Read Microsoft Word - 068_PERSPEKTIVA JAVNO PRIVATNOG PARTENRSTVA U SRBIJI text version

VIII Skup privrednika i naucnika

PERSPEKTIVA JAVNO PRIVATNOG PARTENRSTVA U SRBIJI PERSPECTIVES OF PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP IN SERBIA

Silvana Ili, Vesna Pasi Fakultet za menadzment Zajecar Apstrakt: Poslednjih godina zabelezen je znacajan porast saradnje javnog i privatnog sektora u razvoju infrastrukture i upravljanju infrastrukturom, namenjenom za obavljanje brojnih ekonomskih delatnosti. Mogunosti saradnje koje nudi JPP kreu se od onih kod kojih je angazovanje privatnog sektora minimalno, pa sve do onih kod kojih privatni sektor u znatnoj meri ucestvuje u upravljanju projektom, kao sto je rekonstrukcija infrastrukture i ulaganje u infrastrukturu, koncesije i BOT (izgradikoristi-predaj) ugovori. Iako je model javno­privatnog partnerstva jedan od najboljih nacina da Srbija izgradi kvalitetnu infrastrukturu i objekte od javnog znacaja, za sada u celini nije realizovan ni jedan projekat po tom principu. Uzrok tome je nepostojanje adekvatnog zakona o JPP, ogranicenost lokalnih samouprava u raspolaganju imovinom, kao i neprivatizovana preduzea sa kojima bi privatni sektor mogao da stupi u partnerski odnos. Kljucne reci: javno-privatno partnerstvo, koncesije, javno-privatno partnerstvo u Srbiji Abstract: Last year saw a significant increase in cooperation between public and private sectors in infrastructure development and management of infrastructure, intended to carry out many economic activities. Cooperation possibilities offered by PPPs range from those with minimal involvement of the private sector, to those where the private sector is substantially involved in project management, such as reconstruction of infrastructure and investment in infrastructure, concessions and BOT (build-used and delivery) contracts. Although the model of public-private partnership is one of the best ways to build quality Serbian infrastructure and facilities of public interest, for the time being no project as a whole is implemented on that basis. This is caused by lack of adequate legislation on PPP, limitations of local governments in the management of property, as well as non-privatized companies with which the private sector could enter into partnership. Kay words: public-private partnership, concessions, public-private partnership in Seria

1. UVOD

Potreba za javno-privatnim partnerstvom javila se pocetkom osamdesetih godina 20. veka, kada su iznete ozbiljne kritike na racun neefikasnosti pruzalaca javnih usluga i njihove nesposobnosti da adekvatno reaguju na uocene potrebe.

505

Operacioni menadzment u funkciji odrzivog ekonomskog rasta i razvoja Srbije 2011-2020.

Danas, poslovna saradnja izmeu javnog i privatnog sektora siroko je rasprostranjena. Na jednoj strani je drzavna ili lokalna vlast, kao narucilac usluga, proizvoda ili radova, a na drugoj strani je privatna kompanija kao njihov isporucilac. Privatne kompanije pruzaju usluge u zamenu za prihod iz javnih fondova. Meutim, bez obzira na potrebe, javno-privatno partnerstvo jos uvek ne predstavlja uobicajeni nacin finansiranja kapitalnih investicija. Rezultati jednog globalnog istrazivanja [1] su pokazali da se samo 4% svih investicija u javnom sektoru sprovode u nekoj formi JPP. Osnovna prepreka primene JPP na lokalnom nivou jeste centralizovano planiranje i programi finansiranja, kao i preoptereenost kapitalnih ulaganja propisima tokom osmisljavanja projekata. To dovodi do stvaranjem pravnih i administrativnih prepreka za zaduzivanje i inovativne forme finansiranja kapitalnih investicija. Dodatna prepreka JPP jeste nemogunost lokalne samouprave da usmere opstinske prihode na infrastrukturne projekte, kao i ogranicen uticaj opstina na utvrivanje visine cena za usluge koje se naplauju korisnicima. Prosecan dug lokalnih samouprava u EU, izrazen u procentima BDP-a, iznosi skoro 6%, dok u veini decentralizovanih sredenjeevropskih zemalja (poput Maarske i Poljske) iznosi tek 2%.[1] Reforma svih ovih oblasti postakla bi inovativne forme finansiranja projekata. Smanjen uticaj politicke elite na alokaciju kapitalnih sredstava i vea uloga lokalne samouprave u odlukama o finansiranju projekata omoguili bi siru primenu JPP. U nekim drzavama (tu spada i Srbija) preduzeima upravljaja rukovodstvo koje je politicki postavljeno sto dovodi do velikog broja zaposlenih a manje efikasnosti. Javno-privatna partnerstva, kod kojih je teziste na ekonomskim aspektima pruzanja usluga, mogu doprineti tome da se ova situacija promeni.

