deo azijskog kontinenta i tamosnji zatvori nose "pecat" ruskog kontinentalnog ustrojstva, s tim sto je Sibir korisen i kao podrucje za deporto-vanje osuenika, za radne kolonije i kolonije za bivse osuenike. Po tome se sibirski zatvori nisu razlikovali mnogo od slicnih kolonijalnih zatvora drugih zemalja, osim po klimatskim uslovima i kulturi zivljenja. Njihovi tragovi i posledice su vidljivi i danas, iako takve koncepcije vise nema u sluzbenoj doktrini kaznjavanja prestupnika u Rusiji. Kina, Japan i Juzna Koreja se odlikuju po mnogo cemu u autohtonim karakteristikama zatvorskih sistema, ali ne u arhitektonskom i formalnopravnom re-gulisanju zatvora i zatvaranja, ve u kulturoloskom miljeu odnosa. Naime, nacin ziv-ljenja slobodnih graana, ishrana i drugi delovi vrednosnog sistema neminovno pra-te i zivot osuenika. Tako je strancima u zatvorima tih zemalja najvidljivija stroga disciplina za osuenike, cak i kada nije u pitanju paravojni sistem kakav je u Kini. Odnosi u zatvorima su, prema toj odlici, isti i u Japanu i u Juznoj Koreji, a po svemu sudei i u mnogim drugim zemljama tog kontinenta. Rad osuenika, kao sveprisutna vrlina tog sveta, je vidljiva i u zatvorima, a hijerarhija odnosa sluzbenih i osuenih lica je upadljivo rigidna za evropska shvatanja. Unutrasnjost stambenih delova ta-mosnjih zatvora je takoe razlicita od evropskih i saglasna je kulturnim navikama zivljenja tih naroda, pa zato evropska shvatanja prostora za zivljenje, kreveti ili drugi sadrzaji standarda za osuene ne moraju da budu isti u tim zemljama kao i u evropskim15. Meutim, osnovno je da tamosnji standardi za zivljenje osuenika ne od-stupaju od proseka standarda zivljenja ostalog stanovnistva u tim zemljama, sto je i preporuka iz Standardnih pravila o postupanju sa zatvorenicima UN-a. Osim Rusije, odnosno ruskog dela azijskog kontinetnta, sve najmnogoljudnije zemlje istog (Kina, Japan, Indija) se karakterisu niskom stopom uhapsenih u odnosu na 100000 stanovnika, kako smo napred ve videli. TaAutor teksta je posetio nekoliko dalekoistocnih zatvora (Kina, Hong Kong i Juzna Koreja), pa je mogao da konstatuje primetnu razliku u stnadardu zivljenja zatvorenika. U juznokorejskom zatvoru "Yeong Deung Po", na primer, u osuenickim sobama za spavanje nije bilo kreveta, ve su u vreme posete bile prazne. Umesto kreveta, naime, kao i veina stanovnistva, osuenici koriste duseke od sune-raste mase, koja se, sa posteljinom, nakon ustajanja smesta u posebne boksove pricvrsene na plafonu (slicno avionoskim boksovima za prtljag u kabini). Kineski zatvor u Guandongu, na primer, ima kre-vete na sprat, kao i evropsi zatvori, a honkongske ustanove, od VP doma do zatvora sa maksimalnim obezbeenjem sve odlike britanskog zatvorskog sistema, cija su kolonija bili do nedavno.

15.

Dr Zlatko Nikoli · NACIONALNE, KULTUROLOSKE I FILOZOFSKOPRAVNE...

283

ko je u Japanu, na pri-mer, karakteristicna veoma bliska saradnja svih drzavnih cinioca (organa formalne socijalne kontrole) na suzbijanju kriminaliteta, uz insistiranje na saradnju i uklju-civanje tzv. civilnog sektora, dakle graana, na odrzavanje javnog reda i prevenciju kriminaliteta, sve do postpenalne zastite. Duh kolektivizma u tom narodu omogu-ava takav pristup, pa se japanski zvanicnici, stoga, s pravom ponose veoma niskom stopom osuenih (37) na 100000 stanovnika, najnizim procentom bekstava u zatvor-skim sistemima sveta (22 za period od 1983. do 1992. na primer), bez zatvorenickih pobuna i veoma malim procentom recidivizma. Ujedno, u Japanu je najduze na snazi jedan te isti zakon o izvrsenju krivicnih sankcija, koji u toj zemlji postoji i jos uvek vazi od 1908 godine. Japanski zatvorski sistem je, inace, od 1880. godine zasnovan na francuskom modelu zatvora i zatvaranja, pa su pritvorenici smesteni sirom zemlje u lokalnim zatvorima, odvojeno u blokovima po rodu, a osuenici po rodu, starosti, nacionalnosti i vrsti kazne. Sve ustanove se inace dele na A i B tipove, pri cemu je kategorija B za one sa tezim prestupima i procenom opasnosti od nastavka ili mo-gunosti nastavka kriminalne karijere pojedinca. Kriticari iz meunarodnih orga-nizacija (Human Rigts Watch), na primer, smatraju japanski zatvorski sistem veoma i nepotrebno rigidnim, posebno sto se pritvorenici i osuenici predugo drze usam-ljenim, sto se drakonski kaznjavaju od strazara za svaki prestup, sto su im limi-tirani kontakti sa spoljnim svetom i sto nemaju posebnu sudsku zastitu, odnosno kome da se zale. Pri tome su merila ove i drugih spoljnih organizacija uzimane sa as-pekta evropskih ili americkih vrednosti (kao reperi), zanemarujui vrednosni sis-tem naroda i nacije ciji su zatvori, odnosno kulturna i druga obelezja kritikovanih. Ako bi, pak, taj "Prokrusrov krevet"* ovih tzv. nevladinih organizacija bio prihva-en, onda ne bismo imali nacionalne, kulturne i druge odlike zatvora i zatvaranja, a oni, tada, ne bi sluzili svrsi za koju su namenjeni. Stoga je uplitanje u neciji zivot, sa aspekta svog vrednosnog sistema, jednako uplitanju u tue bracne probleme, pa nije svrsishodno.

Prokrust je nadimak legendarnog antickog razbojinika Polipemona koji je imao dve postelje, jednu kratku i jednu dugacku. Kada bi mu gost bio malog rasta smestao bi ga u dugacku postelju i rastezao ga je da je popuni, a goste visokog rasta u kratku postelju, pa ih je skraivao, odnosno, odsecao visak delova tela. Otuda "Prokrustrova postelja" znaci neki proizvoljni kalup u koji neko hoe silom da ugura neku stvar. Vidi, Vujaklija, M.: Leksikon stranih reci i izraza, Prosveta, Beograd, 1980. str. 751.

*

284

Strani pravni zivot 2/2009

Azijske zatvore, inace, naglasenije karakterise (po odnosima) i religijska pripadnost nacija i drzava u kojima su, odnosno, kultura naroda koja uvek nosi jak pecat religijske pripadnosti. Tako su, pored zajednickih odlika u arhitekton-skom smislu, strukturi ustanova i sluzbama u njima, koje su nasleene od "zajednic-kog" kolonijalnog gospodara (Engleske), relacije u zatvorima razlicite i u zavisnos-ti od kulture, odnosno religije. Povlacenje razlike izmeu Indije i Pakistana, na primer, koje su zajednicki i do osamostaljenja bile jedna te ista kolonija, vodilo bi u suptilnu analizu razlika jednog te istog formalnopravnog sistema, sto za ovaj tekst ne bi bilo svrsishodno. Kada bi se tome dodale i postojee arapske zemlje i Izrael, na istom kontinentu, onda bismo morali da konstatujemo samo kulturoloske i reli-giozne razlike u pristupu prestupnicima, odnosno, njihovom kaznjavanju. - Juznoamericki zatvori Kako sto je to u zivotu, tako i u penologiji, vazi ona stara srpska izreka: "Sto juznije, to tuznije". Naime, bivse spanske i portugalske kolonije, koje su ostale kao zadnje dvoriste svog monog severnog suseda (SAD-a), nikako ne mogu da se izvuku iz unutrasnjih tvrvenja, siromastva i sukoba, koji se cesto prelivaju i na me-udrzavni nivo sa svojim juznoamerickim susedima. Kako, meutim, zatvori uvek prate dogaanja i stanje odnosa u nekoj zemlji, tako su i juznoamericki zatvori "cudo" od zatvora, jer predstavljaju nedovrsenu kompilaciju evropkih kontinentalnih uzora i zivog prisustva svog severnoamerickog tutora. Uzroci, nazalost, ne leze samo u ne-dostatku volje zatvorskih administracija da promene stanje, ve u politickim ustroj-stvima nekih od zemalja (vojni rezimi, pucevi i ucestale smene vlasti i nekriticko kopiranje modela iz Evrope ili SAD-a). Zatvori tkoe zavise od ustrojstva kaznenog zakonodavstva, a ona su u ovim zemljama takoe nedovrsene kopije evropskih ili americkih zakonika. Tako, u toj nedovrsenoj kompilaciji kaznenog zakonodavstva na ovom kontinentu ima vise vakuum mesta, a nuzda suzbijanja kriminaliteta i kriminalaca, koji u siromastvu i anomicnim uslovima sve vise buja, nalaze njihovo "sklanjanje" sa ulica. Zatvori su, zato, postali svojevrsna "drustvena deponija", jer su projektovani i, najcese, zatece-ni kapaciteti zatvora nedovoljni za sve one koji krse, od bivsih kolonizato-

Dr Zlatko Nikoli · NACIONALNE, KULTUROLOSKE I FILOZOFSKOPRAVNE...

285

ra, nametnute propise. Kada se tome doda i "poslovicna" usporenost latinskog mentali-teta, zbog cega vreme od pritvaranja do suenja skoro da nije ograniceno, onda ne treba da cudi da su tzv. policijski zatvori i pritvori postali glavna baza za smestaj pres-tupnika. Stoga su oni prenaseljeni, neuslovni i bez elementarnih uslova koje je propisala OUN u Standardnim minimalnim pravilima o postupanju sa zatvorenicima. Izvestaji meunarodnih vladinih i nevladinih organizacija, kao sto je Human Right Watch i drugi, na primer, ne ulivaju ohrabrenje da e se u tom domenu nesto bitnije promeniti. Dosadasnji pokusaji su uglavnom zavrsavali neuspesno, jer se islo na "gasenje plamena", a ne "gasenje vatre". Prenaseljenost, nehigijenski uslovi, vladavina gangova, surovost i korupcija uprava i straze, ubistva zatvorenika od strane osuenika ili straze, pobune i seksualno zlostavljanje su samo deo onoga sto se tamo dogaa, prema izvestajima pomenutih organizacija. U argentinskom zatvorskom sistemu, tako na primer, ne postoji celovit sistem, ve vise autohtonih provincijskih sistema. Zbog toga je najvei deo zatvore-nika, zapravo, u tzv. policijskim pritvorima (iznad 2/3-ine do 1996. godine)16, mada se stanje donekle promenilo donosenjem novog zakona 1996. godine. Meutim, u zat-vorima i sistemima tog tipa stanje se uvek tesko i sporo menja, pa zatvorske pobune i neredi nisu retki, ve ucestali. Ostale juznoamericke zemlje se takoe ne razlikuju bitnije od argen-tinskog modela, bar po uslovima i prenaseljenosti zatvora. Svuda je, naime, higijena i ostali uslovi problem i nema izvestaja koji ne spominje predugo zadrzavanje u pri-tvoru, surovost straze i policije prilikom pobuna, ucestala ubistva zatvorenika od zatvorenika ili od strane policije pri neredima, seksualno zlostavljanje i drugo. Ta-ko je jedan od osnivaca brazilske grupe za ljudska prava opisao sve tamosnje zatvore u kojima je bio kao: mracne, turobne, vlazne i kao podzemne srednjevekovne tamnice, u kojima je najupadljiviji neopisivi smrad od ostataka hrane, urina, izmeta i znoja osu-enika17. Drugi opisi se takoe podudaraju, kako za Brazil, tako i za ostale juznoame-ricke zemlje, a potvruju ih i sporadicni sluzbeni izvestaji vlada tamosnjih zema-lja.

16. 17.

Podaci sa INTERNET-a Isti izvor

286

Strani pravni zivot 2/2009

Jedna od vidljivijih karakteristika juznoamerickih zatvora je i dominacija pritvorenika i osuenika za dela proizvodnje i trgovine drogom, mada se slic-na "slika" vidi i u severnoamerickim zatvorima. Taj problem dodatno komplikuje ve i onako lose stanje, zbog toga sto siromasno domorodacko stanovnistvo u tome ima jedinu zaradu i sto je upotreba lisa koke u tradiciji tih siromasnih ljudi, sa jed-ne strane, a sa druge, pritisak ostalog dela sveta i meunarodnih organizacija da se taj problem suzbije. Narocito je jak pritisak na juznoamericke zemlje od strane SAD-a, jer je ta zemlja i najugrozenija od tog narkotrafikinga. Na taj nacin, vlade i zako-nodavstva juznoamerickih drzava inkriminisu nesto sto je i tradicija i nacin prezivljavanja veine stanovnistva, a rezultat je sve vei i vei broj pritvorenih i osuenih u lokalnim i drzavnim zatvorima. Tako broj pritvorenih i osuenih dvostruko i vise puta premasuje postojee kapacitete, pa je u nekim zemljama u eli-jama za cetiri osobe i za cetiri kreveta smesteno preko 30 osoba. Stoga nije cudo, kako navodi jedan izvestaj Human Right Watch-a, da se za mesto za spavanje u jednom kolumbijskom zatvoru plaa od 400 do 800 pezosa. Pobune su, tada, jedino sto osue-nima preostaje, pa su zato toliko karakteristicne i ucestale u tamosnjim zatvorima. - Africki zatvori Africki kontinent je skoro u celosti, osim Etiopije, vekovima bio u kolonijalnom ropstvu, pa nije cudno da su britanski i evropski kontinentalni uti-caji predominantno ostavili traga i na tamosnje zatvore. Meutim, nacionalne, ver-ske i druge karakteristike su takoe vidljive u ovim zemljama, jer je severni deo kon-tinenta skoro iskljucivo sastavljen od arapsih zemalja i stanovnistva, uz ptrezno islamsku veoroispovest podsaharskih zemalja i stanovnistva. Jedan deo zemalja i stanovnistva oko Ekvatora, pa sve do Juzno africke republike ima drugacij verski i etnicki karakter, a imali su i druge kolonijalne gospodare, pa samim tim i nacin zivljenja i vrednosni sistem. Zbog toga, mogu da se uoce izvesne razlike i karakteris-tike zatvora i zatvaranja na ovom kontinentu i to u dve odvojene celine, koje mogu da se razdvoje geografskom linijom Ekvatora. Egipat je na severu africkog kontinenta i meu arapskim zemljama naju-ticajnija zemlja, pa njen zatvorski sistem sluzi i kao model drugim

Dr Zlatko Nikoli · NACIONALNE, KULTUROLOSKE I FILOZOFSKOPRAVNE...

287

arapskim zemlja-ma. Budui da je i ta zemlja dugo bila britanska kolonija, nasleeni zatvori i zatvor-ski sistem ima korene iz tog kolonijalnog doba, a prve reforme su napravljene tek na-kon egipatske revolucije iz 1952. godine. U Egiptu, ali i u najveem broju africkih zemalja, inace, dominira jurisdikcija ministarstava unutrasnjih poslova nad zatvo-rima, kao i u Velikoj Britaniji, uostalom. To, meutim, iako ne bas vidljivo, za pos-ledicu ima da se kadrovi u sluzbama obezbeenja uglavnom regrutuju iz redova poli-cije ili vojske i da im je unutrasnje ustrojstvo i pravila za ponasanje saglasno tome, sto je slucaj i u Egiptu. Egipatski zatvorski sistem je podeljen na cetiri kategorije zatvora i to: kazneno-popravne zavode, kojih je osamdesetih godina bilo ukupno tri, generalne zatvore, kojih je bilo 27, okruzne zatvore i ustanove za maloletnike. U sistemu pri-tvaranja takoe postoje pritvorske jedinice pri lokalnim policijskim stanicama za privremeno zadrzavanje prestupnika. Sluzbena koncepcija i orijentacija je rehabi-litacija osuenika, pa su nakon reformi mnogi zatvori izmesteni iz naseljenih sre-dina, kako bi imali prostora da se osuenici, u cilju rehabilitacije, bave ratarst-vom i stocarstvom. Prenaseljenost zatvora i u ovoj zemlji i ne bas adekvatni sani-tarni uslovi u nekim od zatvora su primedbe meunarodnih organizacija na taj sis-tem, ali u njemu nema usamljenja i kaznjavanja osuenika samicom, osim kao discip-linski prestup i kazna. Podsaharski deo africkog kontinenta, za razliku od severnog i pretez-no arapskog, ispoljava nesto drugaciji odnos prema zatvorima i zatvorenicima, od-nosno, prisutnije su i vidljivije obicajne norme, koje paralelno funkcionisu sa sluzbenim zakonima. Taj nesklad izmeu nametnutih "savremenih" zakonika i zivlje-nje u siromastvu (oko 1 dolar dnevno po glavi stanovnika) i zivljenja po obicajnim normama, ima za posledicu sve vei priliv uhapsenih prestupnika i prenaseljenost zatvora kao i u juznoamerickim drzavama. Zatvori su zbog takvih ekonomskih uslova razliciti po arhitekturi i uslovima zivljenja u njima i to od evropskog izgleda, do zatvora nalik logorima u zici. Svim tamosnjim zatvorima je meutim odlika, bez ob-zira na vladajui pravni sistem, da su u losem stanju, a prema izvestajima meuna-rodnih organizacija, tj. da su sa losim higijenskim i drugim ljudskim uslovima. Juznoafricka republika i grupa zemalja ispod Ekvatora nema bitnijih odlika u zatvorskom sistemu i odnosima prema zatvoru i zatvoreni-

288

Strani pravni zivot 2/2009

cima, jer su i one ophrvane problemom prenaseljenosti zatvora i opstim siromastvom stanovnistva. Razlike, meutim, postoje u pravnim sistemima u kojima sa razlicitim uticajima koegzistiraju i obicajno i graansko pravo, a takoe i Rimsko-Holandski pravni sis-tem18. Tako su u sedam od ovih zemalja, juzno od Ekvatora, uprave nad zatvorima poverene ministarstvima policije, u tri ministarstvima pravde, dok dve (Namibija i Ju-znoafricka republika) imaju nezavisna ministarstva za zatvorski i korekcioni sis-tem. U ostalim zemljama je, pak, dvojni sistem, tako sto centralne zatvore drzi poli-cija, a lokalne drze lokalne vlasti. Za zatvorenike, nazalost, nema razlike u tome ko ih drzi zatvorenim, jer predugo cekaju optuzivanje i suenje u nemoguim uslovima za iole ljudsko zivljenje. Reforme i pokusaji reformi, savetodavci i konsultanti iz evropskih zemalja, dobra volja vlada i ministara nisu znacile nista bez dovoljno novca. Na sve to se nadovezala i problematika velikog broja HIV-om inficiranih pritvorenika i osuenika, sto u uslovima lose kontrole i tretmana zatvorenika poveava mogunosti sirenja infekcije19.

18. Uprkos dominacije Engleske, nakon Burskog rata (1899.-1902.), na podrucju sadasnje Juznoafricke republike Buri su zadrzali izvestan vid autonomije i svoje vrednosne norme i zakonodavstvo, holand-ske provenijencije, jer su uglavnom bili holandskoh porekla. Prema izvoru sa INTERNET-a. 19. Dva saopstenja kriminologa iz Juznoafricke republike na meunarodnoj kon-ferenciji u Hong Kongu 2002. godine, pod naslovom:"Rehabilitacija prestupnika u 21. veku" (Ann-Mari Hesselink-Louw: Criminological Assesment of Offenders; Alice Maree: An Analysis with the Aim of Achieving Rehabilitation), upravo su potvrdila izvestaje nekih nevladinih organizacija o problemu HIV infekcije u africkim zatvorima. Vidi, www.scrap.org.hk/conference.

Dr Zlatko Nikoli · NACIONALNE, KULTUROLOSKE I FILOZOFSKOPRAVNE...

289

Zlatko Nikoli; PhD Institute of criminological and Sociological researches, Belgrade

NATIONAL, CULTURAL AND PHILOSOPHICALLY-LEGISLATIVE CHARACTERISTICS OF THE PRISON SYSTEMS

(Comparative analysis)

Prisons and prison systems in the world are, in stereotypical view of layman public, being seen as all alike or without much difference. However, these institutions and systems are influenced, beside legal framework, by many much less visible factors, such as: national, cultural and philosophically-legislative aspects and these factors are the subject of our consideration in this article. Key words: prisons, differences, characteristics, similarity

LITERATURA

1. 2. 3. 4. 5. Atanackovi, D.: Penologija, Naucna knjiga, Beograd, 1988. Gibbons, C.D.: The Limits of Punishment as Social Policy, NCCD, San Francisco, 1987. Nikoli, Z.: Penoloska andragogija sa metodikom prevaspitanja, Institut za krim. i socioloska istrazivanja, Beograd, 2005. Nikoli, Z.: Kriminologija sa socijalnom patologijom, Narodna knjiga, Beograd, 2000. Pinatel, J.: La crise pénitentiaire, L'année sociologique, no. 24, Paris, 1973.

291 Mr Dejan Suput istrazivac-saradnik Institut za uporedno pravo

DOKUMENTI MEUNARODNIH ORGANIZACIJA KOJI PROPISUJU ZABRANU UPOTREBE DOPINGA U SPORTU

U ovom clanku autor daje prikaz i analizu opstih pravnih akata meunarodnih - meudrzavnih organizacija, kao i prikaz propisa transnacionalnih - meunarodnih nevladinih sportskih organizacija koji svojim normama zabranjuju doping u sportu i propisuju sprovoenje preventivnih i represivnih mera za suzbijanje te negativne pojave. Posebna paznja u tekstu je posveena Nordijskoj antidoping konvenciji, Meunarodnoj konvenciji protiv dopinga u sportu koju je pripremio UNESCO, Konvenciji protiv dopinga Saveta Evrope, Dodatnom protokolu uz Konvenciju protiv dopinga Saveta Evrope, Antidoping pravilniku Olimpijskog pokreta, Svetskom antidoping pravilniku donetom od Svetske antidoping agencije, Pravilniku o kontrolisanju dopinga Meunarodne plivacke federacije FINA-e i Akcionom planu Evropske unije o borbi protiv droga za period od 2000. do 2004. godine. Svi nabrojani pravni dokumenti, osim sto propisuju zabranu upotrebe dopinga u sportu i nalazu drzavama potpisnicama i nacionalnim sportskim organizacijama uspostavljanje pravnog mehanizama za borbu protiv dopinga, odreuju i ciljeve koje drzave clanice meunarodnih organizacija treba da ostvare u oblasti suzbijanja dopinga. Potreba za analizom sadrzine meunarodnih pravnih instrumenata koji zabranjuju i sankcionisu upotrebu dopinga u sportu posebno je aktuelizovana cinjenicom da je Vlada Republike Srbije 11. jula 2008. godine uputila Narodnoj skupstini Republike Srbije na usvajanje Predloga zakona o potvrivanju meunarodne konvencije protiv dopinga u sportu. Kljucne reci: meunarodne organizacije; pravna akta; doping; Konvencija protiv dopinga Saveta Evrope

292 I Uvod

Strani pravni zivot 2/2009

Nezavisno od drustvenih okolnosti u kojima se organizuju sportske aktivnosti i bez obzira na istorijsku epohu u kojoj se pojavljuje, doping u sportu predstavlja veoma stetnu pojavu. Takvu kvalifikaciju doping u sportu zasluzio je, pre svega zbog stete koju stvara drustvenoj zajednici narusavanjem zadravlja pojedinaca, krsenjem nacela postenog takmicenja i organizovanjem prevara u vezi sa sportskim rezultatima. Pre nego sto je doping u sportu postao zabranjen pravnim normama nacionalnih zakonodavstava, okvalifikovan je kao oblik nedopustenog i protivpravnog ponasanja opstim pravnim aktima meunarodnih sportskih organizacija i konvencijama meunarodnih vladinih organizacija. Izvori prava koji ureuju oblast zabrane upotrebe dopinga u sportu su mnogobojni. Internacionalizacija sporta dovela je do toga da je uticaj meunarodnog prava u toj oblasti izrazito naglasen. Osim izvora prava koji su bili plod rada meunarodnih - meudrzavnih1 organizacija i zakonodavnih organa pojedinih drzava, postoje i mnogobrojni dokumenti transnacionalnih - meunarodnih nevladinih sportskih organizacija i nacionalnih sportskih organizacija koji propisuju zabranu upotrebe dopinga u sportu i sankcije za nepostovanje te zabrane. Izvori meunarodnog prava koji se ticu zabrane upotrebe dopinga u sportu, isti su kao i drugi izvori meunarodnog javnog prava. Glavni izvor meunarodnog prava koji ureuje oblast zabrane dopinga u sportu, a u okviru toga i sankcije za one koji koriste doping su meunarodni ugovori ­ pisani izvori prava nastali saglasnosu drzava. Meutim, veina graana, koje izmeu ostalog cine i sportisti, treneri, fizioterapeuti, lekari i ostali strucnjaci angazovani u sportu, nije svesna postojanja i pravne vaznosti meunarodnih pravnih akata koji propisuju zabranu upotrebe dopinga u sportu. Ti pojedinci u svakodnevnom zivotu, radi sagledavanja svojih prava i obaveza,

1 Sa satanovista teorije meunarodnog prava, termin ,,meunarodne organizacije'' oznacava iskljucivo meudrzavne organizacije, osnovane visestranim meunarodnim ugovorom kao trajan oblik institucionalizovanog opstenja veeg broja drzava. Meutim, taj termin sve cese se koristi i za meunarodne nevladine organizacije pa dolazi do zabune, pogotovo u sferi meunarodnih sportskih odnosa posto je broj meunarodnih nevladinih organizacija koje deluju u oblasti sporta izuzetno velik. U skladu sa stavovima brojnih teoreticara meunarodnog prava i naukom koja izucava meunarodne organizacije, nevladine-privatne meunarodne organizacije pripadaju kategoriji transnacionalnih organizacija, kao organizacija ciji osnivac nije drzava.