2. JAVNO - PRIVATNO PARTNERSTVO

U literaturi se moze nai veliki broj definicija javno-privatnog parterstva, ali sve te definicije imaju neke zajednicke karakteristike:[2] - partnerstvo ukljucuje dva ili vise subjekata, od kojih je jedan iz javnog sektora a drugi iz privatnog - kod javno-privatnog partnerstva svi ucesnici u projektu imaju poziciju principala - kod javno-privatnog partnerstva definisu se uslovi i uspostavlja dugorocna i stabilna saradnja meu partnerima - model funkcionise tako sto svaki od ucesnika donosi nesto u partnerstvo (u praksi je to najcese materijalni resurs) - partnerstvo podrazumeva podelu odgovornosti za proizvedeni output, tj. za isporucenu uslugu. U javno-privatnom partnerstvu postoji vise zainteresovanih strana. To su: javnost (posebno potrosaci), graevinske kompanije, pruzatelji usluga, kompanije koje pruzaju usluge odrzavanja, dobavljaci, financijske institucije koje osiguravaju kreditni kapital, investitori i osiguravajua drustva. Od javno-privatnih partnerstava se ocekuje da poveaju ponudu infrastrukturnih projekata i drugih javnih usluga, a da pri tome ne opterete previse javne financije drzave. Priliv privatnog kapitala moze ublaziti fiskalna

506

VIII Skup privrednika i naucnika

ogranicenja za infrastrukturna ulaganja i poveati njihovu delotvornost. Javno-privatno partnerstvo podrazumeva saradnju javnog i privatnog sektora koja se zasniva na usaglasenim ciljevima razvoja odreenog javnog projekta. Takva saradnja bitno se razlikuje od tradicionalnog nacina isporuke javnih usluga. Osnovne razlike izmeu klasicnih javnih projekata i JPP prikazane su u Tabeli. Programski ciljevi javnih projekata odreeni su potrebama i efikasnosu usluga, dok je kod JPP modela glavni zadatak efikasno korisenje raspolozivih javnih i privatnih sredstava. Shodno tome, kod JPP fokus je na ukupnim troskovima pruzanja usluga, dok su u javnom sektoru odluke o kapitalnom budzetu i tekuem budzetu obicno razdvojene. Kod JPP izvori finansiranja su raznovrsniji i misljenje privatnih vlasnika preovladava. Projekti kod JPP se ocenjuju dugorocno, tokom celokupnog veka trajanja projekta. Postupak odlucivanja je jednostavniji u javnom sektoru, a ukljucenje privatnog sektora zahteva postovanje novih pravila. Kapacitet za upravljanje javno-privatnim partnerstvom mora da se razvija interno, jer javni sektor obicno ne poseduje potrebne vestine za pregovaranje, kontrolu i saradnju. Kod projekata koje finansira javni sektor, tehnicka ekspertiza se pribavlja sa strane. Tabela 1. Uporedni prikaz klasicnog modela javnog sektora i JPP [1] JAVNI SEKTOR JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO Ciljevi Odgovornost (kvalitet i Optimalno korisenje programske delotvornost) finansijskih sredstava politike Fokus Uzak: kapital ili postojei Sirok: puno finansiranje budzet kapitalnih i tekuih troskova Finansije Javno: sopstveni prihod, Javni i privatni fondovi, ustupljeni prihod, dotacije krediti, takse koje se i zaduzivanje javnog naplauju korisnicima i drugi javno kontrolisani sektora prihodi Svojina Javna, sa ogranicenim Obicno mesovita uticajem izvoaca Vremensko Kratkorocni (izborni Dugorocno (povraaj odreivanje ciklus) tokom zivotnog ciklusa projekta) Postupak Jednostavan: politicki, Komplikovan: moraju se administrativni. Zakonski, postovati javne procedure i koja vaze u postovanje svih pravila i pravila privatnom sektoru: propisa Transparentonost je najvisi prioritet Kapacitet Eksterni: planiranje, Interni: pregovaranje, izgradnja, upravljanje, saradnja, kontrola, revizija nadzor

507

Operacioni menadzment u funkciji odrzivog ekonomskog rasta i razvoja Srbije 2011-2020.

JPP moze imati dva oblika: - jednostavno ugovorno partnerstvo, kod koga je privatni sektor ukljucen u projektovanje, finansiranje i upravljanje uslugom; ili institucionalno JPP, kod koga se osniva novo pravno lice, u zajednickom vlasnistvu dvaju partnera Institucionalizovano JPP se moze zasnovati bilo osnivanjem zajednickog preduzea od strane strane javnog i privatnog partnera ili preuzimanjem kontrole nad postojeim javnim preduzeem od strane privatnog partnera.. Zajednicko preduzee ima zadatak da obavlja rad u javnom interesu ili pruza javne usluge. Saradnja javnih i privatnih partnera u ovom drugom slucaju je cvrsa. Stepen ukljucenosti privatnog sektora srazmeran je stepenu rizika privatnog sektora.

Klasicnog modela JPP, podrazumeva prisustvo sest vrsta aktera, koji su povezani specificnim tokom kapitala. U sredistu usluge je (1) projektno preduzee. Pocetni kapital u kompaniju ulazu (2) vlasnici koji za uzvrat ocekuju dividende, bilo u gotovini, bilo u formi subvencionisanih usluga. Projektno preduzee sredstva moze pribavljati na trzistu, putem zaduzivanja kod (3) banaka, i u tom slucaju njima servisira dug. Prilikom izgradnje nekog objekta, projektno preduzee kao investitor zakljucuje ugovor sa (4) graevinskom firmom (izvoacem radova), ciji se troskovi isplauju iz ostvarenih prihoda. Formira se (5) operativno telo, bilo u okviru projektnog preduzea, bilo kao posebni pravni subjekt, koje dobija nadoknadu za svoje troskove poslovanja. Finansijsku osnovu svih ovih tokova kapitala cini (6) korisnik usluge, koji plaa naknadu ili na drugi nacin finansijski doprinosi. Vlasnik ­ lokalna ili centralna vlast ­ takoe moze da obezbedi sredstva iz opstih poreskih prihoda za potrebe poslovanja. Ove uloge se mogu spojiti s obzirom na to da se ponekad vise funkcija moze dodeliti jednom subjektu (npr., kad je operater odgovoran i za izgradnju). [1]

Slika 1. Novcani tok kod JPP [1]

508

VIII Skup privrednika i naucnika

Oblici JPP variraju od obicnih ugovora o projektovanju i izgradnji, preko tzv. modela ,,design-build-operate-transfer" (projektuj-izgradi-koristi-predaj), pa sve do slozenih ugovora o koncesiji.