Mr Dejan Suput · DOKUMENTI MEUNARODNIH ORGANIZACIJA KOJI PROPISUJU...

293

kao i radi njihovog ostvarivanja, prvenstveno se oslanjaju i pozivaju na norme unutrasnjeg prava, bez prevelike svesti da te norme moraju biti u skladu sa meunarodnim normama i da se moraju tumaciti u saglasnosti sa meunarodnim merilima ­ standardima. Izrazenost uticaja meunarodnih pravnih normi na sadrzinu nacionalnih pravnih normi je posebno vidljiva u slucaju zabrane upotrebe dopinga u sportu i stoga je sagledavanje i poznavanje meunarodnog pravnog okvira koji ureuje tu oblast veoma bitno. Broj meunarodnih pravnih akata koji ureuju zabranu upotrebe dopinga u sportu i borbu protiv dopinga u sportu je sve vei iz godine u godinu. Najnoviji i najsveobuhvatniji izvor meunarodnog prava u oblasti borbe protiv dopinga u sportu predstavlja Meunarodna konvencija protiv dopinga u sportu2 usvojena 19. oktobra 2005. godine u Parizu na tridesetreem zasedanju Generalne konferencije UNESCO-a. Konvencija je stupila na snagu 1. februara 2007. godine, a do 17. jula 2007. godine pedesetosam drzava ju je ratifikovalo. Republika Srbija se upravo nalazi u procesu ratifikacije Meunarodne konvencije protiv dopinga u sportu, sto aktuelizuje pitanje sagledavanja i analize, ne samo odredbi te Konvencije, ve i sadrzine ostalih meunarodnih pravnih dokumenata koji ureuju tu oblast. Ratifikacija Meunarodne konvencije protiv dopinga u sportu, bila je u Srbiji veoma problematicna tokom protekle dve godine, ne zbog neprihvatljivosti njene sadrzine, ve zbog konstantne politicke nestabilnosti i usporenog rada Narodne skupstine. Jos 8. novembra 2007. godine Vlada Republike Srbije uputila je Narodnoj skupstini na razmatranje i usvajanje tekst Predloga zakona o potvrivanju meunarodne konvencije protiv dopinga u sportu. Iako je navedeni potez Vlade potkrepio tvrdnju da postoji politicka volja da se ta Konvencija ratifikuje, politicka kriza koja je kulminirala ostavkom Vlade Republike Srbije 10. marta 2008. godine i kasnijim raspisivanjem parlamentarnih izbora, neminovno je dovela do odlaganja, tj. znacajnog usporavanja procesa ratifikacije. Pad Vlade Republike Srbije i nestanak tadasnje koalicione skupstinske veine, prouzrokovao je povlacenje Predloga zakona o potvrivanju meunarodne konvencije protiv dopinga u sportu iz zakonodavne procedure zapocete u Narodnoj Skupstini Republike Srbije.

International Convention against Doping in Sport, nalazi se na veb stranici: http://portal.unesco.org/en/ev.php-URL_ID=31037&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html.

2

294

Strani pravni zivot 2/2009

Posle izbora nove Vlade Republike Srbije do koga je doslo formiranjem skupstinske veine 7. jula 2008. godine, Predlog zakona o potvrivanju meunarodne konvencije protiv dopinga u sportu ponovo je upuen Narodnoj skupstini Republike Srbije. Od 11. jula 2008. godine, taj Predlog zakona se nalazi na listi cekanja za usvajanje od strane Narodne skupstine.3 U vreme predaje ovog rada redakciji casopisa nije doslo do izglasavanja Zakona o potvrivanju meunarodne konvencije protiv dopinga u sportu, a nisu se mogle dobiti ni zvanicne informacije o tome u okviru kog skupstinskog zasedanja e predlog tog Zakona biti na dnevnom redu. II Konvencije meudrzavnih organizacija koje zabranjuju upotrebu dopinga u sportu Kraj XX veka i pocetak XXI veka bio je obelezen nizom aktivnosti meunarodnih - meudrzavnih organizacija koje su imale za cilj da doprinesu borbi protiv dopinga u sportu.4 Kao rezultat tih aktivnosti nastao je vei broj bilateralnih i multilateralnih meudrzavnih ugovora, posebno konvencija koje predviaju zabranu upotrebe dopinga u sportu i sankcije koje prate tu zabranu. Najznacajnijih bilateralni meudrzavni ugovor iz oblasti borbe protiv dopinga u sportu jeste tzv. Americko-sovjetski ugovor iz 1988. godine, a osim njega, znacajnu ulogu na planu borbe protiv dopinga imali su jos i sledei meudrzavni ugovori: Sporazum o saradnji u pogledu mera doping kontrole iz 1990. godine zakljucen izmeu Audtralije, Kanade i Velike Britanije, i Meunarodni antidoping sporazum iz jula 1995. godine koji su zakljucile Kanada, Australija, Norveska, Velika Britanija i Novi Zeland. Osim toga, za sprovoenje mera borbe protiv dopinga u sportu na meunarodnom planu od velikog znacaja su konvecije koje ureuju oblast borbe protiv dopinga u sportu, a najbitnije meu njima jesu: Nordijska antidoping konvencija, Meunarodna konvenciji protiv dopinga u sportu koju je pripremio UNESCO, Konvenciji protiv dopinga Saveta Evrope i Dodatnom protokolu uz Konvenciju protiv dopinga Saveta Evrope.

Spisak zakona u proceduri, nalazi se na veb-stranici: http://www.parlament.sr.gov.yu/content/cir/akta/predzakoni.asp. 4 N. urevi, Javne vlasti i sport, Pravni fakultet Univerziteta u Kragujevcu, Kragujevac, 2007, str. 167.

3

Mr Dejan Suput · DOKUMENTI MEUNARODNIH ORGANIZACIJA KOJI PROPISUJU...

295

A. Americko-sovjetski ugovor Sjedinjene Americke Drzave (SAD) i Sovjetski Savez (SSSR) potpisali su u novembru 1988. godine sporazum o utvrivanju i reciprocnoj vaznosti opsteg postupka sprovoenja doping kontrole sportista za vreme procesa treninga. Potpisivanje tog ugovora bilo je podstaknuto sve veom upotrebom doping sredstava od strane americkih i sovjetskih sportskih reprezentativaca i zeljom da se politicki nesporazumi dve vele sile i posledice hladnog rata odvoje od pitanja efikasnosti sprovoenja borbe protiv dopinga u sportu. B. Nordijska antidoping konvencija Nordijska antidoping konvencija iz 1985. godine predstavlja znacajan uspeh nordijske antidoping saradnje zapocete 1982. godine5. Kao rezultat predloga Prvog nordijskog antidoping sastanka i zasedanja zajednickog Komiteta nordijskih drzava u Visbiju 1983. godine, zakljucen je sporazum o testiranju sportista na prisustvo dopinga za vreme treninga i odrzavanja takmicenja u nordijskim zemljama. To je bio prvi sporazum takve vrste zakljucen izmeu vise drzava6. Kao dopuna tom sporazumu stvorena je Konvencija, koju su 20.9.1985 godine potpisale Norveska, Danska, Finska, Svedska i Island. Posle potpisivanja, svih pet drzava je i ratifikovalo Nordijsku antidoping konvenciju. Osnovni cilj konvencije bio je da harmonizuje propise o dopingu i postupke koji se u vezi sa doping kontrolom sprovode u nordijskim drzavama. Bila je to prva konvencija u svetu zakljucena izmeu veeg broja drzava, koja je predvidela precizne obaveze u oblasti suzbijanja dopinga za svaku od drzava potpisnica. Njen osnovni nedostatak bio je sto je obavezivala veoma uzak krug drzava. Zbog toga je na sastanku odrzanom u jesen 1991. godine Komitet nordijskih drzava prihvatio predlog da se osmisli i primeni strategija o prosirivanju saradnje nordijskih drzava i drugih drzava na poslovima

International work strategy ­ cooperation based on the Nordic Antidoping Convention, nalazi se na veb-stranici: http://www.norden.org/avtal/social-halsa/uk/workstartegydoping.asp?path=/avtal/social-halsa/fi/workstartegy-doping.asp&lang=6. 6 Strane potpisnice sporazuma su: Sportska federacija Danske, Centralna sportska federacija Finske, Sportska federacija Islanda, Sportska konfederacija Norveske i Sportska konfederacija Svedske.

5

296

Strani pravni zivot 2/2009

borbe protiv dopinga, a da se takoe omogui da u budunosti, sve druge drzave, van regiona nordijskih zemalja, mogu u razlicitim modalitetima da pristupe Nordijskoj antidoping konvenciji i nordijskoj antidoping saradnji. Osnovna svrha takve odluke bila je da se omogui da sto vei broj svetskih drzava zapocne sa sprovoenjem doping kontrola svojih sportista, ali i sportista koji u te zemlje dolaze iz drugih drzava i da se uspostavi mehanizam za funkcionisanje obavezne saradnje u vezi sa razmatranjem i resavanjem pitanja i problema koji nastaju povodom dopinga u sportu. Ideja koja je formulisanjem strategije sirenja antidoping saradnje na vei broj drzava potom u velikoj meri i ostvarena, bila je da mehanizmi za uspostavljanje obavezne saradnje doprinesu razmeni informacija i sprovoenju zajednickih obrazovnih programa u vezi sa dopingom u sportu. Takoe, ostvareni su dobri rezultati u oblasti razmene rezultata naucnih istrazivanja i iskustava iz prakse borbe protiv dopinga, a uspostavljen je i mehanizam za meusobno obavestavanje drzava potpisnica o pozitivnim rezultatima doping testova i o izricanju sankcija sportistima ciji su rezultati na prisutvo doping sredstava u organizmu bili pozitivni. Ipak, i pored svih napora koje su tokom godina ulozile nordijske zemlje, broj drzava potpisnica Konvencije nije se bitnije uveao, tako da je njena primena ostala ogranicena samo na jedan uzi region, a ne na vei deo sveta kako je to bilo planirano strategijom sirenja antidoping saradnje formulisanom od strane Komiteta nordijskih drzava. C. Konvencija protiv dopinga Saveta Evrope Konvencija protiv dopinga Saveta Evrope7 koja je usvojena u Strazburu 16. novembra 1989. godine, u godinama koje su sledile njenom donosenju, potpisana je od strane cetrdeset drzava.8 Stupila je na snagu 1. marta 1990. godine, u trenutku kada je Konvenciju ratifikovalo pet drzava, sto je ujedno bio trenutak kada su ispunjeni uslovi za njeno stupanje na snagu predvieni samom Konvencijom. Donosenje i primena Konvencije protiv dopinga Sa7 Antidoping Convention, nalazi se na web-stranici: http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/135.htm. 8 U pravnom sistemu Republike Srbije ta Konvencija Saveta Evrope nosi naziv Evropska konvencija protiv dopingovanja u sportu posto je tako oznacena jos u Zakonu o ratifikaciji Evropske konvencije protiv dopingovanja u sportu ( ,,Sluzbeni list SFRJ-Meunarodni ugovori'', br.4/91).

Mr Dejan Suput · DOKUMENTI MEUNARODNIH ORGANIZACIJA KOJI PROPISUJU...

297

veta Evrope predstavlja izraz politicke volje drzava potpisnica da se odlucno i aktivno bore protiv dopinga u sportu.9 Konvencija predvia suzbijanje dopinga na osnovu sprovoenja zakonodavne aktivnosti i preduzimanja konkretnih mera u svakoj od drzava potpisnica, a uz konstantnu pomo sportskih organizacija iz tih drzava. U skladu sa odredbama Konvencije, oformljena je i posebna grupa koja je zaduzena za nadgledanje postupka sprovoenja mera borbe protiv dopinga. Vaznost ove konvencije ogleda se u tome sto je ona, do donosenja Meunarodne konvencije protiv dopinga u sportu koju je pripremio UNESCO, bila jedini pravno obavezujui dokument na meudrzavnom nivou koji se odnosio na materiju dopinga, a da je ujedno odreivao i pravnu definiciju dopinga. Clanom 2. Konvencije odreeno je znacenje reci ,,doping u sportu'', na taj nacin sto je propisano da doping predstavlja upotrebu razlicitih vrsta farmakoloskih doping agensa ili doping metoda na sportistima, ili od strane spotista.10 Iako je ranije receno da Konvencija protiv dopinga Saveta Evrope nije opsteprihvaena u svetu, i da se iz tog razloga nalazi u ,,senci'' Antidoping pravilnika Olimpijskog pokreta koji je prihvaen od strane vise od 140 drzava, njen znacaj je veoma velik. Znacaj se ogleda u cinjenici da je Konvencija pravno obavezujua za sve drzave potpisnice, dok primena Pravilnika Olimpijskog pokreta ne obavezuje drzave, ve nacionalna sportska udruzenja koja funkcionisu u pojedinim drzavama. Konvencija namee obavezu drzavama potpisnicama da koordiniraju politiku borbe protiv dopinga i aktivnosti koje drzavni organi preduzimaju radi suzbijanja i iskorenjivanja dopinga u oblasti sporta. U clanu 4. Konvencije navodi se da su potpisnice obavezne da usvoje zakone, druge propise i administrativne mere, kako bi ogranicile i kontrolisale promet, posedovanje,

N. urevi, op.cit, str. 178. Definicija dopinga koja se nalazi u Konvenciji protiv dopinga Saveta Evrope moze se prevesti na srpski jezik samo opisno. U originalnoj verziji teksta Konvencije napisanom na engleskom jeziku definicija dopinga glasi: ''Doping in sport means the administration to sportsmen or sportswomen, or the use by them, of pharmacological classes of doping agents or doping methods." Primetno je da su u verziji na engleskom jeziku korisena dva ternima koja oznacavaju ucesnike sportskih takmicenja, i pri tom uvazavaju razlike u polu spotistatakmicara (sportsmen, sportswomen). To je verovatno ucinjeno kako bi se dodatno naglasila jednakost polova i kako bi se za svaki slucaj, nedvosmisleno odredio univerzalan pojam dopinga, bez obzira na pol osobe koja je korisnik doping sredstava.

10 9

298

Strani pravni zivot 2/2009

uvoz, distribuciju i prodaju doping sredstava. U istom clanu Konvencije predviena je obaveza drzava da propisima onemogue upotrebu zabranjenih doping agensa i doping metoda, a pogotovo upotrebu anabolickih sredstava i steroida. Konvencija takoe namee obavezu dodatnog unapreenja programa testiranja na prisustvo doping sredstava, i zahteva od potpisnica da garantuju efikasnost primene sankcija prema prekrsiocima zabrane korisenja dopinga. Nedostatak ove konvencije koja zabranjuje doping je sto samo uopsteno predvia obavezu drzava da se bore protiv dopinga. Njene odredbe ne sadrze konkretan spisak mera koje treba preduzeti, niti preporucuju nacin na koji treba sprovesti zabranu dopinga. Konvencija ne poseduje ni listu moguih sankcija, ve regulisanje svih tih detalja prepusta drzavama potpisnicama. Iz tog razloga njena primena je imala delimican uspeh, posto su drzave potpisnice veoma razlicito pristupile regulisanju i sankcionisanju dopinga. Zbog toga je 12. septembra 2002. godine u Varsavi za potpisivanje otvoren Dodatni protokol uz Konvenciju protiv dopinga Saveta Evrope11, koji je imao za cilj da osnazi primenu konvencije i obezbedi meusobno priznavanje metoda kontrole dopinga od strane drzava potpisnica. Dodatni protokol uz Konvenciju protiv dopinga Saveta Evrope stupio je na snagu 1. aprila 2004. godine i predstavljao je prvi instrument meunarodnog javnog prava kojim se propisuje nadleznost Svetske antidoping agencije da vrsi doping testiranja van sportskih takmicenja.12 Najvaznije odredbe Dodatnog protokola propisuju da: · drzave potpisnice Dodatnog protokola meusobno priznaju nadlaeznost sportskih ili nacionalnih (drzavnih) antidoping organizacija i tela u vrsenju doping kontrola sportista na njihovim teritorijama, a u saglasnosti sa nacionalnim propisima zemlje domaina. Clanom 1. stavom 1. Dodatnog protokola propisano je da se rezultati izvrsenih doping kontrola obavezno dostavljaju, ne samo antidoping organizaciji drzave domaina i relevantnoj meunarodnoj sportskoj federaciji, ve i nacionalnim antidoping organizacijama i nacionalnim sportskim udruzenjima (savezima, federacijama) drzava iz kojih dolazi testirani sportista;

Additional Protocol to the Antidoping Convention, nalazi se na veb-stranici: http://conventions.coe.int/treaty/en/Treaties/Html/188.htm 12 N. urevi, op.cit, str. 184.

11

Mr Dejan Suput · DOKUMENTI MEUNARODNIH ORGANIZACIJA KOJI PROPISUJU...

299

· drzave potpisnice Dodatnog protokola mogu da preduzimaju mere koje su neophodne za sprovoenje doping kontrola na njihovim teritorijama, a koje mogu predstavljati dopunu mera koje se preduzimaju na osnovu prethodno zakljucenih bilateralnih ili drugih posebnih meudrzavnih ugovora; · drzave potpisnice Dodatnog protokola priznaju nadleznost Svetske antidoping agencije i nadleznost drugih organizacija za doping kontrolu koje rade na osnovu ovlasenja Svetske antidoping agencije. Time je zagarantovano da e u praksi, Svetskoj antidoping agenciji i drugim ovlasenim antidoping organizacijama na teritoriji drzava potpisnica biti omogueno da vrse kontrolu sportista van takmicenja i to na bilo kom mestu, a ne samo za vreme treninga. · posebna grupa za praenje primene Konvencije nadgleda primenu i ispunjavanje obaveza preuzetih konvencijom u svakoj od drzava potpisnica Dodatnog protokola. Predvieno je da e nadzor nad primenom obavljati tim za evaluaciju cije clanove odreuje Gupa za praenje primene Konvencije. Clanovi tima biraju se na osnovu kriterijuma strucnosti i radnog iskustva ostvarenog na poslovima borbe protiv dopinga u sportu. Tim za evaluaciju svoj stav i strucno misljenje stvara na osnovu podnetih izvestaja drzava i sporadicnih poseta. Svoje misljenje u formi pisanog izvestaja tim za evaluaciju dostavlja Grupi za praenje primene Konvencije. Na sadrzinu izvestaja, drzave potpisnice Dodatnog protokola i zainteresovani sportski subjekti mogu staviti primedbe koje samim stavljanjem postaju sastavni deo izvestaja evaluacionog tima. Izvestaj tima je javno dostupan dokument sa cijom sadrzinom se mogu upoznati sva zainteresovana lica. Meutim, i pored donosenja i primene Dodatnog protokola uz Konvenciju protiv dopinga Saveta Evrope, Konvencija je ostala u senci drugih pravnih akata meunarodnih sportskih organizacija koje znatno detaljnije regulisu zabranu upotrebe dopinga i sankcije za one koji se koriste doping sredstvima. D. Meunarodna konvencija protiv dopinga u sportu Meunarodna konvencija protiv dopinga u sportu usvojena je 19. oktobra 2005. godine u Parizu na tridesetreem zasedanju Generalne konferencije UNESCO-a. Njeno pisanje i pripremanje u okviru sistema UN-a i UNESCO-a trajalo je skoro dve decenije. Prve aktivnosti UNESCO-a usmerene

300

Strani pravni zivot 2/2009

ka donosenju Meunarodne konvencije protiv dopinga u sportu zapocele su jos 1988. godine u Moskvi, na Drugoj meunarodnoj konferenciji ministara i drugih visokih drzavnih zvanicnika koji su u svojim zemljama odgovorni za sport i obrazovanje u oblasti fizicke kulture. Meunarodna konvencija protiv dopinga u sportu predstavlja prvi meunarodni pravni akt univerzalnog karaktera u oblasti borbe protiv dopinga u sportu. Njena primena obavezna je za sve drzave clanice UN-a koje su je ratifikovale, a sve njene odredbe obavezujue su u skladu sa pravilima meunarodnog javnog prava. Konvencija je osmisljena kao mono meunarodno-pravno sredstvo koje treba da omogui da svi sportisti na svetu budu podvrgnuti identicnim propisima, odgovarajuim antidoping testovima i standardizovanim pravnim postupcima, kako bi im se u slucaju da se dokaze da su koristili zabranjena doping sredstva izricale istovrsne i ujednacene sankcije za izvrsene delikte. Osnovna svrha donosenja i primene ove Konvencije UNESCO-a bila je da se obezbedi obavezna podrska vlada i drugih drzavnih organa drzava potpisnica Konvencije, radu i programima borbe protiv dopinga Svetske antidoping agencije (WADA)13 i doslednoj primeni Svetskog antidoping pravilnika14 koji je usvojila ta agencija. Takva institucionalna podrska bila je neophodna posto je Svetski antidoping pravilnik obavezivao na primenu samo sportske organizacije koje su ga potpisale, a ne i drzave iz kojih te organizacije poticu. O direktnoj povezanosti donosenja Meunarodne konvencije pr13 Osnivanju Svetske antidoping agencije (World Antidoping Agency ­ skraeno WADA) prethodilo je odrzavanje Svetske konferencije o dopingu u sportu, u svajcarskom gradu Lozani od 2. do 4. februara 1999. godine. Konferencija je okoncana donosenjem Deklaracije o dopingu u sportu, koja je izmeu ostalog ukazala na potrebu osnivanja Svetske antidoping agencije, a pozvala se na odredbe Antidoping pravilnika Olimpijskog pokreta kojim je predviena mogunost osnivanja takve agencije. Svetska antidoping agencija je osnovana 10. novembra 1999. godine u Lozani, u pravnoj formi fondacije stvorene inicijativom Meunarodnog olimpijskog komiteta, a na osnovu clana 80. Svajcarskog graanskog zakonika. Cinjenica da je Svetska antidoping agencija osnovana na taj nacin, i u takvoj formi, dovela je do toga da odredbe Svetskog antidoping pravilnika koji je ona donela, nemaju obavezujuu pravnu snagu sa stanovista meunarodnog javnog prava. Cilj rada Agencije je promovisanje, koordinacija i nadgledanje sprovoenja mera borbe protiv dopinga u sportu. Detaljnije informacije o istoriji Svetske antidoping agencije i njenom radu nalaze se na veb-stranici: http://www.wada-ama.org/en/dynamic.ch2?pageCategory_id=12. 14 World Antidoping Code, nalazi se na veb-stranici: http://www.wada.org/docs/web/standards_harmonization/code/code_v3.pdf.

Mr Dejan Suput · DOKUMENTI MEUNARODNIH ORGANIZACIJA KOJI PROPISUJU...

301

otiv dopinga u sportu i rada Svetske Antidoping agencije najbolje govori cinjenica da clan drugi UNESCO-ve Meunarodne konvencije protiv dopinga u sportu doslovno preuzima definiciju dopinga kakvu je odredila WADA clanovima prvim i drugim Svetskog antidoping pravilnika. Svih osam stavova clana 2. Pravilnika WADA-e doslovno su preneti u tekst Meunarodne konvencije protiv dopinga u sportu, a u clanu 2. te Konvencije koji odreuje definicije pojmova koji se koriste u Konvenciji, izricito je odreeno: ,,da definicije treba posmatrati u okviru konteksta Svetskog antidoping pravilnika''. Takoe, clan 4. Meunarodne konvencije protiv dopinga u sportu ureuje odnos izmeu te konvencije i Svetskog antidoping pravilnika i propisuje da se: ,,Radi koordinacvije borbe protiv dopinga u sportu na nacionalnom i meunarodnom nivou, zemlje potpisnice obavezuju na postovanje principa Svetskog antidoping pravilnika kao osnove za mere sadrzane u clanu 5. Meunarodne konvencije protiv dopinga u sportu `'. Clan 5. Meunarodne konvencije protiv dopinga u sportu odreuje mere za postizanje ciljeva konvencije recima da: ,,U cilju postovanja obaveza preuzetih ovom konvencijom, svaka drzava potpisnica preuzima obavezu usvajanja odgovarajuih mera. Mere koje treba usvojiti obuhvataju donosenje novih zakona, drugih propisa, administrativne postupke i praksu, kao i javnu politike u toj oblasti''. Najocigledniji primer mera predvienih Konvencijom koje uticu na drzave psotpisnice da uspostave mehanizam kaznenopravne zastite, a samim tim cine Konvenciju meunarodnim izvorom kaznenog prava u oblasti sporta, jesu mere protiv osoba koje pomazu sportistima predviene clanom 9. Konvencije. Clan 9. predvia da: ,,Zemlje potpisnice moraju same preduzeti mere ili podsticati sportske organizacije i organizacije koje se bave borbom protiv dopinga da usvoje mere, ukljucujui kazne ili druge sankcije, koje e biti izricane osobama koje pomazuz sportistima, a koje krse antidoping pravila ili ucine neki drugi delikt u vezi sa dopingom u sportu''. S obzirom da se svi pojmovi, a pogotovo mere i sankcije ciju primenu nalaze Konvencija, u skladu sa clanom 2. Konvencije ,,posmatraju u okviru konteksta Svetskog antidoping pravilnika'', Konvencija predstavlja izuzetno obiman izvor kaznenog prava u oblasti sporta, tacnije izvor koji namee obavezu drzavama da pojedina ponasanja u vezi sa dopingom u sportu propisu kao nedozvoljena i po svom slobodnom opredeljenju odluce da li e ih propisati kao krivicna dela, ili prekrsaje. Takoe, Konvencija namee obavezu drzavama da uticajem na sportske organizacije koje deluju na njihovim teritorijama, izdejstvuju propisivanje disciplinskih prestupa iz oblasti dopinga i propisivanje disciplinskih sankcija za te prestupe, u pravnim aktima sportskih organizacija.

302

Strani pravni zivot 2/2009

Meunarodna konvencija protiv dopinga u sportu stupila je na snagu 1. februara 2007. godine, a do sada je pedesetosam drzava ratifikovalo tu Konvenciju. Republika Srbija jos uvek nije ratifikovala Meunarodnu konvenciju protiv dopinga u sportu, ali se ocekuje da e to biti ucinjeno do sredine 2009. godine. E. Akcioni plan Evropske Unije o borbi protiv droga Akcioni plan Evropske Unije o borbi protiv droga za period od 2000. do 2004. godine, donet je od strane Saveta Evropske Unije, a odreuje ciljeve koje EU treba da ostvari u oblasti suzbijanja dopinga.15 Akcionim planom je odreeno da na nivou citave Unije treba: a) unaprediti informisanost najsire javnosti o dopingu i posledicama koje on prouzrokuje; b) doprineti podizanju svesti lekara o ozbiljnosti problema koje prouzrokuje upotreba doping sredstava; c) uvesti i unaprediti koordinaciju zakonodavnih aktivnosti u oblasti dopinga; d) stvoriti preciznu definiciju dopinga i listu zabranjenih supstanci i standarde za testiranje na prisustvo tih supstanci; e) unaprediti zastitu zdravlja mladih sportista. U istom dokumentu se naglasava da su drzave clanice Evropske Unije zajedno sa Evropskom Komisijom postigle saglasnost o potrebi razvoja novih mera koje e biti preduzete na nivou citave Unije kako bi se na sto efikasniji nacin upotrebile tzv. zajednicke evropske politike i harmonizovalo zakonodavstvo. Istaknuta je vaznost saradnje drzava clanica EU u oblasti pravosua i unutrasnjih poslova, s obzirom na cinjenicu da doping u sportu cesto obuhvata trgovinu drogom i drugim zabranjenim supstancama. Posebnu vaznost ima cinjenica da je Akcionim planom EU naglaseno da problemu dopinga u sportu treba prii iz dva ugla posmatranja i delovanja. Tako dopingovanje profesionalnih sportista treba tretirati kao problem obavljanja jedne posebne profesije, a pravila koja se odnose na suzbijanje i kaznjavanje upotrebe dopinga u profesionalnom sportu treba da nastanu saradnjom drzava, sportskih organizacija i meunarodnih organizacija. Sa druge strane, ocenjeno je da borba protiv dopinga u amaterskom sportu treba da obuhvati vei broj uniformnih mera koje su ve isprobane i potvrene kao efikasne u borbi protiv upotrebe droge na evropskom tlu. U Akcionom planu posebno je ukazano na cinjenicu ogromnog uticaja sportskih aktivnosti na ponasanje citave javnosti

EU action in the fight against doping, nalazi se na veb-stranici: http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/cha/c11536.htm.

15

Mr Dejan Suput · DOKUMENTI MEUNARODNIH ORGANIZACIJA KOJI PROPISUJU...

303

pojedinog drustva i na uticaj koji velike zvezde sportskih takmicenja imaju na ponasanje omladine i dece. Zbog toga, borbu protiv dopinga u sportu, treba posmatrati kao odlicnu priliku za sirenje i jacanje ideja i programa opste borbe protiv upotrebe droge u svakodnevnom zivotu evropljana, zakljucuje se u Akcionom planu EU. III Propisi meunarodnih sportskih organizacija koji zabranjuju upotrebu dopinga u sportu Meunarodne sportske organizacije posvetile su pitanju borbe protiv dopinga u sportu izuzetno veliku paznju i uvrstile su pravila o zabrani upotrebe dopinga u svoje opste pravne akte - pravilnike. Osim toga, na osnovu brojnih inicijativa meunarodnih sportskih organizacija, odrzan je vei broj meunarodnih konferencija i samita koji su za temu imali borbu protiv dopinga u sportu. Zakljucci, deklaracije i rezolucije sa tih konferencija i samita, uticali su na sadrzinu, kako opstih pravnih akata meunarodnih sportskih organizacija koji ureuju borbu protiv dopinga u sportu, tako i na unosenje pojedinih antidoping pravila u dokumente meunarodnih - meudrzavnih organizacija. Najvaznije antidoping konferencije koje su uticale na donosenje antidoping propisa meunarodnih sportskih organizacija bile su: · Stalna svetska konferencija o sprecavanju dopinga u sportu odrzana je u Otavi tokom juna 1988. godine. Glavna tema tog skupa bila je usvajanje Meunarodne povelje o sprecavanju dopinga u sportu. Taj dokument je po odrzavanju Konferencije preimenovan u Meunarodnu olimpijsku povelju protiv dopinga u sportu koju je u septembru 1988. godine usvojio Meunarodni olimpijski komitet16. Inace, na Konferenciji je usaglasen stav o potrebi redovnog organizovanja meunarodnih konferencija posveenih borbi protiv dopinga u sportu i upuen je poziv vladinim i nevladinim organizacijama i telima, kao i meunarodnim zdravstvenim organizacijama i ustanovama da se svake druge godine sastaju na meunarodnoj konferenciji kako bi razmatrale probleme koji nastaju u vezi sa dopingom u sportu.

Meunarodni olimpijski komitet (International Olympic Commitee ­ IOC) je meunarodna nevladina organizacija koja je osnovana 23. juna 1894. godine. Njen osnivac bio je francuski baron Pjed de Kuberten koji je inicirao stvaranje modernih Olimpijskih igara po uzoru na Olimpijske igre iz vremena anticke Grcke. Meunarodni olimpijski komitet je osnivac Meunarodnog olimpijskog pokreta i nosilac svih prava vezanih za olimpijske simbole. Najvazniji zadatak Komiteta je da se stara o organizaciji i odrzavanju letnjih i zimskih Olimpijskih igara.

16

304

Strani pravni zivot 2/2009

· Svetska konferencija protiv dopinga u sportu odrzana je u u Lozani od 2. do 4. februara 1999. godine, a bila je podstaknuta velikim doping skandalima koji su se desili na biciklistickoj Trci kroz Francusku 1998. godine.17 Konferenciju je savzvao Meunarodni olimpijski komitet sa namerom da predstavnici vlada mnogobrojnih drzava, nacionalni olimpijski komiteti, meunarodni sportski savezi, druge nevladine organizacije i sportisti zapocnu diskusiju o novonastalim problemima borbe protiv dopinga u sportu. Konferencija je okoncana usvajanjem zajednicke Deklaracije ciji su tekst podrzali svi ucesnici. · Svetska konferencija o borbi protiv dopinga u sportu odrzana je od 3. do 5. marta 2003. godine u Kopenhagenu i na njoj su usvojeni Svetski antidoping program i Svetski antidoping pravilnik. Usvajanje tih dokumenata imalo je za cilj standardizaciju i harmonizaciju sprovoenja mera borbe protiv dopinga u sportu na svetskom nivou.18 Ne samo zbog okolnosti da su nastali na osnovu rezultata strucnih rasprava koje su voene na prethodno navedenim konferencijama posveenim borbi protiv dopinga u sportu, ve i zbog cinjenice da je njihova primena ostvarila znacajne rezultate na planu jacanja pravnih i organizacionih mehanizama za borbu protiv dopinga u sportu, sadrzina Antidoping pravilnika Olimpijskog pokreta, Svetskog antidoping pravilnika i Pravilnika o kontrolisanju dopinga Meunarodne plivacke federacije FINA-e, bie detaljnije prikazana kao primer antidoping propisa meunarodnih sportskih organizacija. A. Antidoping pravilnik Olimpijskog pokreta Antidoping pravilnik Olimpijskog pokreta19 je pravni akt koji poseduje najvei autoritet i najsiru primenu u svetu sporta. Takvu reputaciju Pravilnik je stekao na osnovu autoriteta Meunarodnog olimpijskog komiteta i cinjenice da je postovanje odredbi Pravilnika od strane sportista i nacionalnih olimpijskih komiteta preduslov za ucese drzavnih reprezentacija i pojedinacnih takmicara na Olimpijskim igrama20. Pravilnik je stupio na snagu 1. januara 2000. godine i

N. urevi, op.cit, str. 169. N. urevi, op.cit, str. 171. 19 Olympic Movement Antidoping Code, nalazi se na web-stranici: http://www.gnoc.com/code.htm. 20 Obaveza postovanja odredbi Antidoping pravilnika vazi, kako za ucesnike Letnjih olimpijskih igara, tako i za ucesnike Zimskih olimpijskih igara.

18 17

Mr Dejan Suput · DOKUMENTI MEUNARODNIH ORGANIZACIJA KOJI PROPISUJU...

305

predstavlja plod zajednickog rada Olimpijskog pokreta21, meunarodnih sportskih federacija i nacionalnih olimpijskih komiteta. On pravno obavezuje te organizacije, a ne drzave u okviru kojih te organizacije rade. Prvim clanom druge glave Pravilnik nedvosmisleno propisuje zabranu dopinga najjednostavnijom moguom formulacijom koja glasi: ,,Doping je zabranjen''. Pravilnik veoma precizno odreuje sta predstavlja krsenje pravila o zabrani upotrebe dopinga (doping prekrsaj22), taksativno navodi propisane kazne za ucinjene prekrsaje, predvia pravila za sprovoenje postupka testiranja sportista i akreditovanje laboratorija za analizu uzoraka. Pored toga, isti dokument predvia i pravo na zalbu sportiste kod koga je otkriveno prisustvo tragova dopinga u telu, utvruje listu zabranjenih supstanci i metoda, i predvia osnivanje Meunarodne antidoping agencije, cija e organizaciona struktura, ciljevi rada i nadleznosti, biti definisane aktom o osnivanju te agencije23. Poseban znacaj Antidoping pravilnika Olimpijskog pokreta ogleda se u tome sto taj dokument sadrzi dva pristupa pravnom definisanju pojma dopinga.24 Prvi pristup je kroz odreivanje apstraktne definicije dopinga, dok je drugi pristup znatno pragmaticniji i predstavlja definiciju koja taksativno navodi zabranjene supstance ­ sadrzi listu takvih supstanci. Obe definicije nalaze se u clanu 2 druge glave Pravilnika koja nosi naslov ,,Doping preksrsaj i njegovo kaznjavanje''. Prema prvom stavu pomenutog clana: ''doping je upotreba sredstva (supstance ili metoda) cije korisenje ima potencijal da naskodi zdravlju sportiste i paralelno sa tim moze da utice na poveanje njegovih moi i sposobnosti''. U skladu sa drugim stavom istog clana: ''doping predstavlja prisustvo zabranjene supstance, ili prisustvo dokaza da se takva supstanca nalazila u telu sportiste, ili prisustvo tragova da je zabranjena metoda korisena od strane sportiste''. Na prvi pogled se moze uociti da uopstena definicija dopinga (clan

21 Olimpijski pokret (Olympic Movement) je organizacija stvorena od strane Meuna-

rodnog olimpijskog komiteta koja okuplja sve sportske organizacije koje su prihvatile Olimpijsku povelju i koje priznaju nadleznost Meunarodnog olimpijskog komiteta kao organizacije zaduzene za staranje o odrzavanju Olimpijskih igara. Najvazniji clanovi Olimpijskog pokreta su: Meunarodna federacija olimpijskih sportova, nacionalni olimpijski komiteti, organizacioni komiteti olimpijskih igara, udruzenja i klubovi sportista i sudija i sve druge sportske organizacije i institucije priznate od strane MOK-a. 22 Koristi termin ''Doping Offence'' u treem clanu druge glave Pravilnika. 23 Olympic Movement Antidoping Code, chapter IV, Article 1, nalazi se na veb-stranici: http://www.gnoc.com/code.htm. 24 D. Suput, Sankcionisanje dopinga u sportu, Orion art, Beograd, 2007, str. 19.

306

Strani pravni zivot 2/2009

2. stav 1.) ostavlja nerazjasnjeno pitanje granice od koje pocinje doping, tj. gde prestaje legalna i legitimna upotreba stimulativnih supstanci i drugih metoda. Bez razmatranja dodatnih kriterijuma navedena definicija ne daje odgovor na to pitanje. Zbog toga se uopstena definicija moze smatrati nedovoljno preciznom, a samim tim i pravno neobavezujuom. Prilikom odreivanja definicije dopinga moraju se uzeti u obzir razlozi iz kojih se doping karakterise kao nedopustena radnja. Stetnost dopinga koja se ogleda u ugrozavanju zivota i zdravlja sportista bila je osnovni razlog iz koga se pristupilo definisanju dopinga kao nedopustene ljudske aktivnosti. Osim toga, uoceno je da doping predstavlja izvor prevara u sportskim takmicenjima i da pritom znacajno narusava ravnopravnost takmicara. Iz tog razloga, tragalo se za definicijom dopinga koja bi stvorila prostor za preduzimanje mera u domenu zastite zdravlja sportista, zastite jednakosti takmicara i ocuvanja principa postene igre (fair play).25 Ispostavilo se da je zbog toga sa pravne tacke gledista prihvatljivija pragmaticna definicija sadrzana u drugom stavu clana 2. Pravilnika, koja izricito pominje zabranjene doping supstance i zabranjene doping metode, sto znaci da ima u vidu preciznu listu zabranjenih sredstava. Za sudije i disciplinske organe sportskih organizacija ta definicija je znatno pogodnija za primenu nego apstraktna definicija, posto omoguava

25 Fair play (postena igra) kao termin koji se u svakodnevnom govoru koristi u vezi sa odrzavanjem sportskih takmicenja nastao je na engleskom govornom podrucju. U najuzem smislu fair play oznacava jednak i nepristrasan polozaj svih sportista koji se takmice u odreenoj sportskoj disciplini. Takvo znacenje navodi i Merriam-Websters recnik cije se onlajn Internet izdanje nalazi na web-stranici: http://m-w.com/dictionary/fair+play. Fair play se vremenom razvio i ucvrstio kao jedno od najvaznijih nacela sporta i sportskih takmicenja. Fair play se ve dugi niz godina ne svodi samo na prost izraz koji ima znacenje kakvo je navedeno u veini postojeih recnika, ve predstavlja poseban koncept koji obuhvata niz standarda i pravila koja se prilikom sportskog nadmetanja moraju postovati da bi se pojedino takmicenje smatralo ''sportskim'' tj. postenim. Koncept postene igre sadrzi nekoliko osnovnih nacela koja se primenjuju ne samo na ponasanje i tretman takmicara, ve i na aktivnosti drugih pojedinaca koji imaju dodir sa sportskim takmicenjima. Kada je rec o drugim pojedincima koji imaju dodir sa sportskim takmicenjima pre svega se misli na: sudije, trenere, clanove uprava sportskih klubova i navijace klubova i nacionalnih sportskih reprezentacija. Svi navedeni subjekti obavezni su da postupaju u duhu postene igre, sto znaci: da moraju postovati pravila pojedine igre i propise koji se odnose na organizaciju i odrzavanje odreenog takmicenja; da treba da uloze trud da se na sportski nacin ponasaju prema protivnickim igracima, sudijama, gledaocima, predstavnicima sportskih udruzenja i medijima, sto se pre svega ogleda u nenasilnom i kulturnom postupanju pre, za vreme i posle sportskih manifestacija. Detaljnija objasnjenja o sadrzini nacela postene igre, o nacinu primene i nadzora nad primenom tog nacela nalaze se na web-stranici: http://www.uefa.com/uefa/faq/index.html.

Mr Dejan Suput · DOKUMENTI MEUNARODNIH ORGANIZACIJA KOJI PROPISUJU...

307

tim subjektima da se prilikom odlucivanja o postojanju upotrebe dopinga, i eventualnog izricanja sankcija, bez ikakve dileme pozovu, ili u pravnom tumacenju oslone na listu zabranjenih supstanci i metoda koju sacinjava MOK. Lista zabranjenih supstanci i metoda predstavlja prilog uz Antidoping pravilnik Olimpijskog pokreta i redovno se prosiruje i dopunjava26. B. Svetski antidoping pravilnik Svetski antidoping pravilnik27 donet od strane Svetske antidoping agencije u martu 2003. godine predstavlja dokument na kome se zasniva Svetski antidoping program.28 Taj program obuhvata tri dokumenta cije postojanje

Lista se nalazi u prilogu Antidoping pravilnika koji je oznacen kao Prilog A. Izmene i dopune liste zabranjenih supstanci i metoda, do osnivanja i zapocinjanja rada Svetske antidoping agencije, vrsio je potpuno samostalno MOK, a od osnivanja Agencije taj posao se obavlja u njoj, dok MOK samo preuzima azuriranu listu. Lista se nalazi na web-stranici: http://www.gnoc.com/code.htm. 27 World Antidoping Code, op.cit. 28 Antidoping Agencija Republike Srbije objavila je ovaj dokument na srpskom jeziku pod nazivom ,,Svetski antidoping kodeks''. Na samom pocetku verzije teksta na srpskom jeziku naznaceno je da je rec o nezvanicnom prevodu, a da je zvanican tekst objavjen na engleskom i francuskom jeziku na Internet sajtu Svetske antidoping agencije. Takoe, precizirano je da je jedino verzija teksta na engleskom jeziku merodavna u slucaju nastanka nekog spora ili resavanja pojedinog spora u vezi sa tumacenjem i primenom odredbi tog dokumenta. Prevod koji je u upotrebi od strane Antidoping agencije Republike Srbije u nazivu dokumenta sadrzi rec kodeks, sto moze da stvori probleme tj. zabunu pri korisenju i tumacenju tog dokumenta. Istina je da na engleskom jeziku dokument nosi naziv World Antidoping Code, ali to ne znaci da se rec code doslovno prenosi u srpski jezik. Prvo i osnovno znacenje engleske reci code koje se navodi u srpsko-engleskim recnicima je pravilnik, a tek izvedeno znacenje je kodeks. Kodeks na srpskom jeziku oznacava zakonik ili zbornik zakona, kodifikaciju, sto u slucaju dokumenta koji je donela Svetska antidoping agencija nije primereno. Zakonik ili zbornik zakona kao vrstu pravnog akta moze da donese samo drzava posto je rec o javnopravnom pravnom aktu. Treba imati u vidu da je kodifikacija ureivanje pojedine pravne oblasti tj. grane prava jednim sveobuhvatnim zakonom koji se naziva zakonikom ili kodeksom. Svetska antidoping agencija kao nevladina organizacija ne moze da donosi propise javnopravne prirode, te je iz tog razloga podesnije koristiti rec pravilnik, nego rec kodeks, za oznacavanje prethodno navedenog dokumenta. Takoe je nesporno da pojedine nevladine organizacije poseduju izvesne kodekse ponasanja svojih clanova, npr. Kodeks novinarske etike Nezavisnog udruzenja novinara Srbije i sl. I pored toga, cini se da je u ovom slucaju primerenije koristiti naziv Svetski antidoping pravilnik, nego Svetski antidoping kodeks, kako bi se u potpunosti izbegla mogunost zabune po pitanju pravne prirode i pravne obaveznosti primene tog dokumenta koji je po svojoj sustini jedan privatnopravni pravni akt. Tekst pod nazivom Svetski antidoping kodeks nalazi sena veb-stranici: http://www.adas.org.yu.

26

308

Strani pravni zivot 2/2009

treba da doprinese sprovoenju mera borbe protiv dopinga u svetu29. Donosenju tog programa i Svetskog antidoping pravilnika, prethodilo je odrzavanje Svetske konferencije o dopingu u sportu, u svajcarskom gradu Lozani od 2. do 4. februara 1999. godine. Konferencija je okoncana donosenjem Deklaracije o dopingu u sportu, koja izmeu ostalog ukazuje na potrebu osnivanja Svetske antidoping agencije, a poziva se na odredbe Anti doping pravilnika Olimpijskog pokreta kojima se predvia mogunost osnivanja takve agencije. Agencija je osnovana 10. novembra 1999. godine u Lozani30, u pravnoj formi fondacije stvorene inicijativom Meunarodnog olimpijskog komiteta, a na osnovu clana 80. Svajcarskog graanskog zakonika31. Cinjenica da je Svetska antidoping agencija osnovana na taj nacin, i u takvoj formi, dovela je do toga da odredbe Svetskog antidoping pravilnika koji je ona donela, nemaju obavezujuu pravnu snagu sa stanovista meunarodnog javnog prava. Meutim, i pored takvog formalnog nedostatka, Pravilnik predstavlja prvi pravni akt koji je na sveobuhvatan nacin harmonizovao pravila i propise namenjene borbi protiv upotrebe dopinga u svim sportskim disciplinama i u svim drzavama sveta. Podrska koju je Meunarodni olimpijski komitet dao osnivanju Agencije, zajedno sa podrskom pruzenom osnivanju Agencije od strane velikog broja meunarodnih organizacija, sportskih udruzenja i vlada razlicitih drzava, dovoljna je kako bi norme Svetskog antidoping pravilnika postale siroko prihvaene i postovane. Primenu standarda i pravila koje predvia Pravilnik potpisivanjem jednostranih izjava volje prihvatile su sledee organizacije: Meunarodni olimpijski komitet, Meunarodni paraolimpijski komitet, nacionalni olimpijski komiteti, nacionalni paraolimpijski komiteti, meunarodne sportske federacije i nacionalne antidoping agencije. Osim toga, najvee sportske federacije sveta i osamde29 Svetski Antidoping program sastoji se od sledeih dokumenata: Svetskog Antidoping pravilnika, Pravilnika o meunarodnim standardima koji odreuju izuzetke od zabrane upotrebe pojedinih doping sredstava, ako se ta sredstva upotrebljavaju u terapeutske svrhe, Modela najbolje prakse u oblasti kontrole i suzbijanja upotrebe dopinga. 30 WADA history, nalazi se na veb-stranici: http://www.wada-ama.org/en/dynamic.ch2?pageCategory_id=12. 31 Constitutive Instrument of Foundation of the World Antidoping Agency, nalazi se na veb-stranici: http://www.wada-ama.org/rtecontent/document/constitutive_instrument_foundation.pdf.

Mr Dejan Suput · DOKUMENTI MEUNARODNIH ORGANIZACIJA KOJI PROPISUJU...

309

set vlada razlicitih drzava, saglasile su se na Svetskoj konferenciji o dopingu u sportu odrzanoj 5. marta 2003. godine u Kopenhagenu, da tekst Svetskog antidoping pravilnika predstavlja dobru osnovu za borbu protiv dopinga. Na toj konferenciji je izglasana Kopenhagenska deklaracija o borbi protiv dopinga u sportu32 kojom se sportske federacije i vlade drzava ucesnica konferencije obavezuju da e postovati norme predviene Svetskim antidoping pravilnikom, i da e podrzati aktivnosti koje sprovodi Svetska antidoping agencija. Clan 24. stav 5. Pravilnika svojom sadrzinom dodatno podupire postovanje normi tog dokumenta, na taj nacin sto predvia nastupanje odreenih pravnih posledica za slucaj nepostovanja pravilnika od strane bilo koje vlade ili nacionalnog olimpijskog komiteta pojedine zemlje. Te posledice odnose se na zabranu ucesa na Olimpijskim i Paraolimpijskim igrama, svetskim prvenstvima ili sportskim dogaajima organizacija koje ucestvuju u organizaciji velikih sportskih takmicenja. Upravni organ svake od navedenih sportskih manifestacija moze izrei odluku o nastupanju pojedinih pravnih posledica zbog nepostovanja pravilnika od strane bilo koje vlade ili nacionalnog olimpijskog komiteta pojedine zemlje. Protiv tako izrecenih odluka zalbu moze podneti nacionalni olimpijski komitet ili vlada pojedine drzave Arbitraznom sudu za sport (CAS)33 shodno clanu13. stav 4. Pravilnika. Svetski antidoping pravilnik na veoma detaljan nacin ureuje oblast borbe protiv dopinga, time sto sadrzi definiciju dopinga, odreuje koje ponasanje predstavlja krsenje normi o zabrani upotrebe dopinga, propisuje postupak dokazivanja cinjenice da je neki sportista koristio doping, propisuje postupak za objavljivanje liste zabranjenih doping sredstava i metoda, odreuje nacin testiranja sportista i analize uzoraka uzetih od sportista radi testiranja. Pravilnik takoe garantuje da e svako imati pravo da iznese svoju odbranu pred disciplinskim organima koji odlucuju o izricanju sankcija prekrsiocima normi o zabrani upotrebe dopinga, i propisuje sankcije koje se izricu pojedincima, timovima i sportskim organizacijama u slucaju da prekrse pravilo o zabrani upotrebe doping sredstava u sportu. Istim aktom predvien je i postupak sprovoenja doping kontrola zivotinja koje ucestvuju na sportskim takmicenjima.

Copenhagen Declaration on Antidoping in Sport, nalazi se na veb-stranici: www.wadw-ama.org/rtecontent/document/copenhagen_en.pdf. 33 CAS je skraenica za Court of Arbitration for Sport.