3. OCEKIVANE KORISTI OD JPP

Glavni argument za uspostavljanje JPP je mogunost ostvarivanja koristi za korisnike usluga i lokalnu vlast, kao rezultat ucesa privatnog partnera u investiranju u infrastrukturu, pruzanju javnih usluga i upravljanju javnim uslugama. U nekim drzavama kao sto su, na primer, Maarska ili Srbija, u kojima su javne institucije, zbog zakonskih i administrativnih ogranicenja, bile manje sposobne da odgovore na potrebe od privatnih subjekata, drzavne vlasti su se nadale da e akteri iz privatnog ili nevladinog sektora biti sposobni da pruze vise i kvalitetnije. JPP je neophodno tokom perioda fiskalnih restrikcija, kada je pritisak na javni sektor da smanji broj zaposlenih i ukupne troskove izuzetno snazan. Kod nekih oblika JPP zaposleni u javnom sektoru se zaposljavaju kod privatnog partnera ili koncesionara, cime se smanjuje broj zaposlenih u javnom sektoru. Javno-privatno partnerstvo tezi da privuce dodatne resurse u javni sektor. JPP pomaze javnim preduzeima da postuju ogranicenja koja se odnose na javni dug To je od izuzetnog znacaja u drzavama clanicama Evropske unije s obzirom na to da je jedan od kriterijuma da javni dug ne sme da premasi 60 posto BDP-a.[3] Forma JPP omoguuje javnom sektoru bolji pristup modernoj opremi i tehnikama upravljanja. Ocekuje se i da e JPP poboljsati ekonomicnost, jer postojanje ugovornih obaveza znaci da se projekti zavrsavaju na vreme i da njihovi troskovi retko rastu tokom realizacije.

4. JPP U SRBIJI ­ DO SADA BEZ PUNO USPEHA

Srbija jos uvek nema zakon o javno-privatnom partnerstvu. Iako je model javno­ privatnog partnerstva (JPP) jedan od najboljih nacina da Srbija izgradi kvalitetnu infrastrukturu i objekte od javnog znacaja, za sada u celini nije realizovan ni jedan projekat po tom principu. Uzrok tome je nepostojanje adekvatnog zakona o JPP, ogranicenost lokalnih samouprava u raspolaganju imovinom, kao i neprivatizovana preduzea sa kojima bi privatni sektor mogao da stupi u partnerski odnos. Ona se nalazi tek na pocetku procesa uspostavljanja politickog, pravnog i administrativnog okvira koji bi omoguio i olaksao razvoj privatnog sektora i javno-privatnih partnerstava. Oblast JPP u Srbiji ureena je mrezom relevantnih zakona ­ o lokalnoj samoupravi, komunalnim delatnostima, koncesijama, javnim nabavkama i komunalnim preduzeima. Postojea JPP u Srbiji ostvaruju se ili u formi ugovornih JPP, kojima se poverava ,,obavljanje komunalnih usluga" privatnom investitoru, ili u formi mesovitih javnoprivatnih drustava (institucionalizovana JPP) za obavljanje komunalnih delatnosti.[4] Iako jos uvek nije formirana drzavna agencija za koordinaciju i pruzanje saveta u pogledu formiranja JPP, postoji velika motivisanost lokalne vlasti da sklapaju ovakva partnerstva zbog uocenih koristi od dopune skromnih opstinskih budzeta privatnim finansijskim sredstvima, zelje da se dobije know-how od privatnog sektora i pomeranja

509

Operacioni menadzment u funkciji odrzivog ekonomskog rasta i razvoja Srbije 2011-2020.