32

310

Strani pravni zivot 2/2009

Posebnu vaznost za tumacenje i primenu Pravilnika ima Dodatak pravilnika oznacen brojem jedan i naslovom Definicije, za koji je clanom 24. stavom 6. propisano da se smatra sastavnim delom Svetskog antidoping pravilnika. U tom dodatku su navedene definicije svih strucnih termina i tehnickih izraza upotrebljenih u tekstu Pravilnika sa odgovarajuim komentarima i tumacenjima koja omoguavaju pravilnu i jednoobraznu primenu odredbi Pravilnika. Dodatak broj jedan uz Svetski antidoping pravilnik sadrzi definicije sledeih pojmova korisenih u vezi sa materijom dopinga u sportu: antidoping organizacija, ciljno testiranje, diskvalifikacija, doping kontrola, lista zabranjenih supstanci, maloletnik, marker, metabolit, meunarodni dogaaj, meunarodni standard, nacionalna antidoping organizacija, nacionalni dogaaj, nacionalni olimpijski komitet, nedozvoljeno posedovanje, neovlaseno menjanje, nepovoljni analiticki nalaz, organizatori najveih sportskih dogaaja, pokusaj, pomono osoblje sportiste, posledice prekrsaja antidoping pravila, privremeni pretres, privremena suspenzija, promet, potpisnici, registrovana test grupa, sportista, sportski dogaaj, sportista meunarodnog ranga, takmicenje, testiranje, timski sport, ucesnik, upotreba, uzorak, zabrana ucesa, zabranjeni metod i zabranjena supstanca. C. Pravilnik o kontrolisanju dopinga FINA-e Pravilnik o kontrolisanju dopinga Meunarodne plivacke federacije FINA-e stupio je na snagu 11. septembra 2003. godine. Odredbe tog pravilnika primenjuju se na sve sportove koji se igraju u vodi. Pravilnik FINA-e na izuzetno precizan nacin regulise oblast dopinga oslanjajui se na pravila i principe predviene Svetskim antidoping pravilnikom Svetske antidoping agencije. On te principe dodatno razrauje i predvia niz konkretnih mera usmerenih ka iskorenjivanju dopinga u sportovima na vodi. Tako pravilnik odreuje doping prekrsaje, metode za dokazivanje dopinga, nacin testiranja sportista, listu zabranjenih doping supstanci i doping metoda, sankcije koje se izricu pojedincima, timovima i sportskim drustvima koja ucine doping prekrsaj. IV ZAKLJUCAK Iz prethodno navedenih primera nedvosmisleno se vidi da je zabrana upotrebe dopinga u sportu i sankcionisanje delikata izvrsenih u vezi sa dopingom u sportu regulisano velikim brojem pravnih akata meunarod-

Mr Dejan Suput · DOKUMENTI MEUNARODNIH ORGANIZACIJA KOJI PROPISUJU...

311

nih - meudrzavnih organizacija i transnacionalnih - meunarodnih nevladinih sportskih organizacija. Postojanje i primena brojnih konvencija i pravilnika koji pravno ureuju borbu protiv dopinga u sportu uticali su na razvoj nacionalnih zakonodavstava i donosenje posebnih zakona i podzakonskih propisa na osnovu kojih se pojedine drzave bore protiv dopinga. Znacajan uticaj konvencija donetih od meunarodnih organizacija i uticaj antidoping propisa meunarodnih sportskih organizacija na sadrzinu nacionalnih antidoping propisa ogleda se u sledee dve dimenzije: · drzave koje svojim propisima zabranjuju i sankcionisu upotrebu dopinga u sportu, cine to u najrazlicitijim formama, propisivanjem odgovarajuih pravila u zakonima, uredbama, odlukama, pravilnicima ili nekim drugim opstim pravnim aktima, ali u svakom slucaju sa pozivanjem na principe, standarde i pravila propisana meunarodnim konvencijama i pravilnicima meunarodnih sportskih organizacija, · drzave koje svojim propisima zabranjuju i sankcionisu upotrebu dopinga u sportu, sasvim razlicito odreuju pravnu prirodu pojedinih delikata izvrsenih u vezi sa dopingom u sportu, sto dovodi do toga da se u jednoj drzavi izvrsenje odreenog delikta smatra krivicnim delom ili prekrsajem, dok se u nekoj drugoj drzavi, isti delikt tretira kao disciplinska povreda. Osim toga, rezultat rada meunarodnih organizacija na polju borbe protiv dopinga u sportu ogleda se i u tome da je potpuno odsustvo uplitanja drzave u organizovanje i sprovoenje sportskih aktivnosti, kao i izostajanje zakonskog regulisanja materije dopinga u sportu sve ree, a da je paralelno sa time, sve uocljivija tendencija usvajanja posebnih zakona namenjenih borbi protiv dopinga u sportu. Donosenjem i primenom konvencija koje ureuju oblast borbe protiv dopinga u sportu ucinjen je u poslednih dvadeste godina znacajan doprinos razvoju svesti meunarodne javnosti o stetnosti dopinga u sportu. Promovisani su stavovi da upotreba dopinga u sportu ne znaci samo krsenje propisa ve i unistavanje moralne osnove drustva, kao i da korisenje dopinga potkopava same osnove sporta, zdravog duha takmicenja i zabave, a stvara i nepovoljne okolnosti za razvoj privrednih grana koje zarauju kroz sport. Donosenjem meunarodnih konvencija zelelo se spreciti da doping u sportu nastavi sa rusenjem ugleda sportista i sportskih organizacija i podrivanjem uloge sporta u unapreenju i ocuvanju zdravlja ljudskog drustva.

312 Dejan Suput, MA Research Associate Institute of Comparative Law

Strani pravni zivot 2/2009

REGULATIONS OF INTERNATIONAL ORGANISATIONS PRESCRIBING PROHIBITION OF DOPING IN SPORT

International legal framework regulating the prohibition and sanctioning of doping in sport is a very interesting topic for research, because of the variety of legal, organizational and financial problems that have to be solved in order to organize and establish effective and efficient mechanism for counteraction of doping in sport. Besides that, International Conventions and Codes of International Sports Organizations regulating prohibition of doping in sport made the great influence to the process of drafting and enactment of national laws regulating sports doping in different countries round the World. Nowadays, more than ever before in the history, International Conventions and regulations of International Sports Organizations treat doping in sports and activities related with production and trafficking of doping substances as illegal ones. In recent years, it was widely accepted that sport doping is only a part of the wider problem of drug abuse within modern societies and some of the documents of international organizations stated so. During the past thirty years, existence and application of various Antidoping Conventions and Antidoping Codes of International Sports Organizations significantly contributed to the development of legal and organizational mechanism amed at fight against doping in sport. After the development of the new legal framework regulating the prohibition and sanctioning of doping in sport in the Republic of Serbia during the year 2005, a new challenging and difficult task lays ahead Serbian state and sports organizations. That task is ratification of International Convention against Doping in Sport and a proper implementation of that Convention in everyday life of Serbian sportsmen and sportswoman. Key words: International organizations; legal acts; doping; Convention against doping; Council of Europe

Mr Dejan Suput · DOKUMENTI MEUNARODNIH ORGANIZACIJA KOJI PROPISUJU...

313

LITERATURA

Additional Protocol to the Antidoping Convention, nalazi se na veb-stranici: http://conventions.coe.int/treaty/en/Treaties/Html/188.htm (pristupljeno tokom decembra 2008.god.). 2. Antidoping Convention, nalazi se na web-stranici: http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/135.htm (pristupljeno tokom decembra 2008.god.). 3. Anti-Doping Convention Explanatory Report, nalazi se na veb-stranici: http://conventions.coe.int/Treaty/en/Reports/Html/135.htm (pristupljeno tokom decembra 2008.god.). 4. Copenhagen Declaration on Antidoping in Sport, nalazi se na veb-stranici: www.wadw-ama.org/rtecontent/document/copenhagen_en.pdf (pristupljeno tokom decembra 2008.god.). 5. D. Suput, Sankcionisanje dopinga u sportu, Orion art, Beograd, 2007. 6. EU action in the fight against doping, nalazi se na veb-stranici: http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/cha/c11536.htm (pristupljeno tokom novembra 2008.god.). 7. International Convention against Doping in Sport, nalazi se na veb-stranici: http://portal.unesco.org/en/ev.php-URL_ID=31037&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html. 8. International work strategy ­ cooperation based on the Nordic Antidoping Convention, nalazi se na veb-stranici: http://www.norden.org/avtal/social-halsa/uk/workstartegydoping.asp?path=/avtal/social-halsa/fi/workstartegy-doping.asp&lang=6. 9. N. urevi, Javne vlasti i sport, Pravni fakultet Univerziteta u Kragujevcu, Kragujevac, 2007. 10. Olympic Movement Antidoping Code, nalazi se na web-stranici: http://www.gnoc.com/code.htm (pristupljeno tokom novembra 2008.god.). 11. World Antidoping Code, nalazi se na veb-stranici: http://www.wada.org/docs/web/standards_harmonization/code/code_v3.pdf (pristupljeno tokom novembra 2008.god.). 1.

315 Dr Zorica Mrsevi Naucna savetnica Instituta drustvenih nauka Beograd

SLOBODA JAVNOG OKUPLJANJA IZMEU POLITIKE I MEUNARODNOG PRAVA1

U tekstu se analiziraju problemi vezani za realizaciju slobode javnog okupljanja u zemljama Istocne Evrope, od kojih su neke od novoprimljenih clanica EUa koji jos uvek postoje za razliku od visedecenijski dugih tradicija mirnog odrzavanja paradi ponosa u zemljama Zapadne Evrope. Prezentiraju se analize paradi ponosa 2008 u gradovima i zemljama gde je to samo kulturna manifestacija i turisticka atrakcija koja se desava na ulicama i trgovima, kontrastno konfrontirane sa istovremenim zbivanjima u gradovima i zemljama gde takvi dogaaji izazivaju incidente, zabrane pa cak i ulicno nasilje. Predstavljen je i zakljucak Kongresa evropskih lokalnih i regionalnih vlasti Saveta Evrope na temu slobode okupljanja koja pripada svakome, koji je usvojio "Rezoluciju o slobodi okupljanja i izrazavanja za lezbejke, gejeve, biseksualne i transrodne osobe". Tim dokumentom se snazno osuuju zabrane parade ponosa i podsea se na duznost lokalnih vlasti u celoj Evropi da obezbede slobodu javnog okupljanja i izrazavanja za sve bez diskriminacije. Takoe su predstavljeni dokumenti koje je Amnesty International izdao tokom 2008 insistirajui na slobodi javnog okupljanja kao jednom od osnovnih tekovina moderne demokratije. Kljucne reci: sloboda mirnog javnog okupljanja, duznost lokalnih vlasti, zabrana diskriminacije, parade ponosa, incidenti, sukob autoritarnih sa demokratskim vrednostima, nove clanice EUa, Evroprajd.

tekst je nastao u toku realizacije projekta "Demokratski modeli unapreivanja drustvene kohezije, tolerancije, ljudskih prava i privrednog razvitka u politickim i institucionalnim procesima evropskih integracija u Srbiji» finansiranog od strane Ministarstva za nauku i tehnologiju Republike Srbije u periodu 2006-2010.

1Ovaj

316

Strani pravni zivot 2/2009

Postovanje cl 11. Evropske konvencije o ljudskim pravima2 U zemljama bivseg sovjetskog bloka desava se sukob izmeu autoritarnih tendencija i novoostvarenih demokratskih tendencija3. Napadi na seksualne manjine nije individualni problem jer se radi o snaznom, drzavnom, sistematskom otporu da se izvrsi stvarni prelaz u savremenu demokratiju, i da se usvoje njene vrednosti postovanja ljudskih prava svih, tolerancije i uvazavanja razlicitosti. Seksualne manjine su u tom konfliktu direktna i laka meta, ali i simbol tranzicije od starog ka novom. Dok su u tim zemljama izbori postali ipak manje ili vise posteni, kao glavni opsti problemi ostaju kontrola medija od strane vlasti kao i ogranicenje slobode javnog okupljanja. Vlasti tih zemalja paradigmaticno smatraju da je demokratija ostvarena legalizovanjem snaga kojima je u doba komunizma bilo onemoguno delovanje, npr. ultranacionalistima i religioznim fundamentalistima, dok se priznavanja ljudskih prava seksualnim manjinama i dalje negira uz postojanje sirokog politickog konsenzusa. Homofobija je javni stav sirokog politickog dijapazona, od krajnje desnice od umerenog politickog centra. Clan 11, Evropska konvencija za zastitu ljudskih prava i osnovnih sloboda 1) Svako ima pravo na slobodu mirnog okupljanja i na slobodu udruzivanja sa drugima, ukljucujui pravo na formiranje i pridruzivanje sindikatima za zastitu svojih interesa. Cl. 14: Uzivanje prava i sloboda u ovoj Konvenciji bie obezbeeno bez diskriminacije na bilo kom osnovu, kao sto su rasa, pol, boja, jezik, religijsko, politicko ili drugo misljenje, nacionalno ili drustveno poreklo, pripadnost nacionalnoj manjini, imovini, roenje ili drugi status.

Prevode za ovaj tekst je uradila Marija Krsmanovi. Peter Tatchell: The Pride of eastern Europe, The Guardian, May 25, 2007 2:30 PM http://commentisfree.guardian.co.uk/peter_tatchell/2007/05/the_pride_of_east ern_europe.html

3

2

Dr Zorica Mrsevi · SLOBODA JAVNOG OKUPLJANJA IZMEU...

317

Odlukom Evropskog suda za ljudska prava u Strazburu u slucaju Backovski iz maja 20074 presueno je da varsavska zabrana odrzavanja parade ponosa 2005 predstavlja krsenje tri odredbe Evropske konvencije o ljudskim pravima. U obrazlozenju se podvlace vrednosti postovanja razlicitosti i dinamike kulturnih tradicija, etnickih i kulturnih identiteta, religioznih uverenja, umetnickih, literarnih i socio-ekonomskih ideja i koncepata. Harmonicna interakcija izmeu lica i grupa sa razlicitim identitetima je sustinska za postizanje drustvene kohezije. Meu stubovima demokratskog drustva Sud je pridao posebnu vaznost pluralizmu, toleranciji i sirini shvatanja. U tom kontekstu naglaseno je da demokratija ne znaci da misljenje veine mora uvek da preovlauje. Nuzno je postii ravnotezu koja obezbeuje posten i ravnopravan tretman manjina i izbegavanje zloupotreba dominantne pozicije. Ova odluka strazburskog Suda predstavlja test presudu za postupke koji se pred istim Sudom vode protiv odluka Moskve, Rige i Kisinjeva da ne dozvole parade ponosa. Osim presuda strazburskog suda i zemlje u kojima su parade ponosa bile neadekvatno zastiene od strane vlasti, kao sto su Letonija, Latvija, Estonija, Moldavija i Poljska, bile su izlozene jakim politickim pritiscima od strane evropskih faktora, kako Saveta Evrope i Evropske Unije, tako i pojedinih evropskih zemalja. Najnoviji primeri zbivanja u 2007 i 2008 su ilustracija incidentnih situacija koje i dalje nastavljaju da se desavaju u istom geopolitickom okruzenju deficitarnih demokratija Istocne Evrope, kao i primeri koji dokazuju da se incidenti mogu spreciti kada za to postoji politicka volja, ili makar nedvosmisleno osuditi. Neizbezno je i pitanje, moramo li i mi u Srbiji da cekamo postupak i presudu Suda u Stazburu i pritisak meunarodne zajednice, da bi posle svega toga ipak na kraju ispostovali slobodu na javno okupljanje?

4 CASE OF BCZKOWSKI AND OTHERS v. POLAND (Application no. 1543/06) STRASBOURG, 3 May 2007. JUDGMENT: FOR THESE REASONS, THE COURT UNANIMOUSLY 1. Dismisses the Government's preliminary objections; 2. Holds that there has been a violation of Article 11 of the Convention; 3. Holds that there has been a violation of Article 13 in conjunction with Article 11 of the Convention; 4. Holds that there has been a violation of Article 14 in conjunction with Article 11 of the Convention.

318 Apel Amnesty International-a

Strani pravni zivot 2/2009

Pocetkom maja 2008 Amnesti internesnel je na pocetku 2008 sezone ponosa izdao saopstenje za stampu, navodei da e i te godine evropske lezbejke i gej muskarci (homoseksualci) ponosno marsirati, pozivajui na raskid sa predrasudama.5 Tim saopstenjem Amnesty International je pozvao evropske vlade da obezbede pravo lezbejkama, gejevima, biseksualnim i transrodnim osobama na sopstveni identitet i njegovo ispoljavanje kroz seriju prajd marseva i drugih javnih dogaanja koja se organizuju svake godine izmeu aprila i novembra. Ravnopravnost pred zakonom i nediskriminacija je poruka koju gej aktivisti donose na ulice. Ipak, cesto bivaju spreceni da to ucine u bezbednom okruzenju. U nekim zemljama, uglavnom u Istocnoj Evropi, ucesnici prajd marseva cesto bivaju suoceni sa pretnjama i neprijateljskim odnosom drzavnih sluzbenika cak i pre nego sto zapocnu mars. Oni su izlozeni podsmehu, na njih pljuju, gaaju ih flasama, jajima, izmetom ili ih fizicki napadaju, a ponekad se sve to desava u prisustvu policije koja pasivno posmatra nasilje. U nekim zemljama Istocne Evrope neka javna okupljanja lezbejki i gejeva bivaju zabranjena, sto predstavlja krsenje ljudskih prava i meunarodnog prava. Vlasti krse svoju obavezu uz izgovor da se brinu za bezbednost i tvrdei da brane ono sto oni vide kao duhovne i moralne vrednosti. Amnesti International vodi kampanju za prava lezbejki, gej, biseksualnih i transrodnih ljudi (LGBT) da budu zastieni od fizickih i verbalnih napada i pretnji, da budu slobodni da se okupe i organizuju javna dogaanja, da budu na odgovarajui nacin zastieni od strane drzavnih sluzbi koje treba da sprovode zakon. Homoseksualci i lezbejke u Zapadnoj Evropi uzivaju zakonska prava i nivo tolerancije koji je bio gotovo nezamisliv pre 15 godina. Ali u Istocnoj Evropi, neprijateljstvo i netolerancija prema homoseksualcima su jos duboko ukorenjeni6. Gej prajd festivali obelezavaju letnji kalednar u celoj Evro5 Iako postoje tendencije da se razlikuju termini mars od parade, najvei broj organizatora koristi oba termina. Zbog toga razlikovanje smatramo licnim i individualnim opredeljenjem a ne optseprihvaenom definicijom."Mars je za razliku od Parade ponosa, zamisljen tako da uzivamo jedna u drugoj. Nema drugog spektakla sem sto smo spektakl mi same, dok hodamo gledamo jedna drugu, prepoznajemo kako stari strahovi prelaze u osmeh. Hiljade nas smo tu, svaki cas sve veselije". 6 Kyle James, Copyright © 2008 by FOCUS Online GmbH, 1. avgust 2008

Dr Zorica Mrsevi · SLOBODA JAVNOG OKUPLJANJA IZMEU...

319

pi ­ od Berlina do Eskilstuna u Svedskoj, od Londona do Saragose u Spaniji. U danasnje vreme te manifestacije ne uzrokuju mnogo otpora pa i porodice cesto prisustvuju sa svojom maloletnom decom da gledaju muskarce u odei od perja raznih boja i na visokim stiklama, a cesto i bez odee. Ali samo nekoliko sati avionom istocno od glavnog grada Svedske situacija je veoma razlicita. "Razlika izmeu Istocne i Zapadne Evrope za gej ljude je nekada zaista depresivno iskustvo", kaze Tomas Sipula, sekretar Kampanje protiv homofobije, poljske organizacije koja radi na legalizaciji i drustvenoj jednakosti homoseksualaca i lezbejki. Zaostajanje u prihvatanju istopolno orijentisanih ljudi na istoku Evrope je ocigledna. Dok su homoseksualni akti ipak dekriminalizovani sirom Istocne Evrope, sire drustveno prihvatanje istopolnih odnosa je jos uvek daleko. U Poljskoj, snaga Katolicke crkve utice na stav prema homoseksualnosti. Crkva igra vaznu ulogu u usporavanju progresa u pogledu zakona koji podrzavaju prihvatanje homoseksualaca i lezbejki. Zemlje kao sto su Maarska i Ceska nemaju tako jake crkve, plus, meu zemljama bivseg Varsavskog pakta, oni imaju malo izrazeniju prozapadnu orijentaciju. Zbog toga je prihvatanje homoseksualnosti na visem nivou nego u zemljama kao sto su Letonija i Litvanija. One su bile pod uticajem Rusije i kako tvrdi Juris Lavrikovs, menadzer za komunikacije Intenracionalne Lezbejske i Gej Asocijacije (ILGA): "Politicke elite u zemljama kao sto su Maarska i Ceska su veoma jasno pokazale prozapadnu orijentaciju, prema Evropskoj uniji". Dajui telefonski intervju sa Evroprajda u Stokholmu, on je dodao "Poljska i Letonija jos uvek tragaju za svojim identitetom." Ali pridruzivanje ovih nacija EU ve ima merljive efekte na stavove prema homoseksualcima i lezbejkama. Jedna EU direktiva takoe sprecava diskriminaciju na radnom mestu na osnovu seksualne orijentacije. "kroz clanstvo u EU, te zemlje su se pridruzile evropskim vrednostima" kaze Lavrikovs. "Clanstvo u EU i nova otvorenost je "doprinela poveanju ravnopravnosti". Poruke ponosa 2008 Svi marsevi/parade ponosa imaju opsti cilj isticanje vidljivosti egzistencije istopolno orijentisanih ljudi kao i ukazivanje na postojeu diskriminaciju prema njima. Njihov cilj svakako nije promovisanje pedofilije, homoseksualnosti, regrutovanje "novih zrtava", a najmanje ne nametanje celom dru-

320

Strani pravni zivot 2/2009

stvu jednog modela seksualnosti, kako to protivnici ovih marseva obicno navode u svojim argumentima protiv, ne shvatajui tako uopste sustinu tih dogaaja. Inace, svake godine u mestima odrzavanja programski sloganii poruke se menjaju, i prema trenutno aktuelnim prilikama, akcenat se stavlja na razlicite aspekte borbe protiv diskriminacije. I poruke istaknute tokom sezone ponosa 2008 ukazuje upravo na pravu sustinu tih zbivanja. "Svedski greh - pomeranje granica" je zvanicni slogan Evroprajda 2008 koji je odrzan u Stokholmu u Svedskoj sadrzi poruku da su Sveani decenijama doprinosili sirenju drustvene tolerancije prema seksualnim manjinama u i izvan granica te zemlje. "Marsiramo za one koji to ne mogu da ucine" je inace najcese viena poruka na transparentima koji su ucesnici nosili na stokholmskim ulicama. Tim sloganima ovogodisnji Evroprajd je ukazao na svoj dvostruki cilj, da izrazi ponos zbog napretka koji je ucinjen u Svedskoj u pogledu drustvenog polozaja istopolnih ljudi i da ukaze na problem koji postoje u ostatku sveta gde se prajd manifestacije i dalje zabranjuju i njihovi ucesnici napadaju. Vidljivost istopolnih ljudi i njihovo pravo na ljubav izrazen je u sluzbenom sloganu varsavske parade ponosa "Ziveti, voleti, biti". Time se istovremeno trazi da se njihova prava priznaju, i na taj nacin da se prizna da su pripadnici gej zajednice deo drustva Hamburg je ugostio paradu ponosa pod jednostavnim sloganom "Ravnopravnost i prihvaenost". Ove godine u Buenos Ajresu je istaknuto: "Sloboda, ravnopravnost i raznovrsnost". Parada je imala za cilj poziv na legalizaciju istopolnih brakova, ne samo priznavanje graanskih zajednica sto ve postoji u glavnom gradu Argentine, kao i za usvajanje novog antidiskriminativnog zakonodavstva koje bi sadrzalo zastitu po osnovu seksualne orijentacije i rodnog identiteta. "Beskrajna ljubav" je glavni slogan parade u Jerusalimu7. "Borimo se za puno prihvatanje da partneri istog pola treba da imaju prava ista kao i heteroseksualni parovi" poruka je izraelske LGBT zajednice. Manifestacija ponosa organizovana u Brnu je imala za cilj da smanji nivo homofobije meu Cesima. "Mi zelimo da ukazemo na specificne zakon7 "Postignut je uspeh u napredovanju ka prihvatanju prava partnera istog pola u pogledu nasleivanja i usvajanja dece," rekao je Jonatan Ger, izvrsni direktor gej centra Jerusalimska otvorena kua, koji je organizovao paradu.

Dr Zorica Mrsevi · SLOBODA JAVNOG OKUPLJANJA IZMEU...

321

ske i drustvene nejednakosti u Republici Ceskoj, kao sto su neki problemi vezani za porodicu i podizanje dece. Ovogodisnja bukurestanska parada ponosa predstavljala je izraz zelje da se ozvanici brak meu homoseksualcima i pravo da usvajaju decu, uz istovremeno postojanje svesti da Rumunija jos nije spremna za takve korake. Homoseksualci su protestovali jos i sto, prema njihovom misljenju, crkva podstice netoleranciju prema njima. U Kisinjevu se marsiralo za pravo na slobodno mirno javno okupljanje sa adekvatnom zastitom policije. U Rigi je odrzan "Mars jednakosti". Cilj marsa je bio da omogui veu vidljivost LGBT grupa u Letoniji i da im pruzi mogunost da upoznaju siru javnost sa svojim porukama i zahtevima. Prva parada ponosa u Sofiji je posveena porodici i odrzana je pod sloganom "Ja i moja porodica" jer, kako kazu organizatori, svi oni su "ocevi i erke, majke i sinovi, braa i sestre," cime se istice njihova drustvena integrisanost. Lezbejski mars u San Francisku trazio je pravdu i mir u svetu. U Santo Domingu ucesnici marsa zahtevali da se donese zakon o zastiti gej i transrodnih osoba od diskriminacije. U Otavi ucesnici parade ponosa nisu protestovali ve su slavili svoju pobedu u vidu legalizacije istopolnog braka u Kanadi. Trea moskovska parad, nedozvoljena kao i prethodne dve, predstavljena je kao proslava petnaestogodisnjice dekriminalizacije homoseksualnosti u Rusiji. Organizatori i ucesnici su zeleli da se svima pokaze da su oni samo normalni ljudi a nisu zeleli da se nasilje na ulicama vise desava kada god se istopolni ljudi pojave u javnosti. "Niste sami", poruka je nedozvoljene parade ponosa u Havanu kojom su se ucesnici ocigledno obratili pre svega sopstvenoj zajednici zaplasenoj represijom. Paradom je istaknuto da su. kubanski homoseksualci zrtve represije, i da nemaju osnovna prava. "Mi zelimo da dobijemo svoja prava. Zelimo jednake mogunosti, pravo okupljanja kao i svi ostali, i ne zelimo da nas izbacuju iz parkova, univerziteta, skola i radnih centara." Istaknuto je jos da oni zele da podignu svest ljudi ali da ne zele da provociraju talas represije protiv gej zajednice. I u Zagrebu je glavni moto parade 2008 sadrzao ohrabrenje sopstvenoj zajednici "Imas hrabrosti - parada ponosa."