uloge javne uprave koja od neposrednog pruzaoca usluga sve vise postaje organizator, regulator i kontrolor. Ono sto je najblize modelu zakonodavstva koji je neophodan za implementaciju projekata javno-privatnog partnerstava je Zakon o koncesijama koji je usvojen 2003. godine. Meutim, koncesije su U Srbiji koncipirane po BOT sistemu, sto znaci izgradi, upravljaj i prenesi, prenesi nazad u smislu vrati drzavi posle isteka roka gradnje koncesije. To je ogranicavajui faktor kad su u pitanju projekti koji ekspoloatisu prirodna bogatstva kao sto su rudnici. Iako Zakon o koncesijama predvia da ugovor za izgradnju lokalne infrastrukture potpisuje jedinica lokalne samouprave ona mora da se obrati drzavi kao vlasniku. Ta cinjenica otezava postupak i komplikuje proceduru. Lokalne samouprave ne mogu bez pitanja da koriste imovinu koja je u drzavnom vlasnistu, a saglasnost od Republicke direkcije za imovinu se u proseku ceka 3 godine i deset meseci. To odbija strane investitore i privatne ulagace. Dodatni problem za izbor strateskog partnera, odnosno predstavnika privatnog kapitala za JPP, nedostatak transparentnosti i kompetitivne procedure pri odabiru. Uspostavljanje JPP u Republici Srbiji motivisano je kombinacijom nekoliko faktora: potragom za privatnim finansijskim sredstvima koja bi dopunila skromne javne budzete zeljom da se iskoriste know-how i operativne vestine privatnog sektora i strukturnim promenama uloge lokalne vlasti, koja sve vise postaje organizator, regulator i kontrolor, a manje neposredni operater.

5. ZAKLJUCAK

Bez obzira na veliku prednost koja nude, javno-privatna partnerstva se moraju koristiti sa velikom paznjom. Ona su, bez sumnje, delotvornija od tradicionalnog nacina javnih ulaganja. Ona se mogu iskoristiti kako bi se ulaganje iskljucilo iz proracuna, kao i potreba za zaduzivanjem drzave. Ipak drzava i dalje snosi najvei dio rizika i potencijalno se suocava s velikim troskovima koje bi mogli snositi poreski obveznici. ,,Matrica rizika" sastoji se od tri razlicite grupe rizika: rizika izgradnje, rizika raspolozivosti i rizika potraznje. Ako je cilj javno-privatnih partnerstava da pruze kvalitetne, troskovno delotvorne javne usluge potrosacima i drzavi, mora postojati odgovarajui prenos rizika s drzave na privatni sektor. Od privatnog partnera se ocekuje da snosi celokupan rizik izgradnje i rizik traznje ili rizik raspolozivosti. Kvalitet javnih usluga mora biti definisan ugovorom, tako da se plaanje kompanijama koje pruzaju usluge moze povezati s ucinkom kako bi se rizik skupog obnavljanja ugovora mogao svesti na minimum.

510

VIII Skup privrednika i naucnika

LITERATURA

[1] Gabor P. Partnerstvo javnog i privatnog sektora (JPP): Dobre i lose strane, Palgo centar, Beograd, 2010 [2] Jurici D. ,,Ekonomija javno-privatnog partnerstva" Ekonomski pregled br. 59, 2008 [3] Jurlina Alibegovi D., Javno-privatno partnerstvo u Hrvatskoj: Institucionalni okvir i primjeri iz prakse, Palgo centar, Beograd, 2010 [4] Pavlovi-Krizani T., Brdarevi Lj., Partnerstvo javnog i privatnog sektora u Srbiji: Orijentacija ka pravicnoj podeli rizika i isplativosti investicija , Palgo centar, Beograd, 2010

511

Information

Microsoft Word - 068_PERSPEKTIVA JAVNO PRIVATNOG PARTENRSTVA U SRBIJI

7 pages

Report File (DMCA)

Our content is added by our users. We aim to remove reported files within 1 working day. Please use this link to notify us:

Report this file as copyright or inappropriate

465992

You might also be interested in

BETA
PLAN UPRAVLJANJA KOMUNALNIM OTPADOM
Javno dobro i privatni interes
Microsoft Word - 068_PERSPEKTIVA JAVNO PRIVATNOG PARTENRSTVA U SRBIJI
Microsoft Word - 066_MODELI JAVNO-PRIVATNOG PARTNERSTVA U FINANSIRANJU INFRASTRUKTURNIH PROJEKATA