322 Evroprajd 2008 u Stokholmu

Strani pravni zivot 2/2009

Svedska je 2008 godine bila domain cetiri nedelje dugog Europrajd festivala, koji se svake godine odrzava u drugoj evropskoj drzavi. Organizatori su tog 2 avgusta ocekivali 100 000 ucesnika parade i oko pola miliona gledalaca. Ali je jak pljusak koji se spustio na glavni grad Svedske mnoge sprecio da izau na ulice. "Oko 45 000 ljudi je uzelo ucese u marsu, a vise od 450 000 je gledalo paradu" izjavila je portparolka Ana Sederstrem za AFP. Grupe koje su marsirale ukljucile su dominantnu crkvu u Svedskoj, 80 poslovnih udruzenja i 6 od ukupno 7 politickih partija koje su zastupljene u parlamentu. Prebrojano je i rekordnih 152 zastave8. Zapazeno je i da je ove godine broj platformi na paradi bio dvostruko vise nego prosle godine. Deo objasnjenja za ovaj porast ucesa je to sto je Stokholm ujedno domain i Europrajda, sto veoma poveava broj meunarodnih gostiju. Inace, svedske oruzane snage su svojim vojnicima odobrile da na LGBT paradi u Stokholmu marsiraju obuceni u svoje uniforme9. Ovogodisnja tema Evroprajda je "Svedski greh - pomeranje granica" kojim se ukazivalo na svedski visedecenijski doprinos sirenju tolerancije prema LGBT populaciji izvan granica, imao je opet fokus na nepovoljan polozaj LGBT osoba van granica Svedske. Atina, Rim, Varsava Gej prajd parade odrzane su u Atini, Rimu i Varsavi 7 juna10 2008 . Deseci hiljada ljudi su dosli da prisustvuju dogaaju koji svake godine obelezava zahtev za jednaka prava homoseksualaca. U Atini, parade je bila predvoena jednim od cetiri tek vencana para koji su svoju bracnu vezu ozvanicili u prosli utorak na ostrvu Tilos, koristei postojeu rupu u zakonu. Deseci ekstremnih desnicara je ometalo paradu u grckom glavnom gradu i policija je morala da intervenise da bi ih rasterala.

Rex Wockner, INTERNATIONAL NEWS #746, 11 August, 2008 Uniforms OK'd for soldiers at gay parade, Published: 27 Jun 08, Online: http://www.thelocal.se/12700/ 10 Gay Pride held in Athens, Warsaw and Rome, Published: Sunday 09:18 UTC Radio Netherlands Worldwide http://www.radionetherlands.nl/news/international/5821171/Gay-Pride-held-in-Athens-Warsaw-and-Rome

9 8

Dr Zorica Mrsevi · SLOBODA JAVNOG OKUPLJANJA IZMEU...

323

Rimska gej parade je bila najkontroverzija nakon sto ju je gradonacelnik proglasio "aktom seksualnog egzibicionizma". Teme vezane za gej prava u Italiji su pod pritiskom zbog tesnih veza koje nova konzervativna koalicija premijera Silvija Berluskonija ima sa Vatikanom. Varsavska parada ponosa bila je cetvrti po redu prajd koji je organizovala Fondacija Jednakost11. Gej parade je odrzana u Varsavi pod motom "Ziveti, voleti, biti"12. Nekoliko hiljada ljudi su protestovali protiv homofobije i diskriminacije gej zajednice. Adam Roglevski iz Fondacije "Jednakost" rekao je da gej zajednica trazi da se njihova prava priznaju, na taj nacin priznajui da su pripadnici gej zajednice deo drustva. Prema Rogalevskom, situacija se poboljsala u poslednje cetiri godine, od kada je odrzana prva gej parada. Tokom vikenda kada se odrzavala varsavska parada ponosa britanska ambasada u Varsavi je istakla pored drzavne zastave i zastavu duginih boja koja je meunarodni sumbol zajednice LGBT osoba, u znak podrske tom dogaaju13. Tom prilikom je ambasador Rik Todd rekao: "Britanija ostaje privrzena unapreivanju prava lezbejki, gejeva, biseksualnih i transrodnih lica i izvan svojih granica. Ovaj mali gest je simbol privrzenosti ove britanske ambasade principima ravnopravnosti za sve i prihvaenosti svih. Ovoga vikenda Mars ponosa e biti proslava razlicitosti u Poljskoj, Evropi i sire. Posebno se nadam da e ucesnici parade koji su doputovali iz Britanije imati dobar provod." Parada koja je inace oznacila kraj nedelje "Dana ravnopravnosti", prosla je pored britanske ambasade u subotu 7 juna 2008. uzvraajui tim pozdravnim cinom, akt solidarnosti britanske ambasade. Evropski sud za ljudska prava je osudio praksu u Poljskoj posle zabrane gej prajd marsa u Varsavi 2005. Posle toga se parade ponosa odrzavaju svake godine u Varsavi uz dobro obezbenje i minimum inicidenata.

Prvi gej prajd je odrzan u Varsavi 2001.tako da bi to bio po redu 7. gej prajd ali je 2004 i 2005 varsavski prajd zabranio gradonacelnih Leh Kacinjski, te se umesto prajd marsa odrzavala samo protestna manifestacija ispred gradske skupstine. 12The Equality Parade has marched through the streets of Warsaw for the fourth time this Saturday. 08.06.2008 Fourth* Equality Parade in Warsaw. http://www.polskieradio.pl/thenews/news/?id=84284 13 HM Ambassador Ric Todd will raise the flag over the British Embassy building on Aleje Ujazdowskie at 4 o'clock this afternoon. The rainbow flag, which is the international symbol of the LGBT community, will fly until 8am on Monday 9 June.

11

324 Helsinki

Strani pravni zivot 2/2009

Helsinki Prajd, najvei LGBT dogaaj u Finskoj, 2008 godine14 ima za tema odrzivi razvoj. Ekologija je uzeta u obzir i pri organizaciji i pri odlucivanju o sadrzaju programa manifestacije. Mars se odrzao u ponedelja 23 juna ali su razni pratei dogaaji i informacioni punk poceli da se desavaju od subote u parku Kaivopuisto15. Pariz Vise od pola miliona ljudi je ucestvovalo u gej prajd parade u Parizu16 u subotu 28 juna, koja je odrzana sa motom "Za skolu bez diskriminacije". Parada 2008 je bila posveena borbi protiv rasizma, seksizma i ksenofobije meu omladinom. Pariski gradonacelnik Bertran Delano i bivsi ministar kulture Zak Lang, obojica clanovi Socijalisticke partije, bili su meu prominentnim ucesnicima parade. Po tradiciji, i ova kao i sve prethodne gej parade u Parizu, zavrsene su velikom igrankom na Place de la Bastille sa jasnom simbolikom. Velika zabava je posle parade usledila na trgu Bastilja17. Berlin Kisa je padala na berlinskoj parade 28. juna, ali su se pojavili desetine hiljada ljudi, bez obzira na lose vreme18. Parada je pocela, po prvi put, u bivsem Istocnom Berlinu, i onda prosla kroz bulevar Pod lipama (Unter den Linden) do cilja, slavoluka Pobede u bivsem Zapadnom Berlinu.19 Sarenolika kolona hoala je sa mnogim zastavama u bojama duge. Mnogi su dosli ob23. 6 .2008, Helsinki Pride goes green, http://newsroom.finland.fi/stt/showarticle.asp?intNWSAID=19058&group=General 15 Source: MTI, Nepszabadsag 16 Hundreds of thousands attend Parisian Gay Pride, By DPA, 28 June, 2008, 16:24 GMT http://www.monstersandcritics.com/news/europe/news/article_1413883.php/Hundreds_of_thousands_attend_Parisian_Gay_PrideParis ­ 17 Rex Wockner, INTERNATIONAL NEWS #741, 07. July, 2008 18 Rex Wockner, INTERNATIONAL NEWS #741, 07. July, 2008 19 Thousands of gays join Berlin's Gay Pride Parade ­ Summary, Posted : Sat, 15:52:01 GMT, Author : DPA http://www.earthtimes.org/articles/show/215615,thousandsof-gays-join-berlins-gay-pride-parade-summary.html

14

Dr Zorica Mrsevi · SLOBODA JAVNOG OKUPLJANJA IZMEU...

325

nazeni na 30-tu godisnju paradu ­ koja je u Nemackoj poznata jos i kao Kristoferova ulicna parada. Neki su bili obuceni kao aneli ili avoli, a mnogi su jednostavn igrali tokom marsa obuceni u standardni dzins i majice. Ovogodisnja parada je bila posveena prezentiranju problema svakodnevnog nasilja sa kojim se susreu LGBTosobe. London Oko pola miliona ljudi ucestvovalo je na londonskoj gej prajd paradi 5. jula20 marsirajui kroz londonski Vest End i masui transparentima i zastavama u bojama duge. Nju Vest End Kompani, koja promovise kupovinu u tom kraju Londona je objavila da je "roze funta" donela prihod od pola milijarde trgovcima koji posluju u Vest Endu tokom proslogodisnje manifestacije Mars je predvodio gradonacelnik Boris Dzonson, koji je nosio roze kaubojski sesir. Vojnici Britanske pesadije, Kraljevske mornarice i Avijacije marsirali su u uniformama. Ministarstvo odbrane pokrilo je putne troskove vojnicima koji su zeleli da ucestvuju u paradi. Kuriozitet ovogodisnje parade je da su sva tri roda oruzanih snaga marsirala kroz London tokom gej prajd parade21. Britanskoj kopnenoj vojsci se ove godine pridruzila mornarica i avijacija, tako ublazavajui pravila koja moraju da postuju uniformisani vojnici. Ovaj potez obelezava kulminaciju osmogodisnje liberalizacije vojnih snaga, nakon sto je zabrana sluzenja vojske za homoseksualce bila ukinuta 2000. godine od strane clana parlamenta Dzefa Huna. Pre parade, premijer Gordon Braun se sreo sa aktivistima, ukljucujui i poznatog glumca Ser Ian Mek Kelena, u svojoj rezidenciji. Razgovarali su o homofobicnom nasilju u skolama, i Braunov portparol je rekao da je premijer bio "odusevljen" susretom sa aktivistima. Bec Oko 120 000 ljudi se pojavilo na trinaestoj gej prajd paradi tzv. Paradi duge, da bi pozvalo na postovanje jednakih prava za homoseksualce i lezbejke, organizatori su saopstili.u Becu 12. jula22. Organizatori su pozvali da se

Rex Wockner, INTERNATIONAL NEWS #742, July 14, 2008 5 July, 2008 Armed forces march united for gay rights at Pride London, From Times Online. http://www.timesonline.co.uk/tol/news/uk/article4276099.ece 22 Rex Wockner, INTERNATIONAL NEWS #743, July 21, 2008

21 20

326

Strani pravni zivot 2/2009

ucini kraj diskriminalizaciji i da se legalizuju istopolni prakovi23 Suncano vreme i temperature od 30 stepeni obezbedili su rekordnu poseenost trinaestog po redu marsa. Kao i veina manifestacija te godine u Austriji, tema je bila fudbal, cak i posle dve nedelje od zavrsetka Euro 2008 fudbalskog prvenstva. "Vise nema ofsajda!", uzvikivalo se tokom parade, pozivajui na legalizaciju gej brakova i zaustavljanje diskriminacije, iako se, umesto kopacki, veliki broj ucesnica/ka opredelio za visoke stikle. Organizator Kristijan Hegl iz udruzenja Homoseksulane inicijative (HOSI) primetio je da je planirani zakon o gej brakovima imao izglede da zavrsi u fioci dok se ne formira vlada. Parada je imala i politicki znacaj, jer je odrzana samo nedelju dana nakon sto je austrijska vlada najavila prevremene izbore. U petak je i jedna lokalna konzervativna politicarka pozirala uvijena u zastavu duginih boja, pokazujui da gej prava nisu u sukobu sa tradicionalnim porodicnim imidzom njene partije. I druge politicke partije su bile aktivne u pokazivanju svojih boja za vreme trajanja parade, sa Socijaldemokratama koji su vijorili dve zastave duginih boja duz puta kojim se kretala parada i ispred parlamenta. Po prvi put, Zeleni koji su u opoziciji, pridruzili su se marsu24 zahtevajui jednakost za lezbejke i gejeve. Madrid Predvoeni ministarkom za ravnopravnost Bibijanom Aido, stotine hiljada GLBT ljudi marsiralo je u sklopu madridske gej prajd parade 5. jula25. Ove godine tema je bila "Vidljivost lezbejki". Socijalisticka partija premijera Hose Luisa Rodrigesa Zapatera pridruzila se parade u dabl-deker autobusu. Amsterdam Amsterdam je bio grad domain i 2008 godine trinaeste po redu gej kanal paradu26. Rekordnih 80 brodova je nosilo hiljade homoseksualaca i le120,000 march in Vienna Rainbow Parade for gay rights, AFP http://news.theage.com.au/world/120000-march-in-vienna-rainbow-parade-for-gay-rights20080713-3e94.html 24 "labris web" <[email protected]> 16/07/2008 11:18 120.000 ljudi na Duginoj paradi za LGBT prava u Becu, Izvor: euroqueer 25 Rex Wockner, INTERNATIONAL NEWS #742, July 14, 2008 26 Amsterdam Gay Pride draws half a million. Published: Saturday 02 August 2008 13:00 UTC Last updated: Saturday 02 August 2008 13:00 UTC. Radio Netherlands Worldwide http://www.radionetherlands.nl/news/international/5902123/Amsterdam-Gay-Pridedraws-half-a-million

23

Dr Zorica Mrsevi · SLOBODA JAVNOG OKUPLJANJA IZMEU...

327

zbejki u oskudnoj i ekstravagantnoj odei kroz istorijski centar Amsterdama. Oko pola miliona gledalaca je bilo na kanalima. Ove godine se veliki broj politicara pridruzio paradi na kanalima po prvi put. Meu njima je Ministar obrazovanja i kulture Ronald Plasterk koji je takoe zaduzen za rodnu ravnopravnost. Takoe je prisustvovao i ministar unutrasnjih poslova Gusje ter Horst i amsterdamski gradonacelnik Job Koen. Amsterdamska policija, oruzane snage, nekoliko politickih partija i druge drustvene organizacije, ukljucujui jednu koja okuplja maloletne homoseksualce, pridruzili su se paradi na svojim brodovima. Homoseksualci sa Holandskih Antila i Surinama e takoe ove godine po prvi put ucesnici. Po prvi put u paradi su ucestvovali u svojim zvanicnim ulogama vise ministara holandske vlade. Ovu inicijativu27 je pokrenuo ministar obrazovanja i kulture Ronald Plasterk, koji je rekao da Vlada poklanja mnogo paznje vaznim drustvenim temama a polozaj LGBT osoba je upravo jedna od njih. "Ja se pridruzujem Gej prajd paradi na kanalima u ime cele koalicije", naglasava ministar. Dan pre parade on je uzeo ucese na konferenciji koja se bavila prihvatanjem homoseksualnosti na radnom mestu. Ta je konferencija koincidirala sa nedeljom gej-lezbejskih manifestacija u blizini Amsterdama. Vrhunac amsterdamskog godisnjeg gej prajda je Kanal Prajd, gde desetine brodova kruzi kroz centar grada. Sada je to glavna turisticka atrakcija. Ovogodisnja parada, trinaesta po redu, okupila je rekordnih osamdesed brodova koje je posmatralo desetine hiljade ljudi na obalama kanala. Mancester U Mancesteru je odrzana gej parada 23 avgusta28. Hiljade ucesnika sa svih strana sveta doputovali su u Mancester da ucestvuju u godisnjoj Gej Prajd paradi Velikog vikenda29. Taj festival slavi svoju osamnaestogodisnjicu i ocekuje se da obogati lokalnu ekonomiju sa 19 miliona funti. Zbog tog finansijskog uspeha nazivaju je i jednim od kljucnih gradskih dogaaja u

Dutch cabinet joins Gay Pride Canal Parade, by Philip Smet text; interview: Perro de Jong 02-08-2008, Radio Netherlands Worldwide http://www.radionetherlands.nl/ currentaffairs/region/netherlands/080802-amsterdam-canal-gay-mc 28 Rex Wockner, INTERNATIONAL NEWS #749, 01 September, 2008 29 Euro-queer Paul Moor, Gay Pride Big Weekend kicks off, 24 August 2008 Story from BBC NEWS: http://news.bbc.co.uk/go/pr/fr/-/2/hi/uk_news/england/manchester/7578468.stm

27

328

Strani pravni zivot 2/2009

jednoj godini. Kuriozitet je da je oko 300 policajaca iz 16 policijskih odreda sirom zemlje uzelo ucese u ovom dogaaju. Veliki vikend se zavrsio u ponedeljak uvece paljenjem svea za zrtve HIV-a u Sakvil parku. Glazgov Oko pet hiljada ucenika marsiralo je 30 avgusta u Glazgovu, Skotska kreui se od trga Blythswood do George trga. Dugina zastava bila je toga celog dana istaknuta na Gradskoj venici (City Council chambers). Zamenica premijera Nicola Sturgeon obratila se ucesnicima rekavsi da je uspesna i prosperitetna Skotska civilizovana i postena zemlja koja neguje ukljucivanje, obezbeivanje jednakih mogunosti i izbor za sve svoje graane. Naglasila je da je skotska vlada posveena ispunjavanju tih ciljeva30. Moskva Aktivisti za gej prava su protestovali u nedelju 1. juna 2008 protiv zabrane gradske skupstine marsirajui ispred Moskovskog drzavnog konzervatorijuma. Zakoe su razvili transparente koji zahtevaju vea prava za homoseksualce i lezbejke sa prozora stana u ulici Tverskaja, samo nekoliko blokova od Kremlja.31 Deseci aktivista iz organizacije Gej Rusija, predvoeni Nikolajom Aleksejevim, odrzalo je seriju odvojenih protesta u gradu, pokusavajui na taj nacin da izbegnu nasilje koje je pratilo vee gej parade koje su odrzane tokom 2006 i 2007. "Zeleli smo da ovaj dan ponosa ucinimo razlicitim od onog pre dve godine." ­ rekao je Aleksejev na engleskom. "Nismo zeleli vise tuce na ulicama. Zeleli smo samo da svima pokazemo da smo mi normalni ljudi." Gradska skupstina je odbila preko 100 zahteva za odrzavanje godisnjih prajd marseva u maju, navodei bezbednost kao razlog. Gradonacelnik Jurij Luzkov je vatreni protivnik parade i njegova kancelarija je odbila svaki zahtev za odrzavanje parade od 2005 naovamo, sto je bilo ocenjeno kao potez u skladu sa Ustavom od strane moskovskog Gradskog sudskog vea u aprilu 2007.

Rex Wockner, INTERNATIONAL NEWS #750, 08 September, 2008 Matt Siegel / Staff Writer, Gay Paraders Opt for Safer Approach, The Moscow Times http://www.themoscowtimes.com/article/1010/42/367906.htm

31 30

Dr Zorica Mrsevi · SLOBODA JAVNOG OKUPLJANJA IZMEU...

329

Anti-gej demonstranti su bili mnogo manje agresivni nego prethodnih godina kada su napadali ucesnike marsa uz prisustvo policije. I pored odsustva nasilja, raspolozenje u nedelju nije bilo slavljenicko. Anti-gej demonstranti su bacali ubre i jaja na terasu jednog stana u Tverskaja ulici i najmanje njih trideset i sestoro je bilo uhapseno, saopstila je policija agenciji Interfaks. Oko 1.45 posle ponoi, policija je pocela da preti da e da provali vrata stana. Oko osam sati kasnije, nasilno su otvorili vrata i uhapsili su 4 coveka koji su bili u stanu. Optuzili su ih da su ucestvovali u nedozvoljenim demonstracijama i da su remetili red.32 Budimpesta: 2007 prvi put nasilje na paradi ponosa Oko 2.000 ljudi je ucestvovalo u marsu koji je odrzan u Budimpesti 7 jula 2007. Nekoliko stotina skinhedsa i desnicarskih aktivista napalo ih je jajima i dimnim bombama. Dva kilometara duga povorka nije bila svuda adekvatno zastiena a huligani su ih napadali fizicki i verbalno izvikujui pogrde tipa "prljavi pederi", "pedere u Dunav a za njima i Jevreje" sto je jasan slucaj govora mrznje koji je prerastao u fizicko nasilje. Policija nije rasterala naoruzane napadace, nije se odazivala na hitne pozive a nije ni dovoljno razdvojila ucesnike parade od napadaca koji su se cesto nalazili na dohvat ruku udaljeni od povorke33. Policija je doduse privela nekoliko izgrednika i pokusala da rastera ostale, ali ni posle marsa nije dovoljno obezbedila pojedince i grupe ucesnka koji su napadani po parkovima i metro stanicama. Gradonacelnik Budimpeste Gabor Demski jedini je iz istocnoevropskh gradova koji je potpisao peticiju ILGA-e34 za postovanje slobode mirnog okupljanja LGBT osobama35.On je inace osudio incidente na paradi kao delo "netolerancije, primitivizma i kukavicluka". Naveo je da je njegova duRex Wockner, INTERNATIONAL NEWS #737, June 09, 2008 Let Down LGBT March Participants, Hungarian LGBT Organizations Demand Justice 11/07/2007 15:31 contact [email protected] 34 ILGA-Europe - the European Region of the International Lesbian and Gay Association with support from the European Community 35 Statement by Hungarian LGBT organisations about the attacks against the Budapest Pride, Budapest, 2007-07-09, Rainbow Mission Foundation, Atlasz Sport Club, Háttér Support Society for LGBT People, Labrisz Association, Lambda Budapest Association, Patent Association, Pride.hu

33Police 32

330

Strani pravni zivot 2/2009

znost da stane uz sve one koji su progonjeni u Budimpesti, bilo zbog svojih uverenja, porekla ili seksualne orijentacije zato sto je Budimpesta grad u kome niko ne sme da zivi u strahu zato sto pripada bilo kojoj manjini. Budimpesta kaze "ne" agresivnim ekstremistima koji mrze razlicitost i u smislu odbrane manjina, gradonacelnik kaze da je i on Jevrejin, Rom i gej36. U Budimpesti nikada nije bio incidenata tog intenziteta a raniji marsevi su bili slavljenickog karaktera i najvise su licili na kulturnu manifestaciju sa mestom zbivanja na ulicama i trgovima. Oktobra 2006 u Budimpesti su organizovane desnicarske demonstracije tako da je policija morala da bude mnogo opreznija u julu tim pre sto su po sajtovima nacistickh grupa objavljivane pretnje. Pripadnici "Pokreta za bolju Maarsku" i "Maarskog nacionalnog fronta" objasnili su da su gnevni zbog dva nedavna dogaaja. Jedan je javno priznanje drzavnog sekretare u kancelariji premijera Gabora Seteja da je homoseksualac, a drugi je najava vladajue koalicije da e nastojati na legalizaciji brakova osoba istog pola.37. Budimpesta - zbivanja 2008 U danima koji su prethodili gej paradi, na neo-nacistickom internet forumu bilo je ucestalih poziva na upotrebu nasilja protiv "neprirodnih perverznjaka". "Maarski patriote" dosle su, kako su ve bili najavili, u Budimpestu 5. jula da bi "branili cast Maarske" od internacionalne gej zajednice38. Imajui te najave u vidu, i uzevsi ih ozbiljno, 11. juna, nacelnik budimpestanske policije Gabor Tot je izjavio da stavlja zabranu na ovogodisnji gej prajd mars, tvrdei da e zaustaviti promet u glavnim saobraajnim arterijama Budimpeste. Posle protesta brojnih graanskih organizacija, budimpestanskog gradonacelnika i liberalnih politicara, nacelnik policije je zabranu povukao ve narednog dana39. Objasnjenje sa ometanjem saobraaja i ranija sugestija da LGBT aktivisti treba da organizuju dogaanje na jednom meBudapest says no to street violence, Demszky Gábor, Budapest, July 9 2007 Jajima na homosesksualce, Izvor Beta, AP, 08.07.2007 38 Police expect far-right attacks during gay pride parade, 26 juni, The Budapest Timeshttp://www.budapesttimes.hu/index.php?option=com_content&task=vi ew&id=8086&Itemid=27 39 Rex Wockner, INTERNATIONAL NEWS #739, June 23, 2008

37 36

Dr Zorica Mrsevi · SLOBODA JAVNOG OKUPLJANJA IZMEU...

331

stu koje je udaljeno od centra grada ocenjena su kao namera da prikriju nedostatak odlucnosti sefa policije u Budimpesti da ozbiljno garantuje red."40 Nova odluka odobrava odrzavanje marsa i to trasom koja je sugerisana od strane organizatora. Promenivsi misljenje, Tot je rekao da sloboda okupljanja i sloboda misljenja imaju prioritet nad zastojem u saobraaju. "Nadamo se da je policija razumela da je njihov posao da zastite mars od napada, a ne da pokusaju da izbegnu napade tako sto zabranjuju mars," komentarisao je Gabor Kusing iz maarskog udruzenja Patent, (Udruzenje koje se suprotstavljaju patrijarhatu). "Nadamo se da su iz proslogodisnjih ozbiljnih napada naucili lekciju i da e da se pojave u broju koji je dovoljan da nas zastiti." Prosle godine je LGBT mars bio izlozen do tada nezabelezenim napadima od strane desnicarskih grupa41 i policija je tada propustila da preduzme sve mere zastite42. 2008 stotine ekstremista se okupila uz pravac kojom je islo 1500 ucesnika marsa da bi izrazili svoj gnev prema homoseksualcima i lezbejkama. Desnicarski ekstremisti bacali kamenje i jaja na ucesnike gej prajd marsa u maarskom glavnom gradu, pre nego sto se policija umesala da bi zastitila ucesnike marsa43. Najmanje pet osoba je ranjeno, od toga dva policajca. Poslanik u maarskom Parlamentu liberal Gabor Horn dobio je udarce, a napadnuto je i policjsko vozilo u kojem se nalazio prvi maarski politicar, otvoreni homoseksualac Gabor Szetey i clanica Rvropskog parlamenta Katalin Levai.

40

Press Release of Patent Association 13.06.2008, Police Approves Budapest LGBT

March

41 Kontra-demonstranti su vikali "Pedere u Dunav, a posle njih i Jevreje", "Fabrika sa-

puna" i "Prljavi pederi". Desetine ucesnika prajd marsa bili su napadnuti u blizini mesta gde se odvijala parada posle njenog odrzavanja, na obali reke u "Buda Bic" nonom klubu, koji je ujedno bio i odrediste parade.Organizatori parade smatraju da je policija napravila propust i da nije zastitila ucesnike prajd parade od anti-gej nasilnika, da nije patrolirala krajem posle zavrsetka parade i da nije odgovarala na hitne pozive u pomo. 42 Subject: Police Approves Budapest LGBT March, Press Release of Patent Association 13.06.2008. From: Kuszing Gábor [mailto:[email protected]] http://www.egyenlojogokat.hu/english. Patent Association, www.patnet.org.hu 43 Neo-Nazis attack Gay Pride parade in Hungary, Posted on : | Author : DPA http://www.earthtimes.org/articles/show/217065,neo-nazis-attack-gay-pride-parade-inhungary.html

332

Strani pravni zivot 2/2009

Ovoga puta napad se zbio u samom centru grada, za razliku od 2007 kada su ucesnici marsa sacekivani po sporednim ulicama i metro stanicama. Ekstremisti su poceli da bacaju eksplozivne naprave, jaja, granitne kocke i flase na policiju i ucesnike marsa u samom centru44. Stotine kontra-demonstranata je bacalo kamenje, jaja, flase, petarde, izmet, kiselinu, farbu i Molotov koktele na ucesnike marsa i na policiju. Jedan policijski kombi je zapaljen, a troje televizijskih kola je osteeno. Najmanje 45 napadaca je uhapseno. Policija je zaplenila posebno velike kolicine raznih eksplozivnih hemikalija i Molotov koktele od sestoclane grupe koja je cekala na ucesnike marsa u nenastanjenom stanu koji se nalazi uz trasu kojom su ucesnici marsa trebalo da se kreu. Napadaci su nekoliko sati vodili borbu sa policijom45. Policija je upotrebila suzavac i vodene topove tokom milju dugackog marsa bulevarom Andrasi. Dzez koncert koji je trebalo da se odrzi posle marsa bio je otkazan zbog bezbednosnih razloga "Bila je jedna sporedna ulica iz koje su bukvalno sa svih strana letela jaja i kamenje na nas ­ rekao je aktivista Gabor Kusing. Ja sam bio srean sto sam imao transparent u rukama kojim sam pokrivao glavu, ostali su upotrebili kisobrane da bi se zastitili." Nasilje tokom gej prajd marsa u Budimpesti bilo je uglavnom usmereno na policiju, a pocinili su ga organizovani ekstremisti ­ izjavio je Ministar pravde Tibor Draskovi u svom izvestaju premijeru46. Ucesnici najavljenih dogaaja ­ gej prajd marsa i tri anti-gej protesta u istom delu grada ­ nisu pocinili kriminalne akte. Oni koji su ucestvovali u marsu nisu bili direktno vreani ­ osim sto su ljudi bacali jaja na njih preko policijskog kordona, rekao je Draskovi. Ministar je dodao da e njegovo ministarstvo da napravi detaljnu analizu regulative i prakse da bi se ubudue efikasnije sprecavali ekstremisticki ekcesi. Gabor Tot, sef policije u Budimpesti, izvestio je da je 2141 policajac bio na duznosti oko bulevara Andrasi i Trga heroja da bi obezbedili 1500 ucesnika gej parade koja je odrzana 5. jula. On je rekao da

10 hurt, 45 detained as gay pride march in Hungary turns ugly BUDAPEST (AFP) -- 6 Julz 2008 45 Rex Wockner, INTERNATIONAL NEWS #742, July 14, 2008 46 Organised radicals behind violence during gay pride, says justice minister, 11 July 2008 http://english.mti.hu/default.asp?menu=1&theme=2&cat=25&newsid=253739Budapest, (MTI)

44

Dr Zorica Mrsevi · SLOBODA JAVNOG OKUPLJANJA IZMEU...

333

su aktivnosti policije bile "zakonite, profesionalne i sila je bila proporcionalno primenjena". U izvestaju je navedeno da je 17 policajaca pretrpelo povrede i da su osteena vozila i ostala oprema u vrednosti od 10 miliona forinti (43,000 evra) "U nasoj demokratiji nije prihvatljivo da mikroskopski male grupe ekstremnih desnicara prete i napadaju vaznu manjinu dok pokusava da ostvari svoje univerzalno pravo na slobodu", rekla je Katalin Levai. "Mi moramo da pojacamo borbu protiv grupa koje se zalazu za mrznju i nasilje." "Ja sam duboko razocaran i zabrinut nesposobnosu Maarske da se razracuna sa vlastitim ekstremistima", rekao je predsednik Intergrupe Evropskog parlamenta, Majkl Kasman. "To mora da se saopsti Evropskoj komisiji i njenom predsedniku." Vice-predsednik Intergrupe Evropskog parlamenta, Sirpa Pietkeinen je rekao: "Policijske snage su ponovo, kao i prosle godine, zakazale. Nisu uspele da odbrane graane koji upraznjavaju svoja osnovno pravo na mirno okupljanje, verovatno zbog neadekvatnih sredstava. Ja u da zatrazim objasnjenje od vlade Maarske i postaviu kao problem pred Evropsku Komisiju. Bukurest 2007: mars ravnopravnosti ipak odrzan ali uz incidente Nekoliko stotina homoseksualaca i lezbejki marsiralo je ulicama Bukuresta u zelji da, kako su najavili njihovi predstavnici, pokazu kako je to "njihovo pravo da se izrazavaju i da pokazu da izgledaju kao i drugi ljudi". 2007 gej parada je cetvrta je koja je odrzana u Bukurestu i nijedna do sada nije prosla bez incidenata. Uprkos obezbeenju koje je cinilo vise od 1.000 policajaca, mars nije prosao bez incidenata. Ucesnike parade prvo su sa prozora zgrada gaali jajima i paradajzom. Potom je na trasi marsa nekoliko agresivnih grupa pokusalo da se priblizi manifestaciji, bacajui kamenje i petarde, ali je policija intervenisala izmeu ostalog suzavcem, a vise od sto napadaca je privedeno47. Uoci subotnje parade, oko 300 clanova foruma "Nova desnica" odrzalo je mars protiv manifestacije sa transparentima na kojima je

Portparol rumunske policije Kristijan Ciokan izjavio je da su grupe koje su nameravale da napadaju ucesnike marsa bile sastavljene prvenstveno od mladih osoba koje su planirale napade, ali ih je policija u tome sprecila. Policija je kamerama snimila sve ljude koji su bacali jaja i paradajz, kao i druge agresivne pojedince i sve e ih identifikovati i protiv najagresivnijih podii krivicne prijave, ili im odrediti visoke novcane kazne.

47

334

Strani pravni zivot 2/2009

pisalo "Nova desnica protiv homoseksualaca, za normalnost", "Ne donosite kaznu Sodome", "Ne, brakovima izmeu homoseksualaca i usvajanju dece". Godisnji festival "Gay Fest" takoe prati paradu ponosa uglavnom bez incidenata ali ove godine dva musakarca koja su napustila salu posle projekcije napalo je 8 napadaca. Policija je zaustavila napad i uhapsila vise osoba.48 Bukurest 200849 Stotine ljudi marsiralo je na petoj po redu gej paradi u Bukurestu, koja je bila organizovana 24og maja 2008 i koju je stitilo ukupno 1,200 policajaca. Anti-gej organizacije nisu uspele da sprece mars legalnim sredstvima. Dakle, u Bukurestu su istovremeno odrzane i gej parada i mars desnicarskog50 antigej pokreta "Nova desnica", ali bez incidenata jer je broj pripadnika policijskih snaga bio vei od broja ucesnika obe manifestacije. Na gej paradi ucestvovali su i ambasador Svedske u Bukurestu kao i poslanik u Evropskom parlamentu Majkl Kasman. Nekoliko hiljada ljudi je doslo da gleda paradu. Neki su podrzavali ucesnike marsa, dok su neki negodovali ali za razliku od prosle godine nije bio napada sa prozora. "Oni koji zive u ulicama kojima je prosla parade vise nisu bacali jaja, paradajz ili kamenje na nas. Neki su nam i prijateljski mahali. To je bio mali korak ka "normalnosti"51. Cilj parade bio je da privuce paznju na potrebu da parovi istoga pola dobiju pravo na sklapanje braka, rekli su organizatori marsa. GejFest koji je trajao nedelju dana je prethodio parade. Na kontra marsu nazvanom "Mars normalnosti" Nove desnice koji je organizovan takoe u centru Bukuresta, bilo je oko 150 ucesnika, umesto 500 kako su predvidali organizatori. Oni su nosili velike transparente na kojima je pisalo "Nova desnica protiv homoseksualaca, za normalnost", "Rumunija nije Sodoma" i "Neemo da budemo narod pedera". Policija je preventivno uhapsila 46 mladih osoba jer nisu mogli da se legitimisu.

STONE ROMANIA GAY RIGHTS MARCH, Source:AP, 11/06/2007 09:47 49 Rex Wockner, INTERNATIONAL NEWS #736, June 02, 2008 50 POLICIJA SPRECILA INCIDENTE, Danas, Strana: 14, Autor: PRENETO 51 Prosle godine je vise od 50 ljudi bilo uhapseno zbog bacanja flasa, kamenja i jaja na 500 ucesnika marsa, a 10 ljudi je bilo ozleeno. Vise od 1000 demonstranata, uljucujui svestenike i casne sestre koji su nosily krstove, ustremilo se na ucesnike proslogodisnjeg marsa.

48ATTACKERS

Dr Zorica Mrsevi · SLOBODA JAVNOG OKUPLJANJA IZMEU...

335

Odrzavanje "gej parade" bilo je predmet javnih diskusija na rumunskim elektronskim medijima, u kojima su ucestvovali predstavnici "gej populacije" i predstavnici Nove desnice, kao i psihologa, novinara i graana. Predstavnici homoseksualaca, lezbejki i transvestita su u TV emisijama govorili o potrebi postovanja njihovog prava na jednakost i da se slobodno izrazavaju, bez diskriminacija. Oni su rekli da su njihove zelje da se ozvanici brak meu homoseksualcima i pravo da usvajaju decu, ali su naglasili kako su svesni da Rumunija jos nije spremna za takve korake. Homoseksualci su se zalili i zbog toga sto, prema njihovom misljenju, crkva podstice netoleranciju prema njima. Predstavnici Nove desnice podrzavaju ideju da je homoseksualnost pojava koju hrisanska crkva ne priznaje i smatraju da je homoseksualnost greh.52 Rumunija je dekriminalizovala homoseksualnost tek 2001. Sofija Oko 150 osoba je 28 juna 2008 ucestvovalo na prvom gej prajdu u Bugarskoj, koji se odrzao u prestonici Sofiji.53 Zvanicni moto manifestacije, koju je organizovala Unija bugarskih gej muskaraca i lezbejki "Gemini" je bio: "Moja porodica: Mi smo majke i kerke, ocevi i sinovi, braa i sestre." Ta prva u istoriji gej parada u Bugarskoj odrzala se uprkos protesta i pretnji nacionalistickih grupa.54 Parada je bila posveena porodici jer, kako kazu organizatori, oni su "ocevi i erke, majke i sinovi, braa i sestre." Povorka se mirno kretala kroz centar Sofije, uz obezbeenje od oko 150 pripadnika policije. Ipak, preko 60 osoba je uhapseno zbog pokusaja napada na ucesnice/ke parade, saopstilo je Ministarstvo unutrasnjih poslova. Najvei broj uhapsenih su pripadnici skinhedsa i drugih ekstremistickih grupa koji su bacali kamenje, jaja, boce, petarde i Molotovljeve koktele u pravcu skupa. Policija je uspela da spreci ekstremiste u nameri da povrede bilo koga, tako da uprkos dramaticnim momentima, niko nije ranjen, zahvaljujui pristustvu brojnih policajaca55. Lider partije Nacionalne unije Bojan Rasate, koji je polabris web" <[email protected]> 26/05/2008 Policija sprecila incidente, Danas, Strana: 14, Autor: PRENETO 53 Odrzana prva LGBT parada u Bugarskoj, 02/07/2008"labris web" [email protected]> 54 First Gay Pride Parade to Take Place in Bulgaria This Weekend, Amid Nationalistic Opposition, BalkanTravellers.com http://www.balkantravellers.com/en/read/article/633 55 Rex Wockner, INTERNATIONAL NEWS #741, 07. July, 2008

52

336

Strani pravni zivot 2/2009

zvao na "otvoreni otpor" prema toj paradi, takode je priveden. Iz straha od incidenata, organizatori gej parade su dva puta trazili od gradskih vlasti da promene marsrutu. Osim sto su dobili dozvolu od opstine Sofija da nastave sa pripremama za paradu, organizatori su po pitanju bezbednosti saraivali sa policijom.U prvo vreme predstavnici organizatorske grupe Gemini nisu ocekivali nikakav ozbiljniji sukob mada su protivnici najavili da e istog dana kao odgovor na planiranu paradu proglasiti nedelju "Netolerancije prema homoseksualnosti" pod motom "Budi netolerantan, budi normalan". Za inicijativa, koja se pokazala kratkog daha da bi dovela do konkretnih rezultata, bila je motivisana navodnom potrebom da se "zastiti veinsko stanovnistvo", posle nekoliko dana etnicki motivisanih sukoba u Sofiji izmeu Roma i etnickih Bugara. Izlozen barazu pitanja u gradskoj skupstini, posebno od strane pripadnika sopstvene partije, gradonacelnik Sofije je promenio trasu kretanja gej parade koja tako, umesto da se kree od Nacionalne palate kulture kroz Bulevar Vitosa, odluceno je da se parada odigra u Juznom parku56. "Zbog njihove bezbednosti, mi smo odredili donji deo Juznog parka za lokaciju pogodni za njihovu paradu jer je tamo lakse da im pruzimo zastitu. Ukoliko budu marsirali bulevarom Vitosa, mogu da ih napadnu ljudi iz mnogih sporednih ulica, Borisov je objasnio svoju novu naredbu. Verovatno kao neophodan ustupak desnicarskim i nacionalistickim snagama ljutim zbog odrzavanja gej parade, gradonacelnik Sofije je takoe objavio svoju cvrstu nameru da razori ilegalno Romsko naselje u Vuzrazdane kvarter, inace poznat kao Batalova mahala. On je jasno dao do znanja da je odluka bazirana na odluci suda koji je pre dve godine doneo nalog da se ukloni romsko naselje, nalozivsi da ilegalno nastanjeni Romi moraju da nau svoje vlastite domove. "Postoji sudska izjava i odluka Gradske vlasti i mi emo tu odluku da sprovedemo. Ne mozemo da pretvorimo Sofiju u azil za sve one koji su siromasni iz cele Bugarske, koji nemaju gde da zive ni sta da jedu i koji dolaze kod nas da bismo im mi obezbedili domove, rekao je gradonacelnik. U tom kontektstu zaostrenih politickih strasti, opasnost od nasilja na sofijskim ulicama postajala je sve izvesnija kako se parada priblizavala pa su se bugarskim zvanicnicima obratili sa vise strana evropske politicke licnosti i predstavnici organizacija za zastitu ljudskih prava. Ovde se navode neka od tih obraanja koja imaju univerzalni karakter i ako se izbrise naziv zemlje i

Sofia Mayor Changes Route of Gay Parade, Vows to Remove Illegal Roma, 26 June 2008, http://www.novinite.com/view_news.php?id=94554

56

Dr Zorica Mrsevi · SLOBODA JAVNOG OKUPLJANJA IZMEU...

337

grada, mogu da se odnose na bilo koje mesto na svetu ukljucujui i Bugarskoj susedne drzave balkanskog regiona gde se organizovanje paradi ponosa susree sa problemima i nasiljem. Obraanje ILGA-e bugarskim vlastima "U ime ILGA ­ Evropa, Evropskog regiona meunarodne Lezbejske i Gej asocijacije57, pozivam vas da podrzite ovu fundamentalnu manifestaciju demokratije ­ slobodu okupljanja i govora. Kao sto znate, bugarska gej organizacija Dzemini je ugostila prvi lezbijski, gej, biseks i transdrodni (LGBT) prajd mars ove subote u Sofiji. Ova vest je izazvale neke poruke mrznje i netolerancije prema LGBT osobama i njihovim pravima. Kao sto znate, Evropa je kontinent koji ljubomorno cuva svoju demokratsku tradiciju. U svojoj ne tako dalekoj proslosti, Evropa je bila svedok teskih krsenja ljudskih prava i tragedija koje su se desile zbog ignorisanja netolerancije i propusta da joj se stane na kraj. Mi moramo danas da budemo budni da ne bismo dozvolili da se ponovo dese zlocini koji su se u Evropi ve jednom dogodili. Zato vas pozivam da javno osudite takozvanu "Nedelju netolerancije" koja ima za cilj promovisanje mrznje i pogresnih informacija o LGBT osobama u Bugarskoj. Takoe vas pozivam da izrazite svoju podrsku za prvu LGBT Prajd manifestaciju u Sofiji koju organizuje Dzemini. Pridruzite se gradonacelnicima Pariza, Nikozije, Amsterdama, Vintertura, Londona, Stokholma, Kelna, Barselone, Venecije, Beca, Bolonje, Mancestera, Kopenhagena, Budimpeste, Ljubljane, Ciriha, Berlina, Dablina, Luksemburga i Osla i pokazite da je Sofija pravi evropski glavni grad koji jednako vrednuje slobodu i ponos svakog svog graanina." Obraanje Amnesti Internesnela bugarskim vlastima Amnesti Internesenel izrazava zabrinutost zbog zastrasivanja lezbejskih, gej, biseksualnih i transrodnih osoba (LGBT) u Bugarskoj, koje se desava uoci prve prajd manifestacije koja treba da se odrzi u centru Sofije 28. juna58. Organizacija Dzemini je predlozila trasu marsa dve nedelje unapred,

First Lesbian, Gay, Bisexual and Transgender Pride March in Sofia, Pismo ILGA'e gradonacelniku Sofije Bojku Borisovu. 58 Bulgaria: First Sofia Pride needs adequate protection 27 June 2008, FOCUS News Agency, http://www.focus-fen.net/index.php?id=n144425

57

338

Strani pravni zivot 2/2009

sto je sluzbeno odobrila opstina Sofija. Posle gradonacelnikove intervencije, nova trasa je konacno dogovorena izmeu organizatora i gradonacelnika 27. juna. Amnesti Internesnel pozdravlja ove napore i brigu gradonacelnika i policije i poziva nadlezne u vlasti da: obezbede da sve osobe pod njihovom jurisdikcijom mogu da bez smetnje uzivaju svoje pravo mirnog okupljanja bez diskriminacije; da javno osude napade, pretnje napadima i ostale vidove maltretiranja LGBT osoba, naglasavajui da akti nasilja nee biti tolerisani i da e biti sueni po propisu; da deluju sa primerenom agilnosu da bi efikasno zastitili LGBT osobe koje se suocavaju sa pretnjama upuenim njihovim zivotima i imovini. Ove mere bi trebalo da ukljuce, kada je to neophodno, specijalne mere zastite; da obezbede da policija ima specijalna uputstva i trening da bi mogli da na duznosti stite ljudska prava svih osoba. To bi trebalo da ukljuci obuku o pravima LGBT osoba i obuku kako da identifikuju i da istrazuju homofobicne zlocine. Takva obuka bi trebalo da naglasi da nedozvoljeno i nasilno ponasanje protiv LGBT osoba nee biti tolerisano. Vlasti treba da obezbede primenu zakona od strane sluzbenih lica koji treba da agilno sprovode efikasnu zastitu LGBT osoba koje se suocavaju sa pretnjama upuenim njihovim zivotima i imovini. Pravo za jednaku zastitu pred zakonom, pravo na slobodu govora i na mirno demonstriranje, garantovano je ugovorima meunarodnog javnog prava cija je Bugarska zemlja potpisnica ­ kao na primer Meunarodna Konvencija o graanskim i politickim pravima i slobodama. Brno U Juznomoravskoj prestonici Brnu odrzan je 28. juna 2008 prva ikada organizovan mars ponosa u Ceskoj uz ucese oko 500 aktivistkinja i aktivista59. Tako se i ta zemlja pridruzila nekim drugim centralnoevropskim zemljama koji su ve doziveli tu atrakciju, kao sto su npr. Budimpesta i Ljubljana. Manifestacija je imala za cilj da smanji nivo homofobije meu Cesima. "Mi zelimo da ukazemo na specificne zakonske i druOdrzana prva LGBT parada u Ceskoj. Najmanje 20 osoba je povreeno kada je prva parada LGBT ponosa u Ceskoj, pre zakazanog pocetka u gradu Brnu, napadnuta od strane desnicarskih ekstremista naoruzanih suzavcem. Uhapsene su tri osobe kada su kontrademonstranti poceli da bacaju petarde na okupljene lezbejke i gejeve, kojih je, po procenama, bilo oko 500.

59

Dr Zorica Mrsevi · SLOBODA JAVNOG OKUPLJANJA IZMEU...

339

stvene nejednakosti u Republici Ceskoj, kao sto su neki problemi vezani za porodicu i podizanje dece", objasnila je Johmanova.60 Organizatori su tokom marsa pozvali na toleranciju, ali je bilo vise nego jasno da postoje ljudi koji ne zele da ih tolerisu. Naime, dogaaj nije prosao bez incidenata. Ceski neonacisti i radikalni nacionalisti iz nelegalne Narodne garde napali su ucesnike gej parade u Brnu, a u napadima suzavcem, jajima i petardama najmanje 20 ljudi je povreeno. Jos pre nego sto je gej parada krenula centrom Brna u masu je upalo cetrdesetak maskiranih mladia i napalo ucesnike parade, ali policija je brzo i uspesno intervenisala61. Oko 150 kontra-demonstranata je bacalo suzavac, petarde i jaja na ucesnike marsa. Problem je u tome sto Nacionalna stranka (Narodni strana) vidi dogaaj kao "pritisak na veinu, pritisak koji je odvratan i strasan, pritisak koji dovodi do drustvenog prihvatanja da homoseksualni parovi usvajaju decu."Clanovi stranke su se dugoi pripremali da protestuju protiv marsa. Vlasti su zabranile odrzavanje kontra-demonstracija ali su pozivi na zaustavljanje "parade nastranih" prosleivani i preko interneta, a oko 200 policajaca je pokusavalo da spreci nasilje 150 agresivnih ekstremista i zastiti stotine posmatraca. Paradu je podrzala ministarka za ljudska prava i manjine Dzamila Stehlikova, kao i legendarna teniserka Martina Navratilova. Inace, u Ceskoj su istopolne zajednice legalizovane 2006. Intergrupa Evropskog parlamenta je cestitala Republici Ceskoj na prvoj prajd paradi62. Iraelski primer da uprkos pretnji parada ponosa moze da se odrzati Tel Aviv 200763 Nekoliko hiljada ljudi ucestvovalo 8 juna 2007 u godisnjoj paradi gej ponosa u Tel Avivu, idui ulicama od glavnog gradskog Trga Rabin do obale Sredozemnog mora. Paradu je iskljucivo finansirala telavivska opLenka Smycková , First Czech Gay Pride has Brno up in arms http://aktualne.centrum.cz/czechnews/clanek.phtml?id=608683 61 Rex Wockner, INTERNATIONAL NEWS #741, 07. July, 2008 62 For further information on the Intergroup please visit our website: http://www.lgbtep.eu 63 Gej parade u Te Avivu, Politika, 09.06.2007 Strana: A3, Tanjug

60

340

Strani pravni zivot 2/2009

stina jer su sponzori strahovali da e ih bojkotovati ultraortodoksni Jevreji. Nekoliko desetina desnicara je protestovalo zbog ove manifestacije smatrajui da se radi o gnusnom, antisemitskm marsu. Jedan od demonstranata je dobacio ucesnicima parade: "Steta je sto vas nacisti nisu unistili". Jerusalim 200764, Zelim da imam prava kao i svaka druga osoba65 Parada ponosa je odrzana u Jerusalimu 21 juna 2007 bez zrtava, i to iskljucivo zahvaljujui brojnom obezbeenju i spremnosti izraelske policije. Dok je povorka od 3500 lezbejki i gejeva prolazila 500 metara dugom rutom, 8000 policajaca i redara stitilo ju je od preko 10.000 demonstranata, uglavnom ortodoksnih Jevreja, koji su danima izazivali nerede po gradu u nastojanju da sprece njeno odrzavanje. U obezbenju povorke bila je ukljucena i elitna izraelska antiteroristicka jedinica Yamam. Centar Jeruzalema bio je potpuno blokiran, a policija je imala dvojaku ulogu: zastititi ucesnike povorke od nasilja vernika ali i sve njih zajedno od potencijalnih bombasa samoubojica. Nekoliko desetina demonstranata je uhapseno, a sprecen je i jedan bombaski napad. Parada je pocela na raskrsnici ulice Kralja Davida i Moshe Hess i zavrsila se u Liberty Bell parku. U drugim delovima grada ultra-ortodoksni demonstranti palili su kante za smee i ometali saobraaj. Policija je skratila rutu marsa zbog straha da bi ekstremisti mogli podmetnuti eksplozive, tako da je parada odrzana na svega nekoliko stotina metara. Policajci koji su ucestvovali u obezbeenju celog dogaanja bili su spremni za razne scenarije, od pokusaja napada hladnim oruzjem, sto se i desilo pre par godina, do teroristickih napada. Retko kad su verski poglavari judaizma, islama i hrisanstva postigli toliki stepen jedinstva koliki su pokazali protivei se Paradi ponosa. Oni su naime bili veoma saglasni u misljenju da odrzavanje parade ponosa unistava temelje svetosti Jeruzalema. Posle visenedeljnog neuspesnog lobiranja i pritisaka na gradske vlasti da zabrane odrzavanje povorke u svetom gradu, verske voe svih triju vera pozvali su svoje vernike da svim sredstvima onemogue kretanje povorke. Tako su, npr. muslimanski i hriTri tisue ljudi na Jeruzalem Prideu,Vijesti - Svijet - 23.06.2007,Vlatko Salaj" <[email protected]> 25/06/2007 14:44 65 Rekao je ucesnik gej parade, 27-godisnji Guy Frishman

64

Dr Zorica Mrsevi · SLOBODA JAVNOG OKUPLJANJA IZMEU...

341

sanski poglavari pozvali vernike da bacaju smee i kamenje na povorku, a poglavari jevrejske ortodoksne zajednice javno su prokleli sve "neciste duse" koje ucestvuju u povorci, kako same homoseksualce tako i pripadnike policije koja ih stiti. Slicno je misljenje imao i jerusalimski gradonacelnik Uri Lupoalinski koji je i sam vrlo religiozan. Lupoalinski je zatrazio sudsku zabranu odrzavanja povorke, objasnivsi kako je rec o provokativnom skupu koji se protivi interesima i prirodi grada Jerusalima. Protivno gradonacelnikovoj zelji, i sud i gradsko rukovodstvo odlucili su da dopuste odrzavanje povorke. Jerusalim 2008 Oko 3000 ljudi se pojavilo prajd marsu tolerancije u Jerusalimu pod sloganom "Beskrajna ljubav" 26. juna66. Pojavilo se i 2000 policajaca, koji su uspesno pruzili zastitu koloni koja je zauzela cetiri kvarta. U drugom kraju grada, nekoliko stotina ljudi je demonstriralo protiv parade i palilo kontejnere za ubre. Ucesnici marsa su krenuli od Parka nezavisnosti, nastavili su ulicom Kralja Davida i zavrsili u Liberti bel parku. "Postignut je uspeh u napredovanju ka prihvatanju prava partnera istog pola u pogledu nasleivanja i usvajanja dece," rekao je Jonatan Ger, izvrsni direktor gej centra Jerusalimska otvorena kua, koji je organizovao paradu. "Ipak, borimo se za puno prihvatanje da partneri istog pola treba da imaju prava ista kao i heteroseksualni parovi". Uspeh marsa ove godine je dobro dosao, posebno uzimajui u obzir proslogodisnju katastrofu. Proslogodisnja parada je prosla samo 500 metara pre nego sto su je ultra-ortodoksni demonstranti prekinuli prolazei kroz kordon 8000 policajaca koji su pokusali da zastite 3000 ucesnika/ ucesnica marsa. Srbija - moramo li da cekamo presudu da bismo postovali ljudska prava U oceni domaeg politickog konteksta treba imati na umu da domai mediji jos uvek nevoljno, sturo ili cak uopste i ne izvestavaju o paradama ponosa u Evropi i svetu, preutkujui tako impresivnu cinjenicu mili66

Rex Wockner, INTERNATIONAL NEWS #740, june 30, 2008

342

Strani pravni zivot 2/2009

onskog ucesa u tim dogaajima kao najmasovnijim savremenim protestima u korist ljudskih prava a protiv diskriminacije danasnjce. Domaoj javnosti su takoe nepoznate cinjenice postojanja i razmere meunarodnih pritisaka koje se vrse na zemlje ciji gradovi odbijaju da dozvole parade ponosa, kao i presude Evropskog suda za ljudska prava67 i donosenje rezolucija meunarodnih organizacija koje slobodu na javnog okuplanje regulisu na opsti nacin pozivajui posebno na nediskriminaciju. Poneka kratka vest pojavila se na B92 i Danas-u o paradi ponosa u Sao Paolu u kojoj je 2007 godine postignut istorijski rekord od 3 miliona ucesnika ili o Evroprajdu 2007 u Madridu sa 2.5 miliona ucesnika. Ali je evropska sezona paradi ponosa 2007 uglavnom ignorisana, uprkos pariskih 7 stotina hiljada ucesnika, londonskih 5 stotina hiljada, hamburskih milion ucesnika, uspesnim i veselim paradama u Rimu Atini, Ljubjani, Varsavi, Becu, samo da pomenemo neke. Cinjenice su jos jednom preutane sa verovatnom namerom da se ,,ne daju ideje" lokalnim grupama za promovisanje LGBT prava. Sira javnost nije obavestena ni o kongresu evropske lokalne i regionalne vlasti Saveta Evrope na temu slobode okupljanja koja pripada svakome, takoe i homoseksualcima.68 Kongres je naime usvojio "Rezoluciju o slobodi okupljanja i izrazavanja za lezbejke, gejeve, biseksualne i transrodne osobe" u kojoj se snazno osuuje nedavne zabrane parade ponosa i slicnih dogaaja u nekim evropskim zemljama. Kongres je podsetio da je duznost lokalnih vlasti u celoj Evropi da obezbede slobodu javnog okupljanja i izrazavanja za LGBT osobe bez diskriminacije. Ta rezolucija pribavlja dalje osnazivanje slobode javnog okupljanja kao jednog od osnovnih ljudskih prava koje Savet Evrope vrlo izricito zastiuje smatrajui da LGBT osobe moraju da uzivaju potpuno ista prava kao i svi drugi graani. Smatra se da e ova rezolucija dati snaznu poruku gradonacelnicima i gradskim venicima koji jos uvek razmatraju mogunost

67 Rex Wockner, INTERNATIONAL NEWS #681, May 14, 2007. Evropski sud je presudio protiv varsavske zabrane parade ponosa. Varsava je prekrsila evropsko pravo kada je 2005 zabranila paradu gej ponosa, jednoglasno je odlucio Evropski sud za ljudska prava 3 maja. Euro court rules against Warsaw pride ban.Warsaw violated European law when it banned the 2005 gay pride parade, the European Court of Human Rights ruled unanimously May 3. 68 28 March 2007, European local and regional authorities: Freedom of assembly belongs to everyone, also to gay people

Dr Zorica Mrsevi · SLOBODA JAVNOG OKUPLJANJA IZMEU...

343

zabrane ili ogranicenja paradi ponosa ili drugih LGBT dogaaja sirom Evrope." Nema niceg kontroverznog u teoretskom priznavanju i postovanju slobode javnog okupljanja svima, a nema ni politicke volje, pravnog, ideoloskog niti bilo kakvog drugog javnog koncepta koji bi se zasnovanim argumentima suprotstavljao sustini slobode javnog okupljanja. Sve dok to okupljanje ne zatraze lica homoseksualne orijentacije, kada cela stvar odjednom dobije kontroverzni karakter pod raznim izgovorima, od kojih je pitanje javne bezbednosti najjaci i najcese u upotrebi69. Diskriminacija nije samo nezakonita, ona je takoe i stetna kako za neposedno pogoene pojedince tako i za sve, narusavajui proces drustvene kohezije. Borba protiv antisemitizma ili homofobije su jednako vazne kao i sve borbe protiv drugih netolerancije. Duznost je svih evropskih drzava da svojim graanima garantuju jednaka prava, ukljucujui slobodu okupljanja za lezbejke, gejeve, i da se tako spreci diskriminacje na osnovu seksualne orijentacije. Iako namenjeno drugoj svrsi, donja izjava70 je primenljiva kao zakljucna i na postovanje slobode javnog okupljanja i prava na razlicitost: «Neemo izgubiti identitet ukoliko budemo postovali univerzalna pravila razuma. Naprotiv, ojacaemo nas same i nasu poziciju u svetu. Zasto da plaamo visoku cenu nazadnosti, kada je bolje volju, znanje i novac ulagati u napredak. Prihvatimo pozive i izazove moderne Evrope, ne opirimo se davno priznatim vrednostima, koje smo kroz vekove i sami stvarali.»

Kao da uopste postoji bilo koji javnih dogaaj koji ne bi nosio ozbiljne bezbednosne rizike, od redovnih sportskih zbivanja, preko predizbornih politickih manifestacija i skupova, do proslava sportskih uspeha, da se pomenu samo neka redovna zbivanja na srpskoj javnoj sceni. Ni jedan od njih ne proe bez manjih ili veih sukoba i pojedinacnih ili grupnih carki a materijalne stete da se ne pominju. Niko zbog toga takve manifestacije ne zabranjuje niti ukida iz bezbednosnih razloga. Kao sto niko ni u svetu ne odustaje ni od visoko rizicnih skupova politicara, kao sto je skup sefova drzava najrazvijenijih zemalja, NATO samiti i sl, gde se milionske dolarske svote potrose na obezbeivanje ucesnika. 70 Fudbalski Savez Srbije, Apel za fudbal, Politika, 1. avgust 2007 str 23

69

344 Zorica Mrsevi, PhD Institute of Social Science, Belgrade

Strani pravni zivot 2/2009

FREEDOM OF PUBLIC ASSEMBLY BEETWEN POLITICS AND INTERNATIONAL LAW

There is presented the anlysis of the obstacles for realisation of freedom of peaceful assembly in the Eastern European countries, new members of the EU. The obstacles and probems still exist differently to many decades long tradition of peaceful gay pride parades in countries of Western Europe. There are presented the pride parades of the 2008 in cities and countries were this is just a cultural manifestation and touristic attraction held on the treets and squares during summer times. The presentation is as by the contrast, confronted by simultaneous events in cities and countries where such events regularly cause incidents, bans and even street violence. There is presented also among text's conslusions, the ending remarcks of the Council of Europe Congress of European local and regional authorities organised on the topic freedom of public assembly as belonging to everybody. The Congress also adopted the ,,Resolution of freedom of assembly and expression for lesbians, gays, bisexual and transgender persons". By those documents is expressed strong condemnation of gay pride parades bans. It reminds also on the duties of local authorities in the whole Europe to secure freedom of public assembly and expression for the LGBT population without discrimination. The text also comprises presentation of the Amnesty International documents issued during the 2008 where the freedom of assembly is highlighted as one of the fundamental inheritance of modern democracy. Key words: freedom of peaceful public assembly, duties of local authorities, ban of discrimination, gay pride parades, violent incidents, confrontation of authoritarian versus democratic values, new member states, Euro Pride.

345 Dr Nenad Z. Petrovi z Institut za strategijska istrazivanja, Beograd

EVROPSKA ZAJEDNICA NARODA U IDEJAMA ADOLFA HITLERA I NACIONALSOCIJALISTICKOJ PRAKSI

Ideje i planovi za stvaranje jedinstvene Evrope veoma su stari i obnavljani su vise puta. Nista neobicno da je i nacionalsocijalizam stremio ostvarenju evropske zajednice naroda. Adolf Hitler je u svojim tekstovima i govorima razmisljao o stvaranju jednog velikog privrednog i organski povezanog prostora u Evropi kojim bi dominirao Trei Rajh. Slicne ideje o pozvanosti Nemacke da bude stozer (ali samo Srednje Evrope) postojale su tokom devetnaestog stolea sve do kraja Prvog svetskog rata kada su privremeno bile napustene. Ipak, osnovna razlika izmeu njih lezala je u tome sto je program o Srednjoj Evropi bio baziran na nemackom nacionalizmu a Hitlerov program je stremio stvaranju svetskog poretka sa nekoliko centara moi dok se ideoloski zasnivao na rasistickim koncepcijama. Temelji ovakvom projektu politicki su postavljeni Paktom potpisanim u Berlinu 27. septembra 1940. godine posle vise od godine dana ratovanja u Evropi. Ipak, tokom svetskog sukoba nacisticki vrh nije ni pokusao da ozivotvori ideju o jedinstvenoj Evropi sa Nemackom kao stozerom! Tako su ovi planovi ostali samo nedovoljno razraena ideja i zelja pre svega samog Hitlera i njegovog najblizeg okruzenja. KLJUCNE RECI : Evropa, zajednica naroda, veliki privredni prostor, Trei Rajh, nacionalsocijalizam, Hitler, Trojni pakt, rasa, globalizam.

Na samom pocetku Drugog svetskog rata 1939 ­ 1940. godine, sa pocetnim uspesima Treeg Rajha planovi o ,,Novoj Evropi" bili su najambiciozniji deo nacionalsocijalisticke ideologije. To su zapravo bili projekti kako urediti Stari Kontinent nakon ocekivanog pobedonosnog ishoda rata. Pojmovi kao sto su ,,Nova Evropa" i ,,Novi evropski poredak" javljaju se kao temeljni pojmovi kojima se definise budunost Evrope. Preduslov za ozivotvo-

346

Strani pravni zivot 2/2009

renje ovih namera bio je podela citavog sveta na nekoliko autarhicnih ,,velikih prostora" kojima bi rukovodile ,,centralne imperije" kao hegemoni nad ostalim drzavicama koje budu prinuene da uu u sklopove ovih mamutskih kontinentalnih drzava. Ovako zamisljen poredak trebalo je da zameni dotadasnji sistem velikih i malih drzava.1 Ipak, citav ovaj projekat imao je svoju predistoriju kojoj se treba vratiti. U Nemackoj politickoj misli i praksi jos tokom devetnaestog stolea stvorene su pretpostavke za misljenje da ona ima zadatak da organizuje i privredno dominira Srednjom Evropom. Shodno takvim idejama Nemacka se posmatrala kao nesto sto se izdvaja i po svojoj osobenoj kulturi koja nije zapadnjacka ali nije ni istocna. Nemacka je posedovala posebnost izrazenu u njenom centralnoevropskom polozaju, osobenoj kulturi i stajanju izmeu razvijenog Zapada olicenog u Britaniji i Francuskoj ( koje su bile privredno u stopu praene u nastojanju da budu prestignute nakon nemackog ujedinjenja 1870. godine ) a sa druge strane nerazvijene ali po antiliberalnim sklonostima i metafizickom poimanju sveta bliske Rusije.2 U ehopi izmeu dva

Milan D. Ristovi, Nemacki ,,Novi poredak" i Jugoistocna Evropa 1940/41 ­ 1944/45. Planovi o budunosti i praksa, Beograd 1991, 22; Andrej Mitrovi, ,,Nemacke i Italijanske teznje za ,,Novim poretkom" i Jugoistocna Evropa", Istorijski glasnik, 2, Beograd 1971, 48 ­ 49. 2 Koliko su ovakva gledista bila prosirena u nemackoj ne samo politickoj i privrednoj sferi ve i u intelektualnim krugovima pokazuje cinjenica da je i Tomas Man ( Thomas Mann ) pre i za vreme Prvog svetskog rata bio njihov pasionirani pobornik o cemu svedoci vei broj njegovih tekstova. / Andrej Mitrovi, O Bozjoj drzavi i zlom spasenju, ( esej Istorijsko u Carobnom bregu ), Beograd 2007, str. 32 i dalje. / Nakon tragedije poraza pisac je radikalno izmenio svoje misljenje ali je u cuvenom romanu Carobni breg zavrsenom posle rata zadrzao neke od tih ideja date kroz licnost mladog nemackog intelektualca i graanina Hansa Kastorpa ( olicenja predratnog nemackog graanskog drustva i njegovih dilema ) o ciju se dusu otimaju dva nacela: konzervativno oliceno u jezuiti i protivrevolucionaru Leu Nafti i masonsko ,,progresivno" koje olicava ,,slobodni mislilac" Lodoviko Setembrini. Ulogu Rusije pisac je docarao kroz lik zavodljive gospoe Klavdije Sosa u koju se Kastorp fatalno zaljubljuje ali mu ova osim avanture u ludoj karnevalskoj noi ne uzvraa u oseanjima, ve odlazi u svet da bi tamo kao svog novog ljubavnika i sponzora pronasla degenerisanog holandskog plantazera Menera Peperkorna, coveka-Dionisa, tipa ogrezlog u hedonizam ­ zapravo olicenja multinacionalnog kapitalizma i plutokratije. Time je pisac na umetnicki nacin prikazao kako je Rusija umesto da svoje prirodno saveznistvo i prijateljstvo potrazi u Nemackoj koja je imala slicno drustveno i politicko ureenje zasnovano na primatu vojske i crkve, sa jakim ostacima feudalne hijerarhije, priklonila sebe na stranu starih kapitalistickih kolonijalnih sila kojima je bilo stalo da uniste monarhisticko-klerikalni poredak i uvedu sekularne sisteme u cemu e i uspeti kako kod porazene Nemacke tako i kod revolucionarne Rusije, kod svake na svoj nacin. /Tomas Man, Carobni breg, Beograd 2006. ( Tumacenja Manovih ideja su moja ) /

1

Dr Nenad Z. Petrovi · EVROPSKA ZAJEDNICA NARODA U IDEJAMA ADOLFA HITLERA...

347

svetska rata, Mitteleuropa 3 koncepcija ozivela je nakon bolnog iskustva izgubljenog rata. Ipak, u prvim godinama posle 1918. nemacki poslovni ljudi zazirali su od ideje Srednjoevropskog privrednog prostora kao necega sto je potroseno i propalo porazom. Tokom 1920. ­ ih nemacka trgovina i pomorstvo oziveli su i obnovili se zadivljujuom brzinom. Bez sumnje, to je pobudilo nadu u ponovno zadobijanje nekih od trzista propale Austro-Ugarske monarhije uprkos tome sto je Francuska kao pobednica zauzela favorizovano mesto u robnoj razmeni sa veinom drzava-sukcesora raspadnute Habzburske monarhije. Sugestije za obnovu koncepcije Mitteleuropa stigle su ocekivano najpre od krupnokapitalistickih krugova zemalja bivse Dvojne Monarhije. Jer, dotada vekovima integrisana privreda bivse drzave bila je stvaranjem novih drzavica pocepana a losi spoljnotrgovinski aranzmani koje su iste morale da sklope sa Zapadom bolno su podseali nove nacije na sva preimustva koje su uzivale do svog separatizma. Ako se tome doda kao opsta pojava nakon rata visoki protekcionizam u privredi i teznja za zatvaranjem tada se slika upotpunjuje i postaje jasno zasto se ponovo ozivljavala ideja Srednjoevropskog privrednog prostora. Krajem dvadesetih godina na podsticaj profesora Elemera Hantosa (Elemér Hantos ) iz Budimpeste osnovan je Srednjoevropski ekonomski institut u Becu, Budimpesti i Brnu kao i istrazivacki centar u Zenevi. Ova organizacija se dobro pazila da ne zagazi u vode bilo kakve revizionisticke antiversajske akcije ve je tragala za razumnim resenjima za tekue ekonomske probleme osobito za narode Dunavskog basena. Najvei njihov uspeh bio je zakljucivanje vise regionalnih ekonomskih paktova zasnovanih na ugovorima sa klauzulom o ,,najpovlasenijoj naciji" u meusobnoj trgovini. Nacionalsocijalisti su se dokopali ideje Mitteleuropa dodavsi mu ideju Grossraumwirtschaft 4 cime su hteli da odstrane uticaj Francuske u Srednjoj Evropi. Ipak, nacionalsocijalizam je imao mnogo zamasnije planove koji su prevazilazili ovu staru nemacku opsesivnost centralnom Evropom. Njima je to trebala da bude tek odskocna daska za kontrolu nad preteznim delovima Evrope. Osnovna razlika izmeu nemackih zagovornika integrisane Srednje Evrope do kraja Prvog svetskog rata i nacistickog vienja iste bila je u ciljevima: Srednja Evropa je za naciste bila tek usputna stanica na putu ka udaljenoj velikoj imperiji zasnovanoj na biolosko -rasnim koncepcijama. 5

Cita se Mitelojropa ( Srednja Evropa ). Cita se Grosraumvirtsaft ( Veliki privredni prostor ). 5 Henry Cord Meyer, Mitteleuropa in German thought and action 1815 ­ 1945, The Hague 1955, 310 ­ 323.

4 3

348

Strani pravni zivot 2/2009

HITLEROVE JAVNE I TAJNE IDEJE O BUDUNOSTI EVROPE I SVETA Od velikog je znacaja sta je sve Hitler pisao i govorio na ove teme. Pokazalo se da je mnogo od onoga sto je neprikriveno godinama pre izbijanja rata pisao, pre svega u svom programatskom delu Moja borba ostvarivao sa fanaticnom doslednosu i otvorenosu. U ovom dvotomnom delu osim autobiografskih delova i opisa ranog istorijata Nacionalsocijalisticke nemacke radnicke partije (NSDAP), nalazimo i Hitlerove temeljne poglede na meunarodnu politiku i odnose, na stremljenja Rajha ( videemo da je pod terminom Reich Hitler podrazumevao svetsku imperiju a ne obnovljeno Nemacko carstvo u granicama od pre 1918. godine! ) i pozeljno ureenje sveta. Kada govori o svojoj definiciji ,,svetskih drzava" odnosno Imperija (Rajhova ) on prognozira: ,, Cak i Francuska se mora uracunati u ove drzave. Ne samo da u sve veem obimu vojsku popunjava iz obojenih ljudskih zaliha svog ogromnog Rajha, ona i rasno u svom pretvaranju u crnce cini tako rapidan napredak, da se stvarno moze govoriti o nastanku africke drzave na evropskom tlu./.../ Ako bi se razvoj Francuske u danasnjem stilu nastavio jos tri stotine godina, onda bi poslednji ostaci franacke krvi nestali u evropsko-africkoj mulatskoj drzavi koja se stvara. Snazna, zatvorena naseljena oblast od Rajne do Konga, ispunjena nizom rasom, koja se polako stvara stalnim bastardiranjem."6 O Velikoj Britaniji, tada nesumnjivom svetskom carstvu Hitler je za razliku od Francuske imao daleko respektabilnije misljenje ali u svojoj projekciji i tu nasluuje neminovno opadanje: ,,Engleska e izgubiti Indiju samo, ako cak u svojoj upravljackoj masineriji dopadne rasnom kvarenju ( nesto, sto se trenutno u Indiji potpuno iskljucuje ), ili ako bude naterana macem monog neprijatelja. Indijskim buntovnicima ovo meutim nikada nee uspeti. Koliko je tesko pokoriti Englesku, smo mi Nemci dovoljno iskusili, sasvim bez obzira na to da ja kao German Indiju uprkos svemu jos uvek radije vidim pod engleskom vladavinom nego pod necijom drugom."7

Adolf Hitler, Mein kampf / u prevodu i sa komentarima Radomira Smiljania /, Beograd 2001, 412. ( Ovom groznom prorostvu ili mozda saznanju kretanja svetskih tokova nema se sta dodati osim mozda da e sve biti gotovo mnogo pre navrsenih trista godina. ) 7 Isto, 421. / Tokom rata Hitler je ovako osuivao politiku kabineta Vinstona Cercila: ,,Zbog toga se moze i zavrsie se ovaj novi rat samo sa katastrofom britanskog svetskog Carstva. Ma sa kim da se Engleska poveze, ona e na kraju ovog rata videti da su njeni saveznici jaci nego sto je ona sama. Neka njeni krupni kapitalisti sa tako velikim licemernim prijateljstvom pozdravljaju boljsevicke vlastodrsce, neka njeni nadbiskupi tako prisno grle krvave

6

Dr Nenad Z. Petrovi · EVROPSKA ZAJEDNICA NARODA U IDEJAMA ADOLFA HITLERA...

349

U razmatranju spoljnopolitickih mogunosti koje se otvaraju pred Nemackom, Hitler istice dve: Nemacka u savezu sa SSSR-om protiv Zapada ili Nemacka u savezu sa Zapadom protiv SSSR-a. Hitler je jasno za ovu drugu opciju jer strateski je nemackom narodu potrebna plodna zemlja za naseljavanje i prezivljavanje a ista se moze nai samo sirenjem na Istok. Osim toga istice i druge razloge: ,,Cisto vojno posmatrano bi odnosi u slucaju rata Nemacka ­ Rusija protiv zapada Evrope, a verovatno i protiv celog ostalog sveta, bilo upravo katrastrofalni. Borba se ne bi odvijala na ruskom ve na nemackom tlu, a da Nemacka ne bi mogla da dozivi od Rusije ni najmanju efikasnu podrsku./.../ U slucaju rata Nemacka ­ Rusija protiv zapada Evrope, Rusija bi najpre morala da obori Poljsku , da bi prvog vojnika dovela na nemacki front./.../ a rezultat bi bio neizbezan poraz."8 Hitler je osvrui se na greske nemacke politike do Prvog svetskog rata optuzivao njen tadasnji vrh sto je vodio kolonijalnu politiku prodora u Afriku, politiku koja je dala skromne rezultate ali je zato odvela u sukob sa Britanijom. ,,Otvoreno priznajem da bih ve u predratno doba smatrao ispravnijim, ako bi se Nemacka, odricui se besmislene kolonijalne politike i odricui se trgovacke i ratne flote, u savezu sa Engleskom, postavila protiv Rusije i time od slabe svesvetske politike presla na odlucnu evropsku politiku kontinentalnog osvajanja sveta." 9 Hitler je u svojim spoljnopolitickim nastojanjima ka ostvarivanju svetske dominacije Britaniju i Italiju rado video kao saveznike i partnere Nemacke. Jedina sila na Zapadu koja bi se mogla smatrati pogoenom takvom kombinatorikom ­ Francuska ne bi mogla efektivno nista da preduzme protiv ovakvog ortakluka.10

bestije boljsevickog ateizma/.../ Postoji jedna mudra stara poslovica, koja kaze, da ,,bogovi onog koga su osudili na propast, najpre zaslepe." ( Govor Voe Rajha pred Rajhstagom na dan 26 aprila 1942 g., Beograd 1942, 9) U govoru odrzanom povodom objavljivanja rata SAD, optuzio je americku politiku da je zakulisno isprovocirala rat najpre u Evropi ( podrzavajui Poljsku ) a potom i da Dalekom Istoku sve u cilju da okoncanjem rata ,,sto sigurnije i bez opasnosti nasledi Britansko Carstvo u casu njegovog raspadanja." ( Govor Voe i kancelara Rajha Adolfa Hitlera pred Nemackim Rajhstagom 11 decembra 1941 o Ruzveltovoj krivici za rat, Beograd 1941, 41.) / 8 Isto, 421 ­ 422. 9 Isto, 424. / Podvukao N. P. / 10 Isto, 425 ­ 426. / Jedino sto autor ne moze a i ne pokusava da objasni je zasto bi Velika Britanija kojom kako sam na vise mesta tvrdi ,,vladaju Jevreji" usla u ovakvu kombinatoriku sa rezimom koja svoju ideologiju temelju na antijevrejstvu?! /

350

Strani pravni zivot 2/2009

Osim javno obelodanjenih Voinih govora i Moje borbe postoji zanimljivo svedocenje o privatnim neformalnim razgovorima koja je Hitler vodio pocevsi od 1933. godine sa svijim najblizim saradnicima. Herman Rausning ( Hermann Rauschning )11 opisuje Adolfa Hitlera u drugacijem svetlu nego sto je to cinila veina autora a on je svedok iz prve ruke. Najpre, prema njemu Hitler je covek slabe volje koji stoji pod jakim uplivom ,,mracnog okruzenja". Autor izbegava da oznaci taj Hitlerov background o kome se samo moze nagaati. Opisuje nemackog kancelara pre kao mistika koji neguje osoben ezotericni pogled na svet a ne kao diktatora, ne kao osobu koja sve konce drzi u svojim rukama. Na jednom mestu dok su askali za ruckom Rausninig je upitao Hitlera da li smatra da Jevreje treba unistiti a Hitler mu je odgovorio negativno! ,, Da ih nema valjalo bi ih izmisliti. Sustinski je vazno imati stvarne neprijatelje, ne prosto apstraktne. /.../ Jevrejin je uvek tu negde. Ali, lakse je boriti se protiv njega na videlu nego kao protiv nevidljivog demona./.../ Jevreji su bili spremni da mi pomognu u mojoj politickoj borbi. Na pocetku naseg pokreta neki Jevreji su mi davali finansijsku podrsku." 12 Zanimljivo je sta je Hitler govorio o svojim koncepcijama preureenja Evrope i sveta kao i o arhitekturi ljudskog razvoja: ,, Koncepcija nacije postala je bespredmetna. Uslovi naseg vremena prinuuju me da krenem sa tog

Jedan od Hitleru najblizih ljudi do pada u nemilost. Bio je nakon nacistickog osvajanja vlasti 1933. godine predsednik Senata Slobodnog grada Danciga ( danas Gnanjsk u Poljskoj ) i kao takav vazna licnost jer je Hitler nastojao da ovaj grad, pod upravom Drustva naroda, tada etnicki apsolutnom veinom nemacki, zajedno sa ,,koridorom" ( pojas od nekoliko kilometara teritorije Poljske ) pripoji Rajhu i poveze ga sa teritorijalno izolovanom Istocnom Pruskom. Upravo oko ovog pitanja septembra 1939. izbie rat koji e se rasplamsati u svetski. Rausning je ve 1934. godine, upravo na pitanju taktike politicke bore za Dancig, dosao u sukob sa nacistickim vrhom pa je bio smenjen i pada u nemilost. Potom je emigrirao u Svajcarsku. Kada je njegovo delo Hitler govori prvi put objavljeno u Londonu 1939. godine, moglo je izgledati da je rec o propagandistickim preterivanjima jednog emigranta sponzorisanog od strane zainteresovanih sila. Meutim, dogaaji koji su sledili i otkria nastala nakon pada nacistickog rezima potvrdili su mnogo od iznetog. Rausning je posle Drugog svetskog rata ziveo u SAD kao farmer. /Brockhaus enziklopädie, 15, Wiesbaden 1972, 469; Hermann Rauschning, Hitler speaks. A series of political conversations with Adolf Hitler on his real aims, London 1939. / 12 H. Rauschning, n. d., navod sa str. 234. / Obzirom na ovakvo prikazivanje Hitlera otpada svaka primedba da je autor iz propagandistickih razloga ocrnjivao tadasnjeg nemackog drzavnika. U tom svetlu postaje verodostojno ono sto je Hitler govorio Rausningu o svojim stvaranim ciljevima. /

11

Dr Nenad Z. Petrovi · EVROPSKA ZAJEDNICA NARODA U IDEJAMA ADOLFA HITLERA...

351

polazista, ali ja u ga napustiti kao prolaznu vrednost. ,,Nacija" je politicka smicalica demokratije i liberalizma. Mi emo se osloboditi te lazne koncepcije a na njeno mesto postaviti koncepciju rase koja do sada nije jos bila politicki korisena. Novi poredak nee biti mogue objasniti terminima nacionalnih granica naroda sa istorijskom proslosu, ve terminima rase koja prevazilazi postojee podele. Sve parcijalne popravke granica i deobe kolonija u odnosu na ovo jesu zaludan poduhvat poput oranja peska." Na sagovornikovo upozorenje da e biti velikih poteskoa za uvoenje takve politike u Nemacku, Hitler ga je ostro presekao pokretima ruku. Produzio je kako on savrseno zna, tako dobro kao svi ti uzasno pametni intelektualci (all these tremendously clever intellectuals) da u stogo naucnom smislu ne postoji takva stvar kao rasa. Ali, kao sto uzgajivac ne moze sa uspehom da uzgaja svoj priplod bez oplemenjivanja tako i njemu treba koncepcija rase od koje e krenuti. ,,Ja u osloboditi svet vezanosti za istorijsku proslost. Nacije su spoljne i vidljive forme nase istorije. Stoga, zelim da ujedinim nacije u visi poredak ako zelim da oslobodim svet od haosa istorijski proslog koji je i doveo do apsurda. I u tom cilju mi koncepcija rase koristi dobro. To odlucuje o starom poretku i cini moguim nova udruzivanja. Francuska je prosirila svoju veliku Revoluciju preko granica koncepcijom nacija. Koncepcijom rase, nacionalsocijalizam e prosiriti svoju revoluciju i preobraziti svet." Kao sto je koncepcija nacionalizma donela revolucionarne promene u dotadasnjim dinastickim feudalnim drzavama tako e i uvoenje bioloske rasne koncepcije dovesti do dubokih promena u svakoj sada postojeoj naciji i pospesiti selekciju i odabir gospodareeg elementa ( the ruling element ). ,,Ali dolazi dan kada emo moi uciniti savez sa tim novim ljudima u Engleskoj, Francuskoj, Americi. Mi zelimo da sa njima zapocnemo siroki proces preobrazaja sveta i volja e u tome odigrati glavnu ulogu. Jer nema mnogo onih koji zele napustiti klise nacionalizma a malo e biti odabranih i meu nama Germanima. Umesto danasnjeg podeljenog sveta nastae razumevanje meu razlicitim jezickim elementima unutar jedne rase kojom se dobro upravlja." 13

13 Isto, 229 ­ 230. / Podvukao N.P. / ,,The conception of the nation has become meaningless. The conditions of the time compelled me to begin on the basis of that conception. But I realised from the first that it could only have transient validity. The ` nation ` is a political expedient of democracy and Liberalism. We have to get rid of this false conception and set in its place the conception of race, which has not yet been politically used up. The new order cannot bi conceived in terms of the national boundaries of the peoples with an historic past, but in terms of race that transcend those boundaries. All the adjustments are corrections of frontiers, and of regions colonisation, are a ploughing of the sands. /.../

352

Strani pravni zivot 2/2009

Iz navedenih Hitlerovih reci koje se mogu okarakterisati kao ,,unutrasnji krug doktrine" ili ,,skriveno ucenje za odabrane" mogue je sagledati, ukrstanjem sa politickim dogaajima 1939 ­ 1945. godine, ali i sa tokovima u sadasnjem svetu, neke odlike onoga sto se naziva New Age. Hitlerova skrivena doktrina nije nemacki nacionalizam ve ideja da Germani to jest Anglosaksonski narodi odnosno najsire posmatrano Arijevci ( Indoevropska skupina naroda ) treba da na ,,rasnoj" bazi formiraju svetski poredak. Ideja nacionalizma je prezivela mada je svojevremeno bila napredna u doba svrgavanja plemstva i rusenja feudalizma. Put covecanstva trasiran je ka svetskoj drzavi. Ka tom cilju se ide velikim ukrupnjavanjima, kontinentalnim povezivanjem rasno bliskih naroda. Covecanstvo budunosti ne moze biti uspesno rukovoeno u sklopu starog poretka nacionalizama i granica, trke za kolonijama i trzistima, neprestanim sukobima i nepoverenjima, ve se mora utemeljiti jedan novi poredak jednak za citav svet. U suprotnom stalno e se ,,orati u pesku" odnosno uvek e neko biti nezadovoljan i tezie reviziji granica i postojeeg sistema. Sklapanjem Trojnog pakta ( popularnije u ono vreme nazivanog ,,Antikominterna pakt" ) 27. septembra 1940., sto se desilo ubrzo nakon okupacije Francuske i stupanja Italije u rat, stvoreni su preduslovi za podelu sveta na tri ,,velika prostora". Potpisima predstavnika Nemacke, Italije i Japana u Berlinu posebno se zelelo staviti na znanje SAD ( tada jos formalno neutralnim) odlucnost tri sile da sprovedu svoju koncepciju. U preambuli ugovora, kako to uobicajeno biva, opstom frazeologijom se govorilo o trajnom miru i napretku naroda razlicitih podrucja te o potrebi da svaka nacija sveta dobije prostor koji joj pripada. Ipak, ovaj pakt je predviao pravo i silama koje su ostale van njega na deo ,,kolaca": u projektovanom svetskom poretku SjeI have to liberate the world from dependence of our historic past. Nations are the outward and visible forms of our history. So I have to fuse these nations into a higher order if I want to get rid of the chaos of an historic past that become an absurdity. And for this purpose the conception of race serves me well. It disposes of the old order and makes possible new associations. France carried her great Revolution beyond her border with the conception of the nation. With the conception of race, Nacional Socialism will carry its revolution abroad and recast the world. /.../ But the day will come when we shall make a pact with these new men in England, France, America. We shall make it when they fall into line with the vast process of the reordering of the world, and voluntarily play their part in it. There will not be much left then of the clichés of nationalism, and precious little among us Germans. Instead there will be an understanding between the various language elements of the one good ruling race."

Dr Nenad Z. Petrovi · EVROPSKA ZAJEDNICA NARODA U IDEJAMA ADOLFA HITLERA...

353

dinjene drzave imale bi svoj ,,veliki prostor" odn. Severnu i Juznu Ameriku, Velika Britanija bi zadrzala svoje nesto umanjeno kolonijalno carstvo a privremeno bi i SSSR mogao da pod svojom dominacijom zadrzi istocne delove srednje Evrope i centralnu Aziju. Japanu se garantovala dominacija na Dalekom Istoku, Italiji u basenu Sredozemlja a Nemackoj u Evropi. Nemacka i Italijanska sfera uticaja odn. razgranicenja nisu bile jasno odreene i upravo su se ovim dvema silama na Jugoistoku Evrope ukrstali interesi sto e dovesti do ( za Hitlera nezeljenih ) komplikacija kada Italija bez saglasnosti i znanja svog saveznika bude oktobra 1940. pocela ratne operacije iz Albanije prema Grckoj, cime se rat prosirio i na ovaj deo Evrope.14 Prema zamisli, svaki od ovih ,,velikih prostora" bio bi politicki i privredno autarhican, samodovoljan. Stozerne sile u svakom od njih bile bi faktori reda i stabilnosti koje u krajnjoj liniji odlucuju o svim pitanjima. I drustvena misao je bila angazovana da podupre ovakav projekt: u Nemackoj su na tome uspesno radili teoreticar meunarodnog prava Karl Smit ( Carl Schmitt ) kao i politikolog i osnivac geopolitike kao naucne discipline Karl Haushofer. 15 ,,Novi evropski poredak" koji je nosio ideoloski, politicki, privredni, socijalni i kulturni prevrat, bio je po sustini otelotvorenje jedne nehumane antiutopije."16 U Hitlerovim programskim istupanjima stavljan je znak jednakosti izmeu pojmova evropsko i germansko. Nemacko je bilo pravo da odlucuje o sudbini kontinenta. Za Hitlera, Nemacka je bila sudbinski povezana sa Evropom. Ujedinjena Evropa bila je zapravo Velika Nemacka na koju e moi da se oslone i negermanske nacije, naravno ukoliko budu poslusne i predane ovom poretku. U takvom sistemu drzava najjaci odreuje, sto je i logicno, koliki e biti ,,suverenitet" pojedinih clanica. 17 Ipak, tokom ratnih godina Hitler nije konkretizovao planove o stvaranju jedinstvene Evrope! Tako je 1940. godine odbacio plan drzavnog sekretara

14

A. Mitrovi, n. r., 49 ­ 51; M. Ristovi, n.d., 22.

15 A. Mitrovi, n.r., 49; Andrej Mitrovi, ,,Istorijski pogled na nemacku totalitarnu mi-

sao", Gledista, 11, Beograd 1970, 1569 ­ 1581. O ideologiji nacionalsocijalizma podrobnije v. Ernst Nolte, Fasizam u svojoj epohi, Beograd 1990.; Todor Kulji, Fasizam. Sociolosko ­ istorijska studija, drugo izdanje, Beograd 1987.; Dusan Lukac, Trei Rajh i zemlje jugoistocne Evrope, 1 ­ 3, Beograd 1982 - 1987. 16 M. Ristovi, n.d., 23. 17 Isto, 29 ­ 31.

354

Strani pravni zivot 2/2009

u Ministarstvu inostranih poslova Stengrahta (Steengraht ) o ,, ujedinjenim drzavama Evrope" pod nemackim vostvom. Isto se ponovilo, ali u po Rajh nepovoljnijim odnosima na bojnom polju, u zimu 1942/43. godine kada mu je sam ministar spoljnih poslova Joahim fon Ribentrop ( Joachim von Ribbentrop ) izneo slicne planove. 18 Nekako u to vreme, ministar propagande Jozef Gebels (Goebbels ) pisao je oktobra 1942. u jednom teoretskom casopisu da nemacki protivnici u ovom ratu nemaju jasnu predstavu o ,,Novoj Evropi" jer za Kontinent zapravo nisu zainteresovani. Englezima kao ostrvljanima Evropa je oduvek bili tua a i oni su se tuili od nje, Rusija je okrenuta Istoku a Amerika je takoe svojim geografskim polozajem udaljena i strana starom kontinentu.19 Svedok svog vremena, britanski pisac i angazovani komunista Dzordz Orvel ( George Orwell ) u romanu 1984. dao je moguu sliku nase savremenosti ­ jednog sveta gigantskih manipulacija. U manipulacijama svesu pojedinaca i drustva i sam je ucestvovao radei tokom rata u Ministarstvu propagande Velike Britanije. Dakle, pouzdani svedok jednog ambijenta. U romanu-fikciji tri su velike interkontinentalne skupine (koalicije, federacije, savezi...) drzava koje su meusobno neprestano u stanju ,,rata niskog intenziteta". Ovaj sukob odrzava se tako sto su uvek dva partnera u ratu protiv onog treeg. Povremeno se promene kombinacije i saveznistva dok je ,,Ministarstvu istine" (!!!), u kojem je zaposlen glavni lik romana, poveren zadatak da sa jedne strane priljezno unisti sve materijalne dokaze postojanja prethodnog saveznistva-kombinatorike a da sa druge ispreda tanane niti nove legende o aktuelnom ,,vecnom saveznistvu" u borbi protiv ,,omrznutog neprijatelja covecanstva"!!! U tom cilju zaposleni u ,,Ministarstvu istine" moraju da unistavaju, prepravljaju i falsifikuju prethodno objavljene knjige, udzbenike, cak komplete novina!!! Da ih povlace iz knjizara i biblioteka i zamenjuju novim!!! Zacuujue koliko je ovo u sustini providno ispiranje mozgova toliko uspesno ­ konstatuje zapanjeni cinovnik Ministarstva! Do promene dolazi naglo, sa iznenadnim vanrednim saopstenjem na radiju; usred patriotskog militaristickog mitinga i govornik i publika u trenu promene retoriku i usklauju ponasanje prema novim smernicama kao da je to najnormalnije, kao da se do malocas nisu zaklinjali u sasvim suprotno!!! Sve to, taj monstruozni svet manipulacija i totalitarizma omoguen je, tvrdi pisac romana, strahovitom nuklearnom kataklizmom koja se desila posle zavrsetka Drugog svetskog rata u nekoj nedefinisanoj godini. Ljudi su nakon atomskih

Deutschland im zweiten Weltkrieg, 3, Berlin 1979, 410 ­ 411 ( navedeno prema M. Ristovi, n. d., 32 ) 19 M. Ristovi, n.d., 32 ­ 33.

18

Dr Nenad Z. Petrovi · EVROPSKA ZAJEDNICA NARODA U IDEJAMA ADOLFA HITLERA...

355

tragedija postali spremni da ponesu ,,lako breme" totalitarizma jer se pokazalo da sloboda nije mogua. Zapravo je pisac prikazao prve godine nakon 1945. i anticipirao nase vreme globalizacije, doba stvaranja kontinentalnih i interkontinentalnih drzava i saveza. Cim se zavrsio rat 1945. godine pocelo je prestrojavanje dojucerasnjih saveznika. Od 1947-1948. ( godine nastanka romana ), sasvim jasno se menja partnerstvo. Ono o cemu je deo vrha nacistickog rezima mastao i prizeljkivao krajem rata ( a da se to ipak nije ostvarilo ) postaje ubrzana stvarnost posleratnog sveta: zapadne okupacione zone Nemacke pretvorene su u Saveznu Republiku koja ubrzano postaje novi partner Sjedinjenih drzava u novoj globalnoj politici i odmeravanju snaga.( Sada je to naravno ,,demokratska" i ,,slobodna" Nemacka pa njeno ucese u projektovanom sukobu sa Sovjetskim savezom postaje nesto kvalitativno drugacije u odnosu na pohod Treeg Rajha na Istok u vremenu 1941 ­ 1945!!! ) Menja se i psihologija masa na Zapadu, najvise u SAD. Dok su tokom rata ,,Rusi" ( komunisti, socijalizam, SSSR...) bili propagandno promovisani u nesto pozitivno dotle su ,,Nemci" ( nacionalsocijalizam, rasizam, Trei Rajh...) olicavali sumu satanskih zala modernog covecanstva koje treba unistiti u korenu kako bi se uplovilo u zueni eshatoloski raj ljudske vrste. Kao carolijom se sve izokree za sto osamdeset stepeni gotovo preko noi! Od Cercilovih ( Sir Winston Churchill ) hvalospeva Sovjetskoj armiji kojoj e budua pokolenja iskazivati bezgranicnu zahvalnost20 do inaugurisanja novog politickog termina ,,gvozdena zavesa" (Iron curtain ) 5. marta 1946. godine na predavanju odrzanom na Univerzitetu Fulton ( Misuri ) pred americkom rukovodeom elitom proslo je tek nesto vise od godinu dana. Ali nije proslo ni petnaestak dana od potpunog zavrsetka rata kapitulacijom Japana a ve septembra 1945. godine se pred americkim predsednikom Trumanom ( Harry Truman ) pojavio prvi od planova nuklearnih udara po dojucerasnjem savezniku SSSR-u! Upravo u godini u kojoj je Orvel okoncavao pisanje svog slavnog romana razmatrani su najopsezniji nuklearni udari po svim industrijskim centrima Sovjetskog saveza, pocetak kopnenih operacija pa cak i do u detalja deoba Rusije na vise vestackih celina koje bi potom eg20 ,, Crvena armija praznuje svoju dvadeset sedmu godisnjicu u situaciji pobede, cije osvajanje bezgranicno ushiuje njegove saveznike i odlucuje sudbinu nemackog militarizma. Budua pokolenja smatrae sebe duznim pred Crvenom armijom, stajae nemi, kao i mi, koji smo svedoci tih velelepnih podviga." / Pozdravni telegram britanskog premijera povodom godisnjice Sovjetske armije ( koja je odavno promenila naziv iz Crvena u Sovjetska armija i to je Cercil morao da zna! ), objavljen u londonskom The Times-u, 24. februara 1945. (preuzeto iz , . 2 ( 1945 ­ 1985 ), 1986, 9) /

356

Strani pravni zivot 2/2009

zistirale kao zasebne ,,drzave"! ( Pisac je naziv romana dobio permutovanjem dve poslednje cifre: iz 1948. u 1984. ). 21 Time se pokazalo sta u praksi znaci sentenca samoga Cercila da ne postoje vecna prijateljstva i vecna neprijateljstva ve je vecan samo interes! Krajem prethodnog stolea mnogo polemike izazvala je knjiga harvardskog profesora Semjuela Hantingtona ( Samuel Huntington ), Sukob civilizacija 22 u kojoj je autor ukazivao na mogui ,,rat civilizacija" i preoblikovanje svetskog poretka u kome bi postojalo nekoliko centara moi: SAD, Rusija, Kina, Indija. Kao glavnog neprijatelja zapadne civilizacije Hantington vidi islamski fundamentalizam a rat bi se vodio istrebljivacki masovnom upotrebom nuklearnih bombi. Takoe autor ukazuje da sirenje Evropske Unije na jugoistok Evrope uvlaci u ovu zajednicu i one ,,neuspesne nacije" koje su uzalud pokusale da ,,prebegnu" iz jedne civilizacije ( orijentalne ) koju je njihova elita u devetnaestom veku ocenila kao neuspesnu u drugu civilizaciju (zapadnoevropsku) koju su ocenili kao pozeljan cilj ali u tome do danas nisu uspele ostajui ,,na dve stolice" razapete izmeu dva sveta. U ove neuspesne nacije autor svrstava pored sekularizovane Turske jos i sve balkanske nacije racunajui tu i Grcku koja je postala clanica EU jos pocetkom osamdesetih godina dvadesetog veka. U svakom slucaju pokazuje se da ideje o stvaranju ,,novog svetskog poretka" koji bi premostio postojee nacionalne podele i stvorio jedan novi svet, covecanstvo kojim bi se upravljalo u idealnom slucaju iz jednog centra ili barem iz nekoliko, nisu prestajale da zaokupljaju mnoge drzavnike meu kojima je bio i Adolf Hitler. Osnovna razlika izmeu koncepcija jedinstva Evrope koju je zagovarao Hitler i onog koji se zagovara i ostvaruje danas lezi u ideoloskim premisama. Rasno-biolosko i organsko vienje sveta sa jedne i nadrasno mehanicko ekonomsko povezivanje razlicitih naroda kako se to propagira i projektuje danas iz Brisela. U sustini ostaje zapanjujua cinjenica da je i voa jednog takvog totalitarnog pokreta razmisljao u relacijama nadilazenja nacija kao prezivelih i neadekvatnih formi za budunost sveta. Kao i svaki projekat budunosti tako e i ujedinjenje Evrope samo u zavisnosti od rezultata, moi da pokaze svoju uspesnost ili promasenost.

Za podatke o americkim planovima nuklearnih napada na SSSR v. . . , , 1984, 14 ­ 27 / autor se pozvao na dokumenta objavljena u SAD /. 22 Samuel Huntington, Clash of Civilization and Remaking of World Order, objavljenu na engleskom 1993. godine a prevedenu na srpski kao Sukob civilizacija, Podgorica, Banja Luka, 2001.

21

Dr Nenad Z. Petrovi · EVROPSKA ZAJEDNICA NARODA U IDEJAMA ADOLFA HITLERA...

357

Nenad Petrovi, PhD Institute for Strategic Research Belgrade

EUROPEAN COMMUNITY OF PEOPLE IN THE IDEAS OF ADOLF HITLER AND IN THE PRACTICE OF NATIONAL-SOCIALISM.

In Hitler's Mein Kampf, in the public appearances of this politician and even more so in his intimate discussions in the circle of the closest friends we can find the traces of an idea about the creation of a unique economically and organically linked European space, which would be under domination of the German Third Reich and based on the ideological concept of the race that would surpass the divisions among the nations. The Arian white nations of the common Indo-European origins would be making up that community of people, which was seen by Hitler as a way to overcome the at that time existing fragmentation of the continent. After the Tripartite Pact was signed on 27 September 1940 in Berlin, it seemed as if the vague ideas have came to the point of their realization: according to the pact Germany was supposed to get control over the greatest part of Europe, Italy over the Mediterranean and Japan over the Far East. Although the Great Britain was on the opposite side in the war, it was supposed to retain control over its colonial territories while the United States, which at that time had not yet entered the war but had been firmly supporting the Great Britain, were left with the possibility to preserve its domination over the American continent. However, even in the periods when it seemed that his war military undertakings are evolving in the direction he was streaming at, Hitler had never commenced realization of such an demanding pan. Keywords: European community of people, great economic space. The Third Reich

CIP - , 34 STRANI pravni zivot = Foreign Legal Life / glavni i odgovorni urednik Jovan iri. - God. 1, br: 1 (1956) -. Beograd (Terazije 41) : Institut za uporedno pravo, 1956 - (Beograd : Goragraf). - 24 cm Triput godisnje. - Casopis je imao prekide u izlazenju (1979, 1988) ISSN 0039-2138 = Strani pravni zivot COBISS.SR-ID 86244103

Information

CASOPIS.qxd

349 pages

Find more like this

Report File (DMCA)

Our content is added by our users. We aim to remove reported files within 1 working day. Please use this link to notify us:

Report this file as copyright or inappropriate

658